韩 晗

(中国社会科学院拉丁美洲研究所 北京 100007)

墨西哥公众参与的法律保障机制研究

韩 晗

(中国社会科学院拉丁美洲研究所 北京 100007)

墨西哥沿袭欧洲大陆法系，法律体系较为严谨。公众参与行为作为受到法律保护的一项公民权力，对其研究也从传统的政治民主化路径扩展到法学领域。法律对这一权力的保护是多层次的，公众参与行为不仅受国家基本法及其他相关法律法规保障,也得到越来越多的政治制度建设以及政府政策的有力支持。墨西哥公众参与在各领域的研究，也为中国的相关领域带来了借鉴。

公众参与；墨西哥；法律保障；公民权利

在拉美地区，对公众参与的广泛关注兴于20世纪60年代末期。20世纪最后30年，墨西哥等拉美国家逐步经历了深刻变革。而最显著的政治变革是随着全球范围内将民主作为政治-行政机构的实践内涵，逐步出现了将公众参与纳入法律的发展进程，并出现了该进程推动政治民主化的趋势。①

公民权是民主在法律框架下的一种映现，公众参与是其具体的权利形式之一，亦是一种具化的民主。公众参与，是社会—国家关系的实现方式之一。是一系列参与者以非偶然的形式参与这一过程，有所计划地沟通。在这一求同存异的博弈过程中，公众参与行为力图成为一种具有双重途径(精神、道德上的和法律规范上的)的分析模式，将社会目标(包括个体目标)和国家目标同时融入其中，形成规制内涵。它既受民主和公民权的指引，亦是构建民主和公民权的内涵。②

拉美地区的公众参与相关法律的制订与实施，虽有早期学习、借鉴西方的经历，但在近当代也逐步实现了本土化及可行性增强的发展阶段。这一经历是否值得借鉴，还有待于我国学者从政治学、法学、规划学乃至哲学学科对其做进一步分析。与此同时，亦可从比较研究、案例研究入手，分析研究地区内部各国间的差异性及近似性，或从外国研究为中国发展有所裨益的角度出发，对该地区的公众参与进程有所界定。因篇幅所限，笔者在本文中仅以近年拉美具有代表性的国家之一——墨西哥为例，对该国公众参与的法律体系建设进行初步评析。

一、墨西哥公众参与权的法制化进程

墨西哥沿袭欧洲大陆法系的法律建设传统，法律体系既有大陆法系特点，也受北美其他国家影响，兼具一定的英美法系特征。

该国于1824年颁布了其独立后的第一部宪法。1917年2月5日，颁布《墨西哥合众国宪法》，此宪法历经了多次修改，沿用至今。宪法规定了国家立法、行政、司法的三权分立原则；总统由直接普选的形式产生；土地、水域及其它一切自然资源归国家所有；工人有权组织工会、罢工等。宪法赋予联邦各州有制定本州内法律的权限，州政府权力受宪法约束，且州内法律不得与宪法或其他国家法律相抵触。这些宪法所规定的基本原则，在当代墨西哥社会发展中起着重要作用。同时，墨西哥《宪法》解释文本中也提出3大目标：提高人类的发展、促进国家治理和加强公众性。③

墨西哥城的公众参与法制化进程，可谓是具有系统性和早期的边缘性特点。存在于政治体制内的该项权利，因公民对民主表达的诉求、市民渴望参与城市政策制订和实施的愿望而产生。与世界其他地区一样，墨西哥的公众参与也在该国的法律体系建设中具有深远影响，不仅推动着政治民主进程，更促进着国家法治化进程。

(一)墨西哥公众参与法制化进程具有阶段性的发展特点

墨西哥公众参与法制化进程的发展大致可分为几个阶段：1824-1928年，公众参与在法律文本中的初现；1928-1980年，公众参与法制化建设时期；1980-1996年公众参与法律体系发展期；1996年至今，墨西哥公众参与法律建设新机遇期。④

1. 第一阶段：公众参与在法律文本中的初现

1824年3月，墨西哥近代历史上首次实现了公民意见参与政府决策，由全民投票形式决定恰帕斯成为墨西哥的一个行政州，正式脱离危地马拉辖区。此前的3个世纪中，恰帕斯一直是危地马拉辖区的一个省。

1867年8月14日，贝尼托·华雷斯建议，立法机关对两院负责，即取消政府对法律决议的否决权。此外，他还提出建立临时更换国家总统时期的应急机制等，但该决议后被投票否决。

1917年《墨西哥宪法》的颁布，让墨西哥在公众参与领域的有了又一重大进步。该宪法第5条中，第一次规定了政治权利的含义；第一次提到了公民选举权和被选举权。此外，在其39条中规定国家主权来自于人民，源于人民；一切来自人民的公共权力用于保护人民。但当时该宪法第41条规定将该权利的使用权限于联邦权力机构，从而限制了公民权利。在获取信息方面，该部宪法第6条规定知情权受国家保护，较之1875年的宪法更为完善。在1875年宪法条文中，仅对表达权的自由进行了法律界定。⑤

1918年7月2日，联邦《选举法》规定了禁止连任；选举的有效性；直接选举；普选的政治参与自由。但该法律也有相应的局限性，它没能实现完全意义上的普选自由，因为其条文规定，只有年满21岁的单身男性或年满18岁已婚男性才具有公民权。

