农村土地承包经营权流转纠纷司法裁判的实证分析<br/>——以CZ市两级法院裁判文书为视角

农村土地承包经营权流转纠纷司法裁判的实证分析
——以CZ市两级法院裁判文书为视角

2016-06-13刘俊清

常州工学院学报(社科版) 2016年2期

关键词：土地流转

刘俊清

(常州工学院经济与管理学院，江苏常州213002)

农村土地承包经营权流转纠纷司法裁判的实证分析
——以CZ市两级法院裁判文书为视角

刘俊清

(常州工学院经济与管理学院，江苏常州213002)

摘要：以CZ市两级法院在中国裁判文书网、江苏法院网公布的49份司法裁判文书为分析对象，对农村土地承包经营权流转纠纷的诉讼主体、诉讼请求、法院审查土地流转合同及适用法律进行了实证调查。研究结果表明：农村土地承包经营权流转纠纷案件有不断增加的趋势；纠纷的主体主要发生在村民与村民之间；原告诉讼请求以返还承包地，追索转让费、租金为主；土地流转的方式不明确，合同不规范；法院对农村土地流转的合法要件审查不严格，裁判文书援引的法律规范过多。基于上述研究结果，文章认为，法院在审理农村土地承包权流转纠纷案件过程中，应严格适用法律。同时应加大政府对农村土地承包经营权流转行为的引导和监督，防范农村土地承包经营权流转中的风险。

关键词：农村土地承包经营权；土地流转；裁判文书

随着国家基本农业政策的调整、一系列农村土地流转政策的出台，以农村土地为中心的利益格局发生重大变化。农村土地承包经营权流转进程不断加快，农村土地利用价值大幅提升，给农民带来新一轮财富增长的同时，也引发农村土地流转纠纷不断增多。如何有效解决农村土地承包经营权流转纠纷，严格规范土地流转行为，不仅关系到对农民土地承包经营权的保护，稳定农村土地承包关系，更是关系到促进农业发展、农村社会的稳定和农民增收的大问题。

由于实际生活中农村土地承包经营权流转情况较复杂，以及适用农村土地承包经营权流转的法律法规过多，因此审判实践中农村土地承包经营权流转纠纷案件难以处理或执法不一的现象日趋严重，妨碍了农村土地承包经营权的顺利流转。本文通过对现有的司法判决文书进行研究，以期梳理农村土地承包经营权流转纠纷审判的全部情况，真实反映法院对农村土地承包经营权流转行为进行审查、认证的逻辑过程，为解决农村土地承包经营权流转纠纷、规范农村土地承包经营权流转提供公正、权威的指引，促进农村土地承包经营权流转合法有序进行。

一、文献回顾及样本来源

以往对农村土地承包经营权流转的研究大多集中在三个方面。有些学者对农村土地承包经营权流转的现状及影响因素进行调查分析。例如，叶剑平等通过对我国17省农村土地流转市场的调查认为产权和制度因素是制约中国农地流转市场发展的主要因素[1]。张丁、万蕾通过对15省(区)的调查分析了农户土地承包经营权流转的影响因素，认为现阶段农户土地过于零散、户主受教育程度低下、剩余劳动力转移困难等问题严重制约着土地承包经营权在农户之间的流转[2]。袁纲对当前城市化进程中农村土地承包纠纷的类型、特点、原因进行了分析[3]。史卫民通过分析农村土地承包纠纷的类型，得出农村土地纠纷呈现出长期化、增多化、复杂化、多元化的发展趋势[4]。张浩通过对华北某村三起征地案件的分析认为，农民的土地认知对中国土地制度变革具有重要的参考意义[5]。

有些学者对农村土地承包经营权流转制度的合理性进行了批判性研究。丁关良指出不同性质土地承包经营权是否可流转缺乏明确法律界定，需修改相关现行法律，通过专项立法来完善流转法律制度[6]。冯秀萍、林翊认为，农地使用权流转缺乏有效的制度保障和法律依据是农民土地权益流失的重要原因之一[7]。朱虎认为，“发包方同意”在对土地承包经营权流转方面的限制在不断被弱化[8]。温世扬、兰晓为则指出立法设置的发包方“同意权”实为多余之举，“同意权”只会为集体组织不当干预农户私权利设置冠冕堂皇的借口[9]。

