浅谈统一行政组织法的制定

2016-06-13张志毅

常州工学院学报(社科版) 2016年2期

关键词：机构改革

张志毅

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)

浅谈统一行政组织法的制定

张志毅

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)

摘要：新中国成立之后，我国在国家层面上总共进行了7次机构改革，也取得了一定的成就，减少了行政机关的人员，一定程度上改变了机构过于冗杂的局面，但是机构没有摆脱“精简—臃肿—再精简—再臃肿”的恶性循环道路。究其原因，主要是由于我国缺乏科学完备的行政组织法，当前我国的《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定过于原则化，也没有科学规范中央和地方的关系，地方组织法又是一个规范行政机关和立法机关的法律，显得逻辑混乱，难以发挥有效的规范作用。结合我国当前的实际情况以及国外的立法经验，建立统一的行政组织法来规范我国的行政机关的组织，防止我国行政机关过于庞大具有必要性和可行性。

关键词：行政体制；机构改革；行政组织法

一、行政组织法概述

(一)行政组织法的界定

对于行政组织法的界定，有着很多的学说。日本学者认为，行政组织法是关于行政主体以及构成行政主体的一切要素的法的总称。台湾学者特别强调行政组织法涉及行政作用和行政救济的功能，与公民的利益相关。我国的学者认为行政组织法是关于行政机关和行政工作人员的法律规范的总称①。笔者比较认同的是应松年老师的观点：行政组织法是规范行政的组织过程和控制行政组织的法②。在这个定义中主要强调了规范行政组织的过程，同时这个界定也突出了行政组织法有组织行政和控制行政的双重性质，对于行政组织过程中如何保障民主、公开和平等以及如何进行行政体制的改革都必须由行政组织法来规定。组织行政涉及国家、行政团体、其他公务组织和个人之间的权力分配，所以必须要有严格的程序来规定，以保障各个方面的利益衡平。广义的行政组织法应该包括《行政组织法》《行政编制法》和《公务员法》。

(二)行政组织法的功能

1.合理设定行政权

设定行政权包括了创设、分配和调整行政权，国家的一切权力来自人民，人民没有授予的权力，国家行政机关是不可以行使的，否则就是行政越权。我国《宪法》第89条规定了国务院的18项行政职能，第107条规定了县级以上人民政府的职能。但是宪法的规定较为原则化和抽象化，这就需要行政组织法来做出具体的规定。同时行政权力的分配，既有纵向的中央和地方的权力分配，也有横向的行政机关之间的分配。对于错综复杂的行政权力的分配，我国还没有明确的法律来加以规范，这也需要行政组织法通过法律的稳定性和规范性来有效地调节各种权力关系，真正达到权限清晰，权责明确。

2.行政组织法可以明确行政机关设置的程序③

过去我们国家一向重实体法的规定，往往忽视程序正义。严格程序法的制定与执行是现代法治国家的重要标志，也是建设社会主义法治国家的必然要求，行政机关的设置也必须重视程序的正当性。不同地位、不同性质的行政机关在设置的程序上有所不同，重要的行政机关的设置必须通过立法程序，由立法机关予以设置，以加强其合法性。其他的行政机关可以由行政机关自行决定，但是必须要由行政组织法来严格地规定相应的程序，以保障设置的科学性和合理性，防止出现行政机关臃肿的局面。

二、完善我国行政组织的必要性

(一)目前我国行政组织法存在的不足

1.行政组织法的规定过于原则，操作性不强

(1)从中央行政组织法的角度来看，我国的《国务院组织法》只有简单的11条，规定得过于原则化和简单化，对于像中国这样的大国，难以真正起到规范行政组织的作用，仅仅是发挥纲领性的作用，实践中的效果大打折扣。同时由于《国务院组织法》没有对国务院的行政权力做出明确而具体的界定，只是规定国务院行使《宪法》第89条的规定，而宪法对于国务院职能的规定也把国务院设定为一个无所不包、无所不能的行政组织，这对于划分行政权力，建设服务型政府是有极大损害的。

(2)从地方行政组织法的角度来看，如现行《地方组织法》第64条规定:“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门。”这个条款授权地方各级人民政府根据“工作需要”设立其认为“必要的”工作部门,同时自己把握一个“精干的原则”。实践证明,地方各级政府都没把握好这个抽象的、没有任何外力制约的原则。由于现行的地方组织法的规定过于原则化、含糊化，给予各级行政机关以极大的自由裁量权，法律的用语没有做到规范化和具体化，弹性化的用语过多，缺乏足够的权威和强制力，而行政机关的行为又缺乏有效的监督，在这种情况下地方各级政府在行使行政职权的过程中，自觉不自觉地就会随意扩大行政组织的规模，随意加设公务员岗位中的副职人数，导致人浮于事，行政效率低下，行政体制改革远未达到预期效果。

