闫 雨 刘小强



政务服务中心制度建设研究
——基于普洱市实证分析

闫 雨 刘小强

摘 要：完善政务服务中心制度建设是构建服务型政府的必要支撑。在面临政府行政理念变革、审批机构重组、审批流程再造、监管制衡挑战的情况下，普洱市政务服务中心以协同治理理论为依据，尊重行政审批的价值内核，以常态化治理和长效性、系统性、动态性制度建设深化体制改革，引导行政资源系统整合、合理配置，增强“有限、有为、有效”的行政权力运行能力，促进效率与公平的共赢。

关键词：政务服务中心；机制创新；审批流程再造；制度建设

一 、研究背景

传统的地方政府管理模式将政府作为单一管理主体，高度“行政导向”的不良后果之一就是历经多次改革，行政权力仍然陷入“压缩—膨胀—压缩—膨胀”的怪圈，地方政府管理行为僵化刻板，“门难进、脸难看，高成本、低效益”成为行政审批的痼疾。深化行政体制改革、简政放权，完善政府职能体系已成为改革的内在要求。

2013年以来，中央政府多次强调用法治思维和法治方式履行政府职能，并把深化行政审批制度改革作为推进全面改革的当头炮，取消和下放审批事项改革的力度着实不小。但实际运行中仍然存在“中梗阻”、材料多、手续繁、环节多等问题，最终使简政放权的改革成效大打折扣。探究原因，作为政府职能转变突破口的简“政”放“权”，牵涉行政机关权力制约或调整、切实转变行政机关与行政管理相对人之间的本位关系，涉及行政机构、职能配置、权责体系调整等敏感问题，因而，改革进程并不均衡。自2014年2月，国务院首晒权力清单，探索政务公开透明的运行机制，改革重点逐渐深入到规范行政审批权力运行方式层面。

国务院常务会议多次提出，推行“一口受理”，实行“限时办理”，依法依规明确办结时限，防止审批事项久拖不决，严格“规范办理”、坚持“透明办理”、推进“网上办理”，着力从规范和改进行政审批行为入手，推进改革落实到“最后一公里”。

政务服务中心作为地方政府重新整合审批权力结构并实行集中办公，公平、公正、高效、透明地为社会各类组织及公众提供便捷行政服务的机构，既是构建服务型政府的重要载体，也将是本轮深化改革的实施平台。创新政务服务中心管理方式，成为全面深化改革的题中应有之义。

二 、实证研究

（一）普洱市政务服务中心前期发展的阻力分析

图1 普洱市政务服务中心组织体系图

普洱市政务服务中心（见图1）成立于2002年11月。至2013年底，共24个政府职能部门进驻中心，计划受理行政审批事项513项，政务服务事项48项。但实际上，市级部门在中心能够直接办理的审批事项约为4%，区级部门在中心能够直接办理的审批事项约为55%。普洱市政务服务中心仅是起到了“收发中心”的作用。各部门窗口并没有真正获得行政审批授权，存在审批程序设计不科学、告知制度不完善、体外循环、部门合作难、程序整合难、缺乏有效监督等一系列弊端，行政效率较低。种种表象背后的主要症结在于：权力分割，行政审批权在某一职能部门内部被分割到若干科室，再归为不同领导分管，审批环节繁多；审批互为前置，程序烦琐甚至成为死结；以部门垂直管理为分割，各自为政，不按要求集中办理；政务服务中心至多起到联络沟通的作用，缺乏权威性的制度约束，无法有效开展监督和管理。

随着自下而上公民社会的成长及社会主义核心价值观普及，普洱市政务服务中心面临着政府行政理念变革、行政机构重组、行政范式转换、行政流程再造、监管制衡的挑战。以新公共管理理论、新公共服务理论和协同治理理论为依据，突出以民为本的公共行政精神，政务服务中心的制度建设为普洱市规范管理、促进作风转变开拓了良性运行轨道。

（二）制度体系设计框架

在深入分析普洱市政务服务中心前期发展阻力背后存在的体制机制原因的基础上，制度架构重点从“审批事项— 审批流程—工作规程—监督与考评—激励与问责”的逻辑体系出发，重新设计了业务运行模式：从公共行政的视野全面梳理了普洱市行政审批事项，按照执法主体合法、执法程序合法的原则，形成简洁、高效、流畅的审批程序和服务规范；以公民利益为中心，界定和规划了政务服务中心的职责、使命、运行模式、治理监督机制，形成了相对完整、规范的制度框架，为承上启下、多级联动的中国市级政务服务中心效能提升提供了很好的借鉴。（见图2）