这一时期，在具体的法律文本中，并无直接关于该权利的规定与保护。但在不同部门法的制订与修改过程中，参与行为被初步纳入了法律范围，社会制度也因参与权的初步法律化得到一定改善。

2. 第二阶段：1928-1980年，公众参与法制化建设时期

1928-1940年被视为第二阶段前半期，可谓墨西哥政治体系中，限制公众参与的法律发展阶段。1928年墨西哥进行了宪法修订，该修正案影响直至1940年。《组织法》中有关地方制度的规定体现了本次宪法修订案精神：强化地方政府与中央政府的集权。这一提升中央政府国家行政能力的过程，是以限制公民政治权为代价的。

1928年12月，墨西哥城经议会颁布了《联邦区和联邦区土地组织法》。首部《组织法》的颁布也是民主表达权受到法律限定的标志。对政府机构的参与模式，有较多限定条件和政治性监管。时任总统艾米利奥·波特斯·希尔(Emilio Portes Gil)在该法颁布后不久，就修改了其中有关市政府形式的条款，使之更为严格。同时规定市政府直接对总统负责。法律内容的执行，主要由当时的联邦区办公室(Departamento del Distrito Federal,DDF)负责。⑥当时，这一机构的建立，并不符合三权分立原则，负责人可由政治机关自由任免。同时，在《组织法》第十章，规定了协商委员会同该办公室的相互关系，同时办公室与13个当时联邦区的政治团体直接相关。也就是说，这一联邦机构同时具有土地及行政管辖权。

1940-1970年，是第二阶段的后半期。虽在新《组织法》中，并未完全实现对公众参与权的界定与保护，但其他领域法律的相关法条提升了对该权利的保护。第二部联邦区组织法于1941年12月31日签发，时任总统卡马乔将军肯定了地方政府对所辖区域的绝对管理权。新法减少了公民代表机构的职能。同时，该法也从法律角度赋予了市级政府的民主性。⑥

1953年10月17日，墨西哥国会通过法案，成年妇女同样具有公民权，公民投票权的扩大，在法律范围内对更广阔的公众参与提供了保障，让墨西哥公民有了更多的参与权。但是，同以前的改革一样它也有其局限性：妇女只有在市一级政府投票的权利。不过在1954年联邦《选举法》改革中，妇女所有形式的选举权和被选举权都得到了承认。

墨西哥在60年代末之前，社会组织的存在形式只有工会团体(包括工会、农会、企业协会和民众组织等)，这些组织由国家认可或直接由国家建立。随后，逐渐产生了以保护团体或特定利益为目的的团体。而这其中，公民社会组织参与了公共事务以及与国家利益有关的决策。这些组织的重要作用在于，提升了公众参与权利的受重视程度和社会关注程度，在他们之前这些权利虽被宪法或其他法律所规定，却并未真正得到施行。此外，公民社会组织的社会运动还促进了人权、政治权利的保护等。

1969年，墨西哥宪法修改过程中加入了有关公众参与的一些条款，修改了宪法第34条中关于选举权和获得公民权的限制，将获得选举权和公民权的年龄由21岁降至18岁，扩大了公民权利范围。

之后，对于墨西哥公众参与权利起到巨大推动作用的主要动因之一，当属(20世纪)70年代以来的一系列社会运动。例如：在1968年世界范围的学生运动中，墨西哥也建立了一系列学生团体、组织。它们并未随着学生运动走向平静而消亡，相反，一些组织逐步发展为政治力量，其价值观与利益倾向逐步影响了转型过程中政治参与问题的解决方式。这些团体的目标是追求人本主义、多元主义、公共性和开放性、参与性，同时强调法治原则。这些公民社会组织的精神内核，有力地推动了公众参与及其法律化进程在墨西哥的发展。但其不足之处在于，这些组织一旦获得权力，就很难将其所追寻的基本社会价值纳入其执政目标当中。⑦

在1972年的又一次宪法修订中，宪法第55条和第58条得到修改，由此降低了被选举人的最小年龄限制：众议员参选资格由25岁以上降为21以上；参议员参选资格由35岁以上降至30岁以上。此后的1999年宪法改革中，第五十八条得到了进一步修改，参议员当选年龄资格由30岁降至25岁，该法条沿用至今。

1973年，新的《联邦选举法》颁布。该法令明确限定了选举的要求，所有类别、级别的公民选举都应该是广泛的、直接的、公正的、保密的。并规定选举是“公民的一项权利和义务”。

1977年12月 6日，墨西哥在宪法修订中，对73条第VI款进行了修改：法律规范与法律法规的制定必须经公民投票或由公众提议，符合公众要求才可施行。这一改革的重大意义在于，完善了联邦宪法的民主机制。该法令颁布后10年，墨西哥成立了联邦地区代表委员会，用以实现该宪法内涵。