2.地方组织法缺乏科学性

《宪法》第五节规定的是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，所以我国的地方组织法也是将人民代表大会这个国家权力机关和人民政府这个行政机关放在一起加以规范性调整。但是这两个机关的性质绝然不同，未来的定位也完全不同，由于长期以来在实践中不重视人民代表大会的作用，使其沦为“橡皮公章”，所以未来需要强化人大的作用。长久以来，地方各级人民政府所拥有的权力过大，过于宽泛，又缺乏足够的监督，强权政府的形象深入人心，但是现代政府是一个高效、廉洁的服务型政府，这就要求对政府进行有效的限权。从这方面讲就不应该将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府放在宪法的同一章节中加以规范。

3.缺乏相应的追责条款

徒法不足以自行，当前我国的行政组织法缺乏相应的追责条款，也就无法保障法律的权威和尊严。特别是对于行政机关随意设置行政岗位，增加领导岗位的人数的违法行为，未做出相应的惩治规定。比如我国的《国务院组织法》第九条规定：各部设部长一人，副部长二至四人；各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。这是法律对于国务院组成的部委的领导人数的控制，规定得非常具体，但是在实际操作中，如教育部、外交部的副部长已经超过了法定4人的最高限额。同时为了协调各方的利益，还增设了部长助理这种在法律上没有规定的职务，上行下效，地方的行政部门也以此为据不断增设领导岗位的人数，一方面导致财政经费的浪费，另一方面也助长了权力寻租等腐败的滋生和蔓延。

(二)行政组织法的重要意义

1.行政组织法可以有效解决纵向分权、监督的问题

过往的行政组织法的研究主要集中在中央与地方政府机构的白描式叙事，主要的着眼点都在中央与地方行政机关的组织机构、职能、权限。但是由于我国现行宪法对于中央与地方关系的阐述不够具体，因此关于中央与地方行政机关之间的关系，特别是两者之间权力界定、权限分配等问题，我国目前的行政组织法很少涉及。但是从广义的行政组织法角度来看，行政组织法必须要适应时代发展的需要，积极扩量以解决长期以来存在的问题。

首先，行政组织法可以有效解决中央与地方政府之间的纵向分权。我国历史上就是一个统一的多民族国家，单一制的大背景下，中央政府毫无疑问享有极大的权力，但是随着市场经济的不断发展，地方越来越强调其自身所享有的自主权。如果以优劣而论，中央政府的优势在于人力与财力各种资源丰富，有全国性的宏观规划；而地方政府的优势则为对于管制事项的区域特性拥有深入的掌握、决策亲民性较高以及决策内容更能顾及地方特色。因此，总体而言，凡是涉及单一行政区域的地方性事务较适合由地方政府最终决策；具有高度的专门性且其所牵涉的地域又是跨区域的管制事项，则以中央政府为最终决策者为当④。

行政组织法可以根据《宪法》第3条⑤所规定的原则，将中央与地方行政机关的关系具体化。由于目前我国的中央政府管理得过杂、过细，因此未来行政组织法主要的目的就是向地方政府放权，充分发挥地方政府贴近基层就近管理的优势⑥。当出现中央政府与地方政府对某项事务都有管理权限的情况时，应当将主要的实体性事项交由地方政府处理，中央政府主要负责监督地方政府在这一系列的管理活动中是否做到依法行政，中央政府是最终的协调者和裁判者，以兼顾地方分权与上级监督的功能要求⑦。

其次，行政组织法可以有效解决地方各级政府之间的关系问题。纵向分权不仅仅指中央与地方的关系，还包括地方各层级政府之间的关系。行政组织法从宏观角度解决的是上下级政府之间的关系问题，自然应当包括地方各层级政府之间的关系。只有这样才可以走出目前我国实际存在的“一管就死，一放就乱”的中央与地方关系的困境。

2.行政组织法可以有效解决横向分工、协调的问题

当前我国行政组织最为普通民众所诟病的就是机构臃肿、人浮于事、效率低下。造成这种现象的主要原因就是我国目前的法律没有明确规定行政组织内部如何分工、协调。行政组织法最为重要的作用就是完善政府的组织，协调政府之间的关系。因而行政组织法在解决横向分工、协调上有其独特的作用。

其次是协调机制，随着市场经济的不断发展，原来块状模式的政府履职模式正在发生着巨大的变化。原来属于同一管制事项的程序被切割为许多片段，每一片段由不同的行政机关负责，而每个片段共同决定了此一管制事项最终决定的内容⑨。在这种情况下，就必须要协调好各个行政组织之间的关系，防止出现互相扯皮、推诿的现象。

(三)行政组织法修改与完善的原则

随着社会的发展，民众对行政组织的期望越来越高，行政组织面临着提高行政效率，精简机构的重任。同时在政府转变职能的过程中，社会组织的作用也日趋凸显，这就亟待修改与完善我国当前的行政组织法来回应社会发展的需求，进一步厘清中央行政组织与地方行政组织的关系、政府组织与非政府组织的关系，从而激发整个社会的活力。法律原则是指那些可以作为规则的思想基础或政治基础的综合性、稳定性的原理或准则⑩。行政组织法的修改与完善必须坚持以下原则。