有些学者对土地承包经营权纠纷的研究集中在农村土地承包纠纷的成因及解决对策方面[10-13]。在通过诉讼解决土地承包经营权纠纷的研究方面，赵晓力通过文献研究和实地调查，指出了20世纪80年代以来我国基层法院就将农村承包合同纠纷纳入法院的受案范围，法院通过对农村承包合同纠纷的解决，帮助党和政府改进和加强对农村和农民的治理[14]。杨芳以安徽省滁州市2001—2004年受理的涉农土地纠纷案件为数据，研究了涉农土地纠纷的特点、存在的问题及成因、主要对策与法律建议[15]。徐凤真分析了引发农村土地流转纠纷的原因，认为解决农村土地流转纠纷，一要从消除纠纷产生的根源出发，构建纠纷预防机制，二要建立多元化的纠纷解决机制，促进纠纷的及时有效解决[16]。

上述研究，都没能对土地承包经营权流转纠纷司法裁判的实际运行过程进行实证分析。

为了解我国现行法律关于农村土地承包经营权流转的规定如何从“纸面上的法”转变为“行动中的法”，笔者以CZ市两级法院2010年以来审结的土地承包经营权流转纠纷案件的49份判决书为研究对象①，对土地承包经营权流转纠纷的诉讼主体、诉讼请求、法院判决审查情况及适用法律等问题进行分析，藉此对规范土地承包经营权流转行为、有效解决农村土地承包经营权纠纷提出有关建议。

二、研究结果与分析

(一)CZ市发生农村土地承包经营权合同纠纷的情况

2010年农村承包合同一审案件436件，2011年农村承包合同一审案件436件。2012年农村土地承包经营权流转等涉农案件464件。2012年CZ市两级法院一审受理农村土地承包合同纠纷1 643件[17](见表1)。2008—2011年CZ市下辖的JT法院共受理各类农村土地承包纠纷案件365件，LY法院受理617件。

表1　CZ市2012年两级人民法院审理合同纠纷一审案件收结案情况　件

(二)农村土地承包经营权流转纠纷诉讼主体的情况

农村土地承包经营权流转纠纷的主体90%以上发生在村民与村民、村民与村委会之间。自然人为被告的占55.1%，公司(包括农业合作社)作为被告的占14.3%。

(三)原告的诉讼请求、主要理由与被告的答辩理由

80%以上的原告的诉讼请求是要求解除合同、返还承包地，追索转让费、租金等。主要理由集中在费用过低、土地使用费未作约定、提高收益等(见表2)。

表2　原告的诉讼请求、主要理由与被告的答辩理由

(四)原被告双方提供的主要证据材料

原被告双方提供的证据材料主要有农村土地承包经营权证书、土地归户登记表、备案登记表、现场照片、村委会出具的“证明”等，如表3所示。

表3　原被告双方提供的主要证据材料

(五)法院裁判文书中明确认定的流转方式及要件

在调查的49个样本中，裁判文书中出现的流转方式有出租、转包、互换、转让、代耕、承包、流转(或转入)等，其中出租和转包两项占总案件数的69.3%。裁判文书中明确审查流转方式主体“属于同一集体经济组织成员”占总案件数的89.79%。

根据我国《物权法》《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律规定的“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”以及流转的条件，农村土地承包经营权合法流转必须满足要求，如表4所示。

表4　农村土地承包经营权合法流转的要求

在49个样本中，裁判文书中明确审查流转方式内容合法性要件“平等协商、自愿、有偿”占总案件数的100%；“不得改变土地农业用途”的占6.12%；“流转的期限不得超过承包的剩余期限”的占87.75%；对“受让方须有农业经营能力”的审查为0。裁判文书中明确审查流转方式特殊要件“报发包方备案”占总案件数的48.9%；“经发包方同意”的占38.8%。

(六)判决文书中适用法律法规的情况

在49个样本中，裁判文书援引3部以上法律法规占到总案件数的80%以上。

三、结论与建议

(一)结论

通过对农村土地承包经营权流转纠纷裁判文书样本的分析，可以得出以下结论：

第一，近年来农村土地承包经营权流转纠纷案件有不断增加的趋势。主要原因一是取消农业税以及粮食直补使得农民因土地获得的收益增多。二是国家推行农村土地确权登记制度，更加明确了农民对土地的财产性权益，增加了农民对土地的诉求。三是农民土地流转行为不规范，多数是口头约定，有书面约定的对流转方式、流转土地的用途、流转价款及支付方式、流转期限等都约定不明，容易引发纠纷。四是农民通过法律维权的意识提高了。