1977年，墨西哥还就宪法第六条内容进行了修改：所有公民都有知情权。这一权利包括信息获取、信息发布以及信息接收权。上述权利都受到国家保护。⑦

1977年4月1日，时任内政部长赫苏斯·雷耶斯·埃罗莱斯(Jesús Reyes Heroles)发表讲话，提出当年的政治改革所包含的内容，是国家利益要求扩大公民政治代表选择权，这样联邦政府才能了解广大民众的诉求与需要。根据民主原则，政治决议的公众参与将会逐步扩大参与范围，进而实现政治需求中的少数服从多数人。通过这一过程，墨西哥逐步建立了政治团体、学术机构的新空间，并为广大民众提供了他们对政治改革献言献策的机会。⑧

第二阶段的公众参与权发展对今天墨西哥的法律体系发展有较深远影响，虽一波三折却最终承认并扩大了参与权内涵及其公众认知，从而推动了该国公民权的发展。

3. 第三阶段：1980-1996年公民参与法律体系发展期

进入80年代，墨西哥在信息透明与信息获得权方面取得了真正的巨大进步，而其主要推动作用来自外部。其时的墨西哥于1982年在圭亚那签署了《知情权原则宣言》(la Declaración de Principios sobre el derecho a la Información)。该宣言是在第四届国家信息系统行动大会内容框架下制定的。宣言要求签约国寻求适当的机制，满足所有公民行使知情权的需求。⑨

关于信息透明与信息获取，在1991年，全国团结计划委员会工作日趋完善，让社会发展部门的受助人群能够监管政府资源在社会救助方面的使用情况。同时，联邦审计总署(即当时的公共部，在09年危机中并入联邦审计总署)同国家监管机构一起，负责向受助者通报工作内容，并负责收集整理他们的需求与反馈。这一系列行动让墨西哥成立联邦共和国以来，第一次有了完整的评估机制，以保证公民在参政、谏言的同时，政府可以了解其政策效力。

公共职能部门通过社会审计一体化体系，逐步实现了上述职能，通过公众参与项目，实现了对社会组织的形式控制与管理。此外，新的公众参与体系形式还包括：政府—社会间交流领域；公众参与培训与辅导项目；接受投诉及其解决体系；社会对政府的评价与决议机制等。这其中最卓有成效的建设当属信息透明、知情权和问责制，这些权利在《信息透明与获取政府公共信息联邦法》中得到保障。同时该法律还规定了关于个人信息保护，促进公民参与机制的建立等。⑦

这一阶段呈现出两大特点：该国公民参与权的拥有得益于国际社会力量的推动；行政公开、行政监管以及信息透明化的法制化，为公众参与权提供了客观条件。这也为公众参与权在后来的进一步扩大提供了有效法律支持。

4. 第四阶段：1996年至今，墨西哥公众参与法律建设的新机遇期

推动公众参与的又一历史时刻是议会于1996年2月建立关于政治改革的讨论工作组。该次会议中提出了议题——新型政府与社会关系问题。该议题随后在法律界、政府以及学术机构引起反响，并引发关于国家在这方面所面临挑战的多学科讨论。

继任总统福克斯上台后，也将公众参与视为其国家发展计划中政策的工作重心之一，虽然并没有一个特别计划用以广泛推行，但在各领域工作中都会部分提到公众参与或在工作计划中提到关于寻求增强公众参与的途径。

与此同时，随着2004年2月联邦法律《关于提升公民社会组织活动开展》的颁布，公众参制得到进一步健全。该法律正如其名称所示，规定了促进公民社会组织公众参与的方式、机制、体系等内容，明晰了公民社会组织的权利与义务，同时规定了这些机构的权利应符合上述法令。

在法律制度建设方面，公众参与在墨西哥的进行并非一帆风顺，制度讨论持续多年，其间经历了2002年6月、2004年2月两次宪法修改。其间学术研究及社会关注，推动了公众参与相关法律机制的完善。根据社会发展和法律建设需要，更合理、民主的新公众参与机制已获议会通过。在地方政府层面，公众参与有助于政府对复杂城市问题的把握，社会治理日趋制度化、法律化。立法、司法、执法等多层面法律手段的参与，改变了政府原有的主要依赖行政手段的单一路径，避免了社会发展问题蔓延的同时，也增强了政治民主化与国家法治化进程。

(二)墨西哥公众参与法制化进程的横向发展与影响

1. 公众参与法制化进程促进部门法建设

墨西哥公众参与法制化过程不仅具有阶段性特点，同时也与其他部门法的发展息息相关。例如，在城市建设与规划方面，墨西哥城与世界其他现代城市一样，面临着城市快速发展与居民需求不能满足间的不协调问题。除了《规划法》等部门法涉及该问题外，《公众参与法》也有涉及，可谓该法对城市规划法律规制有一定作用。此外，墨西哥城市政府在以建立新型政府为目标的城市发展计划框架下，积极发展公民社会组织等社会机构同政府部门的协作项目，切实有效地推进了公众参与在城市规划方面的实践。公众参与在城市规划民主的基础上逐步发挥其实质意义。可以说，随着政治领域民主化概念的不断深化，公众参与行为既作为一种民主政治实现形式，又是受到法律保护的一项公民权力，具有政府、公众两方面含义。这一权力拥有国家基本法及其他法律法规、政策文件保障，同时受到越来越多的政治制度、现行政策等方面的有力支持。