1.行政组织法定的原则

2.行政组织分权原则

根据《公路圬工桥涵设计规范》JTG D61-2005第4.0.8-4.0.10条进行混凝土拱的截面强度验算，混凝土轴心受压构件弯曲系数φ取1.0，单向偏压未加固截面容许偏心距0.3 m，加固截面容许偏心距0.345 m，主拱圈实腹段仍按主拱圈设计截面计算抗力，空腹段截面抗力计入加固层厚度。

(四)完善我国行政组织法的措施

笔者认为统一的行政组织法主要是整合现有的《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，再结合我国的实际情况增加一部分内容。新制定的《行政组织法》分为总则和分则两个部分，分则中包括《行政机关组织法》、《社会公共组织法》以及《行政编制法》。具体可以从以下几个方面来进一步完善我国的行政组织法。

1.在新制定的法律中要明确规定行政组织法总则

借鉴我国现有的《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》等行政性法律，同时结合行政组织法的具体的作用，在新的行政组织法中有必要设立总则的条款。在总则中主要具体规定行政组织法的作用、中央行政组织与地方行政组织的关系、政府组织与非政府组织的关系以及违反行政组织法的规定应承担的相应的法律责任。设立相应的总则条款有利于处理好各种关系，维护法律的权威性和严肃性，既可以维护中央的权威，又可以充分发挥地方的积极性，既可以发挥政府组织管理社会、维护社会稳定的作用，也可以真正发挥非政府组织在国民经济运行中的独特作用。

2.在行政组织法中进一步明确中央与地方的事权划分

3.制定行政机关组织法作为行政组织法分则的一编

4.制定社会公共组织法作为行政组织法分则的一编

行政体制的改革就是政府要放权，社会组织要发挥更大的作用，所以迫切需要制定社会公共组织法以适应社会发展的需要。首先，要明确界定社会公共组织的作用、职能，将社会团体的职能主要界定在提供公共管理服务。同时要依法确定社会公共组织的独立地位，以保证其有效地行使职权，国家可以依法对其进行管理、监督，但是不能干涉其权限范围以内的事务。其次，规范社会团体的经费来源，社会团体的经费主要来自其成员以及提供公共服务后的收费，同时也可以接受社会的捐助以及现阶段政府的有限的支持。最后，要规定社会公共组织的内部组成，社会公共组织内部要设立决策机构、执行机构和监督机构，这些人员要有专业的知识，或者是选举产生，或者是通过社会招聘的方式产生。同时规定不同的社会公共组织之间是一种平等的互相协助的关系而不是领导与被领导的关系。

5.制定行政编制法作为行政组织法分则的一编

三、结语

十八届三中、四中全会之后，我国进入了一个建设社会主义法治国家的新时期，依法治国成为当今时代的主题。随着我国行政体制改革的深入进行，各级各类行政组织的定位也将发生深刻的变化，同时近年来社会组织崛起，其在经济社会发展中承担的作用也越发凸显。但是由于相关法律的滞后性，对于行政组织的规范已经跟不上时代发展的步伐，这不利于行政组织在新时期发挥自身的作用，参与国家改革发展的重大工作。笔者结合我国目前关于行政组织的法律规定以及国外的具体实践，认为制定统一的行政组织法有利于给予行政组织明确的法律定位，厘清不同行政组织之间的权力关系，明确行政组织的权利与义务的界限，严格规范行政组织的编制，防止行政组织随意扩充人员，造成机构臃肿的现象屡禁不止。可以看到，统一的行政组织法让行政组织的活动更加于法有据，符合当前依法治国的具体要求。当然制定一部法律绝对不可能一蹴而就，需要经过反复调研，认真吸取国外的经验并且结合我国的具体国情。笔者相信在当前依法治国的背景下，在不久的将来一部具有中国特色、能够推动行政组织更好开展工作的统一的行政组织法必将呈现在世人眼前。

注释：

①姜明安：《外国行政法教材》，法律出版社，1993年，第11页。

②③应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社，2002年，第14页，第18页。

④叶俊荣：《行政法案例分析与研究方法》，三民书局，1999年，第178页。

⑤宪法第3条：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

⑥应松年：《完善行政组织法制探索》，《中国法学》，2013年第2期，第22页。

⑦⑨朱新力、罗利丹：《行政组织法功能拓展及其制度设计》，《法治研究》，2012年第11期，第23页，第23页。

⑧董娟：《试析改革开放30年行政决策的分散化趋势———以行政分权下的中国政府决策为考察对象》，《天津市政法管理干部学院学报》，2008年第3期，第49页。

⑩李龙：《法理学》，武汉大学出版社，2011年，第127页。