1.行政审批事项规范制度

建立权力清单。党的十八届四中全会提出“要深入推进依法行政，加快建设法治政府”。李克强总理在2014年“两会”上提出：“确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外，一律不得实施审批。”在深化行政审批制度改革中坚持法治思维，首要就要公开权力清单，使行政审批权力的设定和行使在阳光下公正、规范运行。针对普洱市32个厅局审批事项，每一个审批事项的项目名称、法定依据、审批类型、申报材料、审批时限、审批流程、审批方式、法定时限、承诺时限、收费标准等都经过了系统梳理，为行政行为提供了法律依据。对诸如审定、认定、核查、确认、登记、年审、年检、同意、验证、验收、监制以及准销证、准运证等开展全面清理，确保从源头上控制和规范行政许可事项。审批事项全部向社会公开，推动“一个窗口受理、一次性告知、一条龙服务、一次性收费、限时办结”，接受公众监督。从此，各职能部门不得变相在公布的权力清单之外实施行政审批，不得擅自调整行政审批事项及流程，审批运行阳光透明。

图2 制度建设逻辑分析图

在审批或服务项目的分类办理方面，传统的办件过程遵循法定时效的“普遍主义”原则，行政行为缺乏效率观和主动性。针对这一情况，普洱市政务服务中心采用项目分类办理原则，按照审批事项的性质、具体内容、轻重缓急等因素，将办件类型划分为即办制（直接办理制）、承诺办理制、控制事项明确答复制、重大事项联合办理制、上报事项负责办理制。每件审批事项均明确承诺时间。通过对审批事项的合理分类，提升效率，满足行政相对人对行政审批、服务项目的个性化需求。办件数量仅为原有审批事项的30%，材料精简近40%。

审批职能整合。普洱市政务服务中心将过去分散在不同部门、部门内不同科室的审批事项剥离出来，有机整合，最终将数十个科室的工作合并到十余个窗口办理。成建制入驻政务服务中心大厅，打破了原来相互割裂的部门壁垒，形成扁平化、网络化、无缝隙化组织体系。经过政府部门的充分授权，各办事窗口统一启用首席代表制、行政审批专用章。组织形式的变革推动行政审批主体和许可审批项目的进驻率分别达到100%和90%。在传统的审批过程中，公民需要奔波于多个窗口、多个科室，整个过程是“公民—政府”环节的叠加。服务中心以一般事项的首席代表制（初审—首席代表终审）取代原来“科员—科长—主管领导—局领导”的层层审批制。行政相对人在经历“一次性告知、提交材料”的“公民—政府”环节之后，其余流程多转变为政府部门内部协同合作，简化了审批流程，减少了中间环节，大幅度缩小了管理人员自由裁量权，平均审批时限压缩50%。

投资事项通常涉及两个以上部门审批，并联审批工作流程加速了不同横向部门之间的协同运作。结合实际，并联审批划分为企业设立、固定资产投资项目建议书审批、可研深度、初设深度、开工准备、竣工验收六个阶段。每个阶段划分为三个环节，即受理环节、办理环节、回复环节。对有特殊需求的，经申请批准，纳入行政审批快速通道，中心负责全程代办。并联审批在明确各部门事项许可权的前提下，以部门之间充分的横向沟通和内部协作解决了以往存在的“互为前置审批、相互推诿”问题。目前，在全市没有增加编制人员的前提下，审批时间大大缩短，由原来法定时限的近百个环节、650多个法定工作日，压缩至80～150个工作日。

图3 “两次终结制”审批流程图

推出“两次终结制”（见图3），严格限定总办理时限。第一次咨询服务即翔实告知相对人申报材料和相关要求。在手续齐备的情况下，办结时间不得超过承诺时限。基于对窗口服务的跟踪性监督，推出“超时默认预警制”，提示在规定期限内未办理完毕的项目及时办理完结，利用电子政务平台建立事前、事中、事后监督与部门责任落实有效结合的内部监督机制。