2. 墨西哥发展计划对公众参与法制化的作用

推动墨西哥现代化进程的国家发展计划，同时也是公众参与在该国兴起的基石。墨西哥国家规划制定中，对其过程及结果的“民主”要求较高。建立在私有权以及自由经济基础上的民主，因为有了公众参与，才能实现国家规划中公民权益的最大化。墨西哥的内部法律体系借鉴了西方经验，这一引进法律的实验基本是成功的，不仅促进了本国法律自身的快速发展，更在这一过程中找到了更适合本国法律体系和具体国情的法律制度，同时也为被借鉴国研究自身法律体制的广泛适用性有所帮助。⑧

随后，1995-2000年的墨西哥国家发展计划中，首次承认了当时的墨西哥因各种内外部因素限制，国内的公众参与还不充分，并不能保障公民有机会在政府制定决策的过程中得到应有的重视。尽管该发展计划并未细化公众参与公共政策决策的具体机制与参与模式，但它加入了建立新的政府—公民关系的提议。墨西哥时任总统赛迪略基于他的联邦制计划，在该国家发展计划中提出发展公众参与机制的关键，在于联邦法律和地方法律的进一步完善，认为相对完善的法律保障，才能实现公民的直接代表权。⑨

在墨西哥，宪法保障加之国际社会对该问题的重视，让公众参与作为公民权利的一部分不断获得法律层面地位的提升。同时，公众参与权的法制化进程也为国家多领域发展带来帮助，尤其是民主政治发展领域。受国际和国内双重影响的公众参与权，一方面让墨西哥的现代化国家发展历程得到完善，推动了法律领域的公民权利实践，使之更加符合国际法有关公民政治权、社会权的描述；另一方面，也从国家内部为政府的民主性、执政合法性等，起到规范和完善的作用。⑩

二、法律体系对公众参与权的保障

目前，墨西哥的公众参与权利受以下联邦法律保护：《宪法》(确立了公众参与权利：第1条中的信息知情权；第8条中的请愿权；第9条中协作权；第26条中的发展计划参与权；)、《墨西哥规划法》(Ley de Planeación)、《联邦政府公共信息透明与知情法》(ley federal de trasparencia y acceso a la informacion publica gubernamental.)、《联邦公民社会机构活动开展促进法》(Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental)、《联邦促进公民社会组织开展活动法》(Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil.)等，这些法律法规逐步构建并发展了墨西哥公众参与领域的法律体系，有力地保障了公民参与权利的实现。

(一)《宪法》对公众参与权的保障

墨西哥宪法第6条，为公民参与的民主发展提供了知情权和言论自由权两大基本保障。除了人身攻击、损坏第三方权益，或产生犯罪、扰乱公共秩序等行为外，禁止对表达观点行为进行任何法律审查。同时，国家保障公民知情权。

宪法第7条赋予了公民自由写作、书面出版文章的权利；第8条中要求公共部门职员、雇员尊重公民行使请愿的权利。在政策方面，尤其是涉及国家公民权益的，需要考虑全体公民的意愿。在第35条有关公民权利的规定中，包含合法参与协商的请求权。宪法第9条提出了保障国家公民拥有参加国家政治事务的参与和机会权，确定反对某一行为或某一当局的活动，请愿的非暴力大会、集会为合法并不受政府限制。

宪法第25条规定，国家有义务规划国家发展，切实保障国家主权与民主制度的发展同样重要。为实现该目标，应努力推动经济发展，提高就业率，实现收入和财富的分配公正。该宪法条文除了规定国家的发展权外，同时规定了发展的各项内涵。如：发展应是一体化的发展、促进经济和就业水平的发展。通过这一方式加强国家主权和国家机制中的民主制度进步。为了完成该政治、社会远期目标，宪法在其第26条规定：国家将建立民主的规划体系，民主的覆盖将通过 “社会不同部门的规划”来实现，以满足社会大众的需求。与此同时，公民也应参与到计划和发展项目中。这意味着宪法本身承认计划(planeación)不仅是国家的工作，更不仅是政府职责，而是公民努力获得自身权益的方式。墨西哥宪法指出：公民参与应包含在规划过程中，应尊重公民需求，为其谋求相应的发展。宪法第35条规定，公民个人拥有以和平形式参与国家政治活动的特权和自由。

此外，在尊重联邦实体社会内部权益的前提下，宪法规定政府、工会代表大会同样也有参与权。这说明规划在宪法中被视为一项重要的社会工作，需遵照法律条款，由联邦政府、州政府的行政行为以及公民的参与行为等来具体实施。其中，由全体墨西哥人参与是要件之一，也是实现“国家的”计划的“必备”条件。缺少任何一方或某一层级的官员或社会部门，所制定的计划就将是局部的、片面性的或地区性的，而非真正的“国家性”计划。

但在墨西哥的宪法中，并未具体规定这些社会不同部门及政府不同级层的参与方式。

(二)联邦层面公众参与权利的法律与政策保护

1. 联邦法律中的公众参与权保护

在《宪法》框架下，公众参与权在如下联邦法中有更明确规定，包括：

1)《墨西哥规划法》。该法律保障了国家发展规划中的社会参与权。其中第20条规定不同社会组织的机构代表，可以长期质询机制的形式参与同其组织活动相关的规划。第28条规定国家发展规划及联邦计划的制定，应由联邦政府同相关社会团体共同制定。此外第32、37、38、39及40条中规定，政府行为的实施需接受社会团体特别是相关社会团体的集中监督。