第二，农村土地承包经营权流转纠纷的主体主要发生在村民与村民、村民与村委会之间。原告的诉求主要集中在解除合同，返还承包地，追索转让费、租金等方面。

第三，村委会出具“证明”相对随意。笔者在走访调查过程中发现，绝大多数的农村土地承包经营权流转纠纷都是先经过村委会调解，调解不成之后才走诉讼程序。原告方没有农村土地承包经营权证书、土地归户登记表或村委会备案登记的，最终都由村委会出具诉争土地由谁承包经营、耕种的“说明”或“证明”。特别是涉及原告是本村村民要求返还或收回土地，被告是公司(或合作社)，而诉争土地又面临征用时，由村委会出具“证明”更为常见。而法官对于村委会“证明”的证据效力，通常在村委会工作人员出庭说明情况后都能采信。

第四，法院对农村土地承包经营权纠纷诉讼主体资格的审查方面，只要是其家庭成员，又属于本集体经济组织成员，一般都认可其诉讼主体资格，同时认可村民小组的诉讼主体资格。

《农村土地承包法》第15条以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第3条都规定农村土地的承包方是“农户”，“农户”可以作为诉讼当事人。但现行法律法规都没有对“农户”的概念作出清晰明确的界定。因此，涉及“家庭承包的承包方”起诉时，法院在审查原告主体资格的时候并没有明确要求一定是“户主”，故“户主”之外的家庭成员起诉的也认可其诉讼主体资格。

在49份裁判文书中，涉及村民小组作为原告和被告的案例各1例。对于村民小组的诉讼主体资格问题，法官之间的意见存在分歧。有的法官认为村民小组没有诉讼主体资格，理由是《民事诉讼法》规定的“其他组织”是指合法成立、有一定的机构和财产，但不具备法人资格的组织，而村民小组无组织机构、没有独立财产、无民事行为能力。有的法官认为村民小组有诉讼主体资格，属于农村的一级经济组织。理由是《物权法》第60条“对于集体所有的土地……由村民小组代表集体行使所有权”。因此，法院审查认为有独立财产的村民小组具有诉讼主体资格。这一结论也被2015年新实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第68条所认可②。

第五，法院裁判文书对流转的方式及要件存在审查不严格的情形。《农村土地承包法》规定农村土地承包经营权流转的要件，是土地承包经营权人进行土地流转时必须遵守的，也是法院审理农村土地承包经营权纠纷案件时必须遵守的裁判规范。在49份裁判文书中，对流转合同的“主体要件”都没有明确表述。在对“内容合法性要件”的审查上，要求“受让方须有农业经营能力”这一项也没有明确表述。对于“形式要件”，《农村土地承包法》第37条明确规定，采取“转包、出租、互换、转让”等方式流转的，都应当签订书面合同；“转让”的还应当经发包方同意。但有的裁判文书也认可“口头协议”的效力。对于流转的“特殊要求”，“应当经发包方同意”占案件总数的38.8%；“应当报发包方备案”占案件总数的48.9%。意即超过一半的流转合同没有经过发包方“同意”或“备案”，按照法律规定的理解，“应当”就是“必须”，否则，合同没有法律效力。通过对法官的咨询得知，如果严格按照法律规定进行裁判，案件很难审理，比如要求“流出方需有稳定的非农职业或收入来源”缺乏一定的判断标准，司法实践中难于把握；流转合同的格式不规范；流转方式的术语也不规范，比如将流转方式写成承包使用、分包、出借、归乙方耕种、收回、流转等等。

通过上述分析可以看出，法官审查农村土地承包经营权流转合同的效力性时规定把握不严。对于具体是何种流转方式认定不准确，比如将承包使用、分包认定为转包，将流转直接认定为转让等等③。

这些情况说明，无论是农村土地承包经营权流转的主体在签订流转合同时，还是法官在农村土地承包经营权流转纠纷诉讼中适用法律，都与现行法律关于农村土地承包经营权流转的规范要求有较大出入。

第六，法院裁判文书中援引法律规范数过多。在土地承包经营权流转纠纷裁判文书中，被作为裁判依据援引的法律法规主要有《农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》、《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《土地管理法》、《农业法》、《村委会组织法》、《民事诉讼法》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》、地方性法规《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等12部法律法规。在49份裁判文书中，超过80%的裁判文书援引3部以上法律法规，这实在没必要。这说明，有的法官对于适用法律规范的准确度把握不准。