规范中介机构执业行为。全面梳理审批服务中介机构与主管部门的关系。促进中介服务机构间的有序竞争，打破变相垄断，建立审批服务社会中介机构星级评价制度，促进中介机构提高服务质量、降低服务费用，对不合格的中介机构进行整顿和惩罚。

2.运行制度

从法理角度，定义了政务局机构、审批事项、审批管理、对外服务等方法；从服务窗口层面，描述了事项规范和服务规范；从处理方法上，解释了处理规则和处理规程；从过程管理上，制定了会议安排、人事安排、政务管理、事务管理、设备管理、辅助管理等制度；从事后管理上，规定了考核和考评、投诉和追究程序；从安全保障上，拟定了应急规程等。

3.考评制度

制定了首问负责、考勤标准、考评办法、过错责任考核办法等制度，区分了首席代表、组长、普通公务员等不同岗位职责，界定并解释了考核的内容与项目、应用范围、程序与要求，以及考核基准、考核纪律、结果评估、过错认定和追究等内容。

把平时考核和年度、定性和定量、内部和外部评估结合起来，实施全方位考核。为了确保评估的可信度，考核主体除了中心和原部门的上下级同事外，随机选取行政相对人参与评估，并聘请专业机构进行调查和测评。详细量化考核细则，将关键指标、突出贡献、行政相对人投诉记录等作为考核评定加减分的重要依据，定期通报，相应采取劝诫、教育培训、调动调配、晋升、提薪、奖励、申诉等措施，健全激励体系。

4.监督制度

信息公开制度、行政审批监督检查规程、行政许可听证规程、人民监督员管理规定、行政效能投诉工作流程、廉政警示制度、审批人员交叉制约制度、信访工作制度、回访评议制度、不良行为管理办法等一系列长效监督制度，为政务服务中心的规范运作建立起了多层次、全方位的政务公开监督体系。

普洱市政务服务中心在实际工作中形成了四种主要的内部监督方式，分别是：监察部门的监督、上级机关的监督、地方行政服务中心管理层和窗口服务层的相互监督、入驻单位间的互相监督。纪检监察部门在政务服务中心直接设立监察室，受理投诉和举报。通过公开信息，畅通投诉举报渠道，形成了行政审批、纪检监察、信用管理的互通。

外部监督的方式主要包括：一是服务对象可以通过意见箱、举报箱、监督电话等进行监督；二是广泛接受企业和群众评议；三是新闻媒体等可以跟踪采访报道，以外部监督的形式参与反馈，破解乱作为与不作为。

监督渠道的拓展真正有效地把组织监督、行政监督、社会监督、舆论监督等有机结合了起来，有力地推动了服务型政府建设。

（三）制度体系目标导向

1.法治政府

权力清单系统梳理了普洱市32个厅局审批事项，建立了权力清单，准确确定了行政审批项目的底数，坚决杜绝以“红头文件”变相设定行政审批事项的可能性，为严格控制新增审批事项，进一步取消和下放行政审批事项、规范审批行为奠定了基础。

普洱市政务服务中心依法依规明确了审批环节，变分散审批为一站式审批，把目标确定、工作量化、任务分解、责任落实有机地衔接起来，以“窗口审批项目办理工作规程、一次性告知制、限时办结制、一条龙服务、一次性收费”等制度建设限制了审批行为的随意性。

2.效率政府

按照总体服务流程优化原则进行组织结构和业务流程的重新设计。普洱市政务服务中心针对不同性质或类别的办件事项，提供了包括首席代表制、全程代理制、预约审批制、会议制和绿色通道制等在内的一整套运行机制，确保审批流畅，力求以民为本，简化程序，压缩时间，提高办事效率，提供公共服务，方便企业和群众办事。

通过推动两集中（将部门审批权力集中到行政许可科、行政许可科成建制进驻到中心）、首席代表制，促进政府部门组织结构扁平化。向政务服务中心派驻合格的首席代表及窗口工作人员，将局长、分管领导的审批权力授予窗口首席代表，保留监督权，是部门领导进一步解放思想、敢于放权授权的标志。部门对窗口服务提供查勘现场、专家论证等后台支持，将“对口设置”的传统组织架构转变为“直接服务一线”的顾客导向的组织架构，实现“一个窗口对外”、“一站式审批”、“单位围绕窗口转、窗口围绕中心转、中心围绕群众转”，是职能部门对自身权力观和服务意识的内部革命，也有利于改变“重审批、轻监管”的惯性思维，与中央改革方向一脉相承。