2)《联邦政府公共信息透明与知情法》。本法律的制定主要目的即是保障公民权益；实现公民对政府监督的基本宪法规定责任；推进墨西哥社会民主化进程；促进法治的全面实施。

3)《联邦公民社会机构活动开展促进法》。该法的制定，旨在推进联邦政府开展同公民社会组织间的协作，推动该法律框架下相关活动的开展。为建立公民社会组织活动促进委员会的制度化，该委员会将规范公民社会组织参与公共政策机制化作为成立宗旨之一。因此《促进法》第1条即规定成立相关问题促进委员会；第5条，规定了推动有关公共利益事务中的公众参与程度；第6条规定了《规划法》，尤其是有关民主的规划中公民社会组织权利的建立。

2. 国家层面涉及公众参与的政府性文件

除相关法条外，2007-2012年墨西哥国家发展规划(el Plan Nacional de Desarrollo, PND)中，也曾将公众参与纳入多个战略规划内，如下部分涉及了该内容：

第1部分，法治与安全。1.5款中第9条规定公民有信任公共部门的义务，尤其信任公共安全部门维护公正、赋予公民公正(procuración e impartición de justicia)；战略9.2居民获得的公共服务实施过程透明化；第10条关于反对公开形式的腐败行为；战略10.1促进反腐败文化发展。

第5部分，有效的民主与负责任的外交政策。5.3款公众参与，第3条规定发展公民政治文化，促进公众参与在公共政策制定与评估过程中的参与程度；战略3.3，建设公众参与机制，提高该机制与联邦公共管理部门的依存度与协作能力；5.4款政府的有效性与效率，第4条，在福利保障和公共服务领域，提高联邦公共部门在满足公民需求方面的制度、管理、程序及收效；战略4.5，评估政府规划制定及其对民众的作用；5.5款账户透明与可监督(transparencia y rendición de cuentas)，第5条促进和保障账户的透明度与公开，维护信息问询权，同时保护所有政府人事信息；战略5.5 促进对政府公共信息机制建设更加透明、有效、适当且可信；战略5.9实现政府计划及项目中有效信息对公众的发布。

除墨西哥本国的法律外，该国还积极参与相关国际协定的签署。在国内，墨西哥将公众参与纳入政府—社会合作中，以推动公共事务开展。利用公众参与监督贫困及种族平等问题等做法，已广泛获得国际社会认可。同时，近年来墨西哥还将公众参与权利纳入所参加的国际协定、谈判、论坛及多边机构文件中。其中仅在反腐败问题上，墨西哥即分别同联合国、美洲国家组织以及经济合作与发展组织签署了3个国际协定。

(三)联邦区的公众参与权利的法律保障

目前，墨西哥城的公众参与在多个领域取得了长足发展，不仅法律制度建设日趋完善，例如特别法《联邦区公民参与法》(Ley de Participación Ciudadana en el Distrito Federal)的颁布实施。同时，政府也将公众参与发展等有关项目纳入了行政法规内涵，以法律形式从政府层面予以保护。

1. 《公民参与法》

墨西哥联邦区在执行如上相关公共参与法律内涵基础上，为发展城市公众参与，颁布了《公民参与法》。该法律于1998年12月21日由联邦区颁布实施，其中对该联邦区法律的分析指出：该法律的制定旨在促进、提升、规范公民参与组织及其职能并建立相应机制，有助于在公民心中建立参与意识。《参与法》第一条中，规定了墨西哥城的政府机构如何通过提供充分的机制，帮助实现公众参与。此外，也规定了公民参与的内涵，包括：公民投票、全民公投、民主倡议、居民协商、居民协作、申诉和检举团体、公众审讯，以及国土民主管理政策机制和居民代表制等。

联邦区《参与法》规定了公民具有参与公民投票的权利。联邦区政府负责人通过公民投票在选民中征询意见，该机制可以让选民通过选举同意或提前拒绝政府的行动或决议，决定深刻影响联邦区公共生活的政策。甚至是1%的选举者，都可能在选举过程中改变政府提出议案。例外情况包括如下两种:第一，联邦区政府行政长官行为或决定。第二，以下决议无需公众参与投票决定：分配问题或财政内容；联邦区收入；联邦区公共管理内部制度；涉及法律实施的行为；其他法律规定内容(16条)。

除公民投票外，全民公决是通过直接参与机制体现的公民权，先于相关法律委员会的意见，通过或提前否定法律委员会有关制定、修改、删除新法律的决定。参与全民公决是国会的一个特别职能，公决最终须获得国会2/3成员投票通过。

此外，《联邦区公民参与法》还提出了对民众倡议机制的保护，建社区意见咨询会听取居民意见；建立社区合作机制、投诉与指控机制、公共信息发布机制等内容。

2. 《联邦区政府条例》

除《联邦区公民参与法》外，还有多部联邦区法律中涉及公众参与内容。

《联邦区政府条例》第22条规定公众参与以独立、集体等形式发展，并制定有关解决公共利益问题解决办法的规定、计划，以促进公民组织的发展。同时，作为公共参与的一种方式为公共事务处理提供交流观点的平台。