(二)建议

为促进农村土地承包经营权合法有序流转，应努力做到以下几点：

第一，在国家没有出台新的农村土地承包经营权流转方面法律的情况下，法院在审理农村土地承包经营权流转纠纷案件法律适用方面，应以《农村土地承包法》为基础，结合国家最新的农村土地政策，以《农村土地承包法》以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包案件适用法律问题的解释》为基本依据，严格适用法律，严格审查农村土地承包经营权流转的合法性要件，尤其是对于改变土地所有权性质和改变土地农业用途的，应依《农村土地承包法》《合同法》坚决判处流转合同无效，并承担违约金或惩罚性损害赔偿金，以促进农村土地承包经营权规范流转，保护农民的权益，稳定农村土地承包关系，实现社会效果与法律效果的有机统一，促进农村土地承包经营权流转纠纷的有效解决。

第二，政府应加大对农村土地承包经营权流转的引导和监督，严格规范流转行为。为保证农村土地承包经营权流转健康有序进行，应做到农村土地承包经营权流转的程序合法、手续完备、合同规范。在坚持农户“依法、自愿、有偿”原则的前提下，农户都应签订书面土地流转合同。例如CZ市WJ区出台的《关于进一步推进全区农村土地流转发展适度规模经营的意见》指出[18]，构建由区土地流转服务网络平台、镇土地流转服务中心、村流转服务分站构成的三级农村土地流转服务网络体系。由区土地流转服务网络平台发布土地流转信息。镇土地流转服务中心负责辖区的土地流转工作的指导和管理，指导合同签订、合同鉴证、政策咨询等工作。镇村流转服务机构依法审查合同的鉴证、备案、登记，并建立农村土地流转情况登记簿和流转档案。各村要将土地流转服务纳入村公共服务中心，由专职或兼职的工作人员为本村农户提供土地流转服务。

第三，法院应加强与其他部门的联系、沟通，共同防范农村土地承包经营权流转中可能出现的风险。在审理农村土地承包权流转纠纷案件的过程中，法官应注重对纠纷当事人的调解疏导，加强与土管、农林、经管等部门的沟通协调，充分发挥镇、村两级的调解作用。准确理解纠纷当事人的真实意思表示，准确把握农村土地承包权经营流转方式。个别在进入审理程序前当事人就扬言要破坏生产经营，甚至发生抢种承包田事件。有的农民在承包土地被占用后，由于未得到足额补偿和妥善安置，处于“无田可种、生活无着”的困境。因此法官在案件审理之后应加强对当事人的法律释明工作，避免当事人缠诉、上访。对于大规模土地流转的，法院应加大对流入方(公司、农户、合作社)的资质、诚信情况的审查，发现其缺乏相应资质、又没有相应经营能力的，应及时向土地管理部门发出司法建议书，以规避土地流转过程中的风险，防止大规模群体性事件的发生。如果发现有涉嫌借土地流转实施诈骗等犯罪情形的，应立即终止审理，将案件移交公安机关立案侦查。以维护农村土地承包经营权人的合法权益，维护农村稳定。

注释：

①样本来源：在中国裁判文书网、江苏法院网输入审理法院“CZ(地名)”，关键词“土地承包经营权”，裁判时间从2010年1月1日到2014年8月23日，进行逐个筛选，获得案例62例(包括一审、二审)，排除中国裁判文书网和江苏法院网中重复收录的案例7例、准予撤诉等程序性的裁定案例3例、土地征收补偿案例2例、土地承包经营权继承案例1例，最终确定裁判文书标题中标明“土地承包经营权”字样的案例49例作为分析样本，对有关主审法官、律师进行了访谈。

②2015年新实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第68条：“村民委员会或者村民小组与他人发生民事纠纷的，村民委员会或者有独立财产的村民小组为当事人。”

③农村土地承包经营权的“转包”是指承包方将承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织农户从事农业生产经营，转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行合同规定的权利义务。“转让”是指经承包方申请，发包方同意，将经营权让渡给其他农户，由其履行合同规定的承包权益义务。转让后原土地承包关系终止。承包方未经发包方同意，转让合同或互换经营权标的物的，应认定该转让或互换行为无效。

[参考文献]

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[3]袁纲.城市化进程中的农村土地承包纠纷调查报告[J].法治论坛，2010(3):129-140.

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