审批事项流程优化，将原来“窗口受理→初审→分管领导审核→主要领导审批”等四步才可办理的流程，在后台处室业务支持与授权下，改变为一律授权首席代表在窗口直接受理、办理，使审批事项的程序大大简化，从制度上实现了审批的扁平化，缩短了审批链条，极大地压缩了办件时限，减少了审批环节，提高了审批服务效率。

3.服务政府

制度以工作规程、行政审批监督检查、信息公开、廉政建设、责任追究、投诉处理、考评办法等制度为保障，在政务服务中心这个整合平台上，用主动性服务取代以往的行政管理，以集成性服务的开放性取代各自为政的封闭性，并以效果满意度、流程健全度、精神饱满度、规范到位度的良性转变理顺了政民联系，塑造了亲民为民的政府形象，以优质高效的服务密切了党和政府与人民群众的血肉联系，回归了为人民服务的宗旨。

其中需特别强调的是要充分落实首席代表制。首席代表直接面向办事人员服务，可以通过互动交流、窗口间的部门协调，提供更高层次的公民满意度、更大的服务灵活性，从而产生更具人性化的服务效果，促进政府公共服务能力在速度、效率和准确性等方面的实质性提升。

4.责任政府

在政务服务中心，中心管理部门、窗口执行单位和监督部门并非简单叠加，而是职能明确分工与内部协作的有机统一。强化异体问责，明确问责范围、问责程序、问责力度的相关制度，将行政审批行为置于行政相对人、监察机构和社会公众的重重监督之下。鼓励新闻媒体、社会公众开展外部监督，对违法违规审批等问题严肃处理，形成协调配合、权力制衡的行政治理结构与监管合力，堵住不作为、乱作为问题滋生的源头，实现阳光办公、民主行政。

5.绩效政府

在双重管理体制下，中心窗口工作人员的晋升、薪资待遇等实质权力仍掌控于原部门，这就决定了窗口人员对原部门的高度依赖性，极易导致地方行政服务中心对窗口工作人员的监督管理浮于表面，难以奏效。

对此，制度建设特别强化了考评体系建设。考评办法依据工作岗位、工作内容、工作标准，明确考核范围，规范程序，设计了一套细化量化的、统一规范的考核评价标准，指标要素清晰具体、便于操作，引导考核对象不偏离工作目标。考核工作结合公众满意度评价，将关键事件、被考核对象在工作中所呈现出来的良好行为或不良行为作为加减分的重要事实依据，最大限度地消除因主观因素造成的评分误差，确保考核指标体系能够完整地反映和涵盖工作实绩。

考评制度不局限于内部管理的改进，还能运用激励和约束机制完成其问责功能。一方面将绩效评估结果与公务员职位、工资福利、绩效津贴等调整有机结合起来。另一方面，对于违反工作纪律、影响行政效能的行为，除了追究当事人的责任，更要追究主要领导的责任。因而，它能够引导政府工作人员树立正确价值导向、尽职尽责，着眼于向公民展示行政绩效水平并为此承担相应的责任。

（四）运行效果

行政审批流程再造工作创新了政府运行机制，提高了审批效率，增加了群众满意度。

2014年上半年，普洱市政务服务中心运行情况良好，中心（含县区分中心）共办理各种行政审批和行政服务事项66006件。2013年上半年，全市市县（区）共办理各种行政审批和行政服务事项169521件，而2014年上半年全市市县（区）累计办理此类事项563185件，其中，市中心受理投资项目34个，投资概算113.16亿元。投资项目网上审批比承诺时限平均提速50%以上，6月份提速达79%。

所需表格总体数量精简60%，预留基本信息精简50%，即办件数量达到现有审批事项的30%，审批整体提速50%。其中，企业在名称预核准和验资完成后，一般一个小时内即可完成注册登记。中心受理各类业务咨询回复率 100%，群众满意率98%。办事群众纷纷表示：“绿色普洱建设离不开软环境，政务服务中心为普洱建设提供了坚强的组织保证。”“政务服务中心为群众提供了高效、优质、人性化的服务，让我们感到心情舒畅。”