第46条中IV款规定，墨西哥城市民可以出席立法委员会与自身相关法律项目会议。此外，第67条及第113条中分别赋予公民对其利益相关地区、工程及设施通过政府相关部门及报刊等媒体，了解进度及现状的权利。

3. 《联邦区公共管理组织法》

与《联邦区政府条例》相关的《联邦区公共管理组织法》规定，社会发展委员会有责任在促进、推动、执行社会发展政策、项目过程中关注公众参与，同时促进公民、公共组织参与。此外，墨西哥联邦区文化委员会在丰富公民文化生活过程中，有责任促进参与组织方式的发展，激发公民参与的积极性。其中规定，相关政策—管理机构的职责包括: 制定、执行帮助妇女参与计划，在辖区社会发展项目中切实施行公众的参与；推动教育及社会公共参与和个人参与；在有关预防犯罪工作中执行公开、公共监督、协作及公众参与。

《联邦区政府条例》中，关于公众参与的相关内容在《联邦区公众参与法》中进一步细化、规范。1998年12月21日，联邦区官方刊第189号中公布，参与法旨在促进、推动、规范并建立公众参与组织与智能的机制及其同墨西哥城政府机构关系。该部法律相对独立，其中对于所有活动中公众参与机制的作用、驾驭规范、内涵，在其他法律中的具体内容中也有所体现。如《城市发展法》(Ley de Desarrollo Urbano)中第1、7、10、11、12、23、26、75及76条中，都有公众参与的具体内容。例如：在需核查辖区内B类营业执照时，相关职能部门需通知、访问居民委员会及其他辖区内相关居民机构。又如：当申请查证咖啡馆B类营业执照时，核查团队应对整个辖区内进行居民咨询，具体过程应遵循《联邦区公民参与法》相关内容。此外，其他重要相关州法律包括《联邦区公共信息透明与知情法》 (Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Dstrito Federal)，该法律是联邦地区政府改革的基本组成部分，构建起通过公众参与实践的民主机制，并重点强调：“在公众参与的帮助下确定公共决策。”

在墨西哥具体执行法律规定的公民参与权时，一些国家法律在墨西哥城的具体实施也依赖《联邦区公民参与法》的规定。2008年8月，墨西哥公布、施行《烟草控制法》。该法律的颁布，是对《宪法》中关于保障墨西哥公民不因烟草消费受到尼古丁危害的进一步细化。《烟草控制法》保障了不吸烟居民的生活及其日常在公共环境中的健康权益。这法律的真正实施，离不开《公民参与法》的支持，对禁烟场所的监督依赖于公民参与权的实现。在该法律中，明确规定了公民参与权在监督、举报、制止等具体控烟措施中的责任与义务。

三、墨西哥对公众参与法律保障机制问题的主要学术观点

墨西哥宪法的发展，需要公众参与的法律制度完善。宪法规定的自由权利和社会权利不仅是宪法内涵，更是一种社会建设。公众参与法制化进程亦是寻求实践和(或)发展公民权、社会权和政治权的过程。1.公民权是保护人们在法律面前平等的基础，也包括公民自由、表达自由、信息自由、财产自由和结社自由等；2.政治权利，包括结社权和政治参与权等，是可通过政府管理实现的直接权利，亦可为间接权利；3.社会权利，是在其群体生活中，承担社会责任的个人，获得基本福利的权利。

公众参与的作用并非直接实现如宪法规定的公民基本权利，而是通过法律机制保障公众参与行为，逐步完善对宪法所规定权利及其实施途径的保障。诚如墨西哥学者埃斯皮诺萨所说，根据目前研究，公众参与有如下主要作用：1.推动执政者和被管理者间对话机制的发展，在建设性政策以及具有公众影响的决议上实现最广泛意见综合，并使政治代议性行为在法律上有所保障；2.建立一种日常以及集中性行为，解决如政治冲突、具有公众影响的决议，或建立政策相关的自主法制性公众行为和自主管理性的空间；3.推动政治共同体引导能力的发展，让其能将私人、个体想法向宪法规定的自由权(公民权和政治权利)方向引导，同时引导个体或私人利益向具有同一性的公共利益转化；4.公众参与并非控制言论的行为，而是一种指引讨论的表达方式，从松散的、无明确公共利益的个人行为，逐步发展为协助政治机关完成政策选择的集体行为，并能让与国家利益相关的诉求过程体系化、法律化，即形成政府行为公开化的有效、合法途径。

现行法律保障机制有待完善。《联邦区公民参与法》还有不足与矛盾的地方，对公民基本权利的保护还有待提高。如何完全保证公众参与的独立性，公民的直接参与如何实现等问题有待解决。虽然所有政治行为体和社会团体接受并表示需要公众参与，关于公众参与实践与政府的管理也在蓬勃发展，但就具体参与的范围及政策的界定仍需相关法律的进一步改善。

实际上，新的、政府公开项目中所说的公众参与，需要的是公民、社会组织、学术机构与政府的广泛关注与参与。同时，还需进一步通过法律制定与施行将其进一步发展为制度与方式，从而借助公民力量实现政府行为的日趋有效性。目前，政府开展的公众参与却更多地关注公共政策如何更好管理，将公众参与行为视为一种实现社会政策的工具，或是一种出于自身考虑的实践。

此外，关于公众参与在近些年的新自由主义理论中也有提及。例如，由世界银行推动的公共政策，以及当代第三产业的深化讨论，公司的社会志愿和责任等问题的探讨等。此外还有一类政治项目，是将公众参与视为构建政治的新形式。作为政策实践的中心，允许公民参与有关集体利益的事务，通过建立民主讨论的政府—公民平台，实现不同层级政府的政策与工作。这一关于公民参与的修正观点主要得益于近些年各地无数社会实践，以及民主理论的发展，尤其是公民社会理论、公共领域理论深化、协商民主与参与式民主自身的发展。

在公众参与的概念发展中，同样重要的其他因素是法律制定的社会化。换句话说，法律项目应该问询公民社会及其组织。墨西哥虽然拥有较为完备、明细的法律条例，但很多时候保障公民参与权利的条款并未被使用，甚至不为民主认知。此外，受政府政治权利影响，公众参与权利真正制度化的问题，或因人为因素或政府组织结构问题而很难实现。

四、初步结论

纵观墨西哥公众参与的法律体系建立，其过程是循序渐进又充满曲折的，是各方政治力量博弈、国际社会影响的双重产物。目前，墨西哥公民参与的主要特点为：呈现与拉美其他国家的政治和意识形态的和谐统一。也就是说，墨西哥的公众参与发展是具有地区特点的。

同时，公众参与法律建设的发展历程即是国家政治进程的缩影，具有本国特点：一方面，承认国家发展需要参与，它作为一种提升管理和公共政策执行过程的机制；另一方面，民主参与国家决策的过程，也赋予了参与权作为政治表现形式的新视角。墨西哥在新政府建设及国家5年发展计划中都曾对公民参与的重要性有所阐释。

墨西哥的公众参与法律实践，注重多领域的协调。法律执行以公民参与权的保障为目标。在不同层级的政府管辖权内，注重纵向的参与；社会团体在不同领域发挥着自身特点，践行民主理论并助力发展。横纵结合，为墨西哥社会的公共空间、自由民主和参与形式以有力法律保障。

公众参与法律体制的发展对其国家法治化进程也发挥了重要作用。公众参与作为社会—国家关系的现代化纽带，日益成为民主、公民基本权利等概念的重要组成部分。在墨西哥当代国家发展进程中，公民参与权的相关法律法规的制订与执行，以及不断规范的相关政府行政行为，成为当代墨西哥法律、政治生活中的一大综合性问题。对该问题的把握，攸关国家发展与民主政治、社会生活的改善。在公众参与权的发展过程中，政治与社会参与各方发挥了积极作用。各方在发展过程中，都承认并强调参与的重要性。但基于不同的自身需求，各自又赋予了公民参与以不同内涵。对拉美地区，尤其是墨西哥的《公众参与法》及相关权利保障的法律实践研究，将为我国进一步推动行政管理法治化进程，完善相关法律法规及实施、加快我国依法治国方针的发展提供启示。

注释

① 参见：Serme o A.:“Ciudadanía y teoría democrática”, en Metapolítica, núm. 33, vol. 8. enero-febrero del 2004, México, pp. 87-94.

② 参见 Mario Espinosa： “La Participación Ciudadana como una Relación Socio-Estatal Acotada por la Concepción de Democracia y Ciudadanía” Revista Andamios, Volumen 5, número 10, abril 2009, pp 71-109.

④ 参见Mario Espinosa: “Historia Y Cultura Política De La Participación Ciudadana En La Ciudad De México:Entre Los Condicionamientos Del Sistema Y El Ensueo Cívico”. En Revista Andamios, núm. 1, otoo-invierno, 2004.

⑤ Somers Margaret: “La ciudadanía y el lugar de la esfera pública: un enfoque histórico”, en García, S. y Lukes S.(compiladores) Ciudadanía: Justicia social, identidad y participación. Madrid: Siglo XXI, 1999. pp. 217-289.

⑥ 参见Mario Espinosa: ¨Historia y Cultura Política de la Participación Ciudadana en la Ciudad de México: entre los Condicionamientos del Sistema y el Ensueo Cívico¨, Revista Andamios, Volumen 5, número 10, abril 2009, pp 71-109.

⑦ Participación Ciudadana. http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/Cesop/Eje_tematico/2_pciudadana.htm#_ftnref1

⑧ 参见Insunsa Vera: El reto de confluencia. Los interfaces socioestatales en el contexto de la transición política mexicana. México: Universidad Veracruzana.

Francisco Javie Osornio Corres: La Participación Social para la Planeación: los Casos de México y Francia P2

⑨ 参见Gordon S.: “Ciudadanía y derechos sociales. Una reflexión sobre México”, en Revista Mexicana de Sociología. Ao LXIII, núm. 3, julio-septiembre 2001. México: Instituto de Investigaciones Sociales-Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 193-210.

IBD. (2008). Análisis de la Legislación en las Entidades Federativas sobre instrumentos de Participación Ciudadana.