三、 结论：制度体系的应用价值分析

1.政府公共管理理论践行

政府审批制度改革深化在本质上是行政权力的重新配置，以明晰职能边界，理顺政府和市场、社会的关系，建立“有限政府”而非“全能政府”，在技术层面以电子政务推动政府各部门、各级别间的纵向与横向协同。协同创新研究是改革的理论基础，同时，也提供了技术解决方案。在原有的制度框架下，多元主体的局部理性导致体制出现恶性循环，只有基于政务服务中心、行政相对人、职能部门协同治理与利益整体化视角，建立一套交易成本最小化的制度体系，变革不良体制，引导行政资源系统整合、合理配置，组建无缝隙政府，才能产生“帕累托改进”，增强“有限、有为、有效”的行政权力运行能力，促进效率与公平的共赢。

2.以长效性制度建设推进体制改革

体制改革是一个长期过程，政府管理创新是一场深刻的“自我革命”。单纯着眼于审批事项精简所能取得的边际效益在不断递减，改革必须深入到审批行为的价值层面。如果缺失服务型政府理念，“制度”约束和“机制”构建极易停留在“运动式”、“技术性”层面，而将改革简单化为审批事项“少”、准入门槛“低”、审批“快”，甚至陷入标准个体化、监督形式化等陷阱。只有尊重行政审批的价值内核，从强化服务型政府建设为出发点探索制度诉求，开展常态化治理和长效性、系统性、动态性制度建设，切实将行政审批制度改革作为践行“五大发展理念”的平台，以简政放权、放管结合、优化服务激发创新创业的活力，才能挖掘区域发展的潜力。

随着改革全面深化，需要更加注重不同层级政务服务中心的顶层设计、协调推进，破解“资源共享难、互联互通难、业务协同难”等“三难”问题，以部门之间、中央与地方之间、地方与地方之间的大数据多级联动打造扁平、畅通、透明、高效、低成本的整体性政务服务机构，并逐步向公众开放免费的可机读数据集，鼓励社会参与协同创新。应以制度建设为平台，通过标准化建设、行政效能提升提供约束和指导，构建信任、开放、协同的行政文化，实现横向协同和纵向贯通，推动线上线下互动，实现精细化管理、科学化决策、智慧化服务。

3.探索法治化路径

当前，中国市级政务服务中心建设还没有统一的思路，容易出现职权划分不明确、定位不明晰、管理缺乏规范、整合不到位的弊端，亟须以着眼于构建协同运作的顶层设计与法治化解决行政审批的“九龙治水”问题。

当前我国《行政许可法》及配套法律体系尚不完善。作为行政审批制度改革先行先试的广东省发布了《广东省行政许可监督管理条例》，率先增加了实施权力清单制度的内容，将权力清单写进了地方性法规，从而使权力清单具有了法律效力（例如可以作为行政复议和行政诉讼的法定依据），这一法治化路径值得全国推广。

政务服务中心内部管理规章制度的探索和发展，可以为相关配套法律体系的完善提供参考，从而探索以更具规范性、可预期性、透明性的法治手段来减少审批随意性，在实体层面解决部门间、层级间行政审批权边界不清的问题，在程序层面贯彻公平正义，破除既定权力运行习惯的束缚，降低改革的社会成本、政治成本、博弈成本，从而使中国政府管理创新实现依法治国和依法行政的内在目标，释放制度红利。

参考文献

［1］ 田婷.云南省行政审批制度改革初探［J］. 2014（12）：142-143.

［2］ 艾琳，王刚，张卫清.由集中审批到集成服务——行政审批制度改革的路径选择与政务服务中心的发展趋势［J］.中国行政管理，2013 （4）：15-19.

［3］ 黄小勇.政府流程再造视野下的行政审批标准化建设［J］.行政管理改革，2012（4）：34-37.

责任编辑 朱亚娟

观点摘要

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：2095-7017（2016）01-0019-07

收稿日期：2015-11-01

作者简介：闫雨（1976—），男，河南郑州人，清华大学马克思主义学院博士后，主要研究领域：管理哲学、文化产业。刘小强（1972—）， 男 ，重庆人，重庆市九龙坡区人民政府常务副区长 。