⑩ Canto Chac: “Las políticas públicas participativas, las organizaciones de base y la construcción de espacios públicos de concertación local”. http://www.innovacionciudadana.cl/portal/imagen/File/canto.pdf.2005

[1] Alejandro Guzmán Ramírez, La ciudad como escenario y escenografía de la participación ciudadana.

[4] Canto Chac. Introducción a las políticas públicas, en Participación Ciudadana y Políticas Públicas en el Municipio. México: Movimiento Ciudadano por la Democracia，2002.

[5] Canto Chac. Las políticas públicas participativas, las organizaciones de base y la construcción de espacios públicos de concertación local[EB/OL]. http://www.innovacionciudadana.cl/portal/imagen/File/ canto.pdf.

2005.

[6] CORRES Francisco Javie Osornio: La Participación Social para la Planeación: los Casos de México y Francia.

[7] Font J.. Participación ciudadana y decisiones públicas: conceptos, experiencias y metodologías[EB/OL]. www.urbared.ungs.edu.ar/download/documentos/Joan%20Font%20Urbared.doc>.

[8] Francisco Javier Osornio Corres, La particiapación social para la planeación: los casos de México y Francia.

[9] Gordon S. Ciudadanía y derechos sociales. Una reflexión sobre México, en Revista Mexicana de Sociología[J]. México: Instituto de Investigaciones Sociales-Universidad Nacional Autónoma de México.Ao LXIII, núm. 3, julio-septiembre 2001.

[10] IBD. (2008). Análisis de la Legislación en las Entidades Federativas sobre instrumentos de Participación Ciudadana.

[11] Insunsa Vera.El reto de confluencia. México: Universidad Veracruzana. Los interfaces socioestatales en el contexto de la transición política mexicana.2004.

[13] Ley de participación ciudadana del distrito federal. publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día 21 de diciembre de 1998.

[14] La participación ciudadana[EB/OL].http://www.df.gob.mx/leyes/participacion/participacion2.html p2

[15] Mario Espinosa.La Participación Ciudadana como una Relación Socio-Estatal Acotada por la Concepción de Democracia y Ciudadanía[J]. Revista Andamios, Volumen 5, número 10, abril 2009:71-109.

[16] Mejía Lira. La participación ciudadana en los municipios en la nueva relación Estado-Sociedad[J]. México: Centro de Investigación y Docencia Económicas. Documentos de trabajo del núm. 21.

[17] Mellado Hernández. Participación ciudadana institucionalizada y gobernabilidad en la Ciudad de México. México[M].Plaza y Valdés,2001.

[18] Meyenberg L.Ciudadanía: cuatro recortes analíticos para aproximarse al concepto[J]. en Perfiles Latinoamericanos, núm.15. Diciembre 1999, México.

[19] Morales Garza. La participación ciudadana en las nuevas administraciones municipales[M]. México: Universidad Autónoma de Querétaro, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales,2000.

[20] Participación Ciudadana. [EB/OL]. http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/Cesop/Eje_tematico/2_pciudadana.htm#_ftnref1

[22] Serie informe. Participación ciudadana en la gestión pública y su vínculo con las asociaciones: Argentina, Espaa, Estados Unidos y México.

[24] Sartori G. El discurso liberal: democracia y re-presentación,en Rafael delguila y Fernando Vallespín (coordinadores), La democracia en sus textos. Madrid: Alianza. 2000Que es la democracia? México: Nueva Imagen.

[25] Socorro Arzaluz Solano. Experiencias de participación ciudadana en municipios metropolitanos del Estado de México y Nuevo León.

[26] Solano Socorro Arzaluz. Experiencias de participación ciudadana en municipios metropolitanos del Estado de México y Nuevo León.

[27] Somers Margaret. La ciudadanía y el lugar de la esfera pública: un enfoque histórico. en García, S. y Lukes S.

[28] (compiladores) Ciudadanía. Justicia social, identidad y participación. Madrid: Siglo XXI, 1999.

[29] Tamayo S. Espacios de ciudadanía, espacios de conflicto[J]. México:Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco. en Sociológica, ao 21, núm. 61, mayo-agosto de 2006.

[30] Ziccardi Alicia. Gobernabilidad y Participación Ciudadana en la Ciudad Capital[M]. México: Instituto de Investigaciones Sociales (Universidad Nacional Autónoma de México),1998.

[31] Ziccardi Alicia. Espacios e instrumentos de participación ciudadana para las políticas sociales del ámbito local. en Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito local. Memorias I,2004.

An Initial Research on the Law Guarantee Mechanism for the Public Participation in Mexico

HAN Han

(Institute of Latin American Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 1000071, China)

Mexico follows the European Continental Law System and has established a strict and elaborate legal system. The public participation, as one of the civil rights protected by the law, has been studied not only in the field of the traditional political democracy, but also has been extended to the law areas. Law gives this right of participation a multilayer protection, such as the National Basic Law and other relative regulations. This right is also being more and more supported by political system construction and government policies. We may see that the research of Mexico’s public participation in different areas has brought inspiration to China’s public participation in the relative fields.

The public participation； Mexico； Law protection； Civil right

2016-01-25

韩晗(1985-)，女，助理研究员，博士在读。研究方向：拉美政治与法律。

D909.731

A

1672-4860(2016)03-0012-10