田甜

摘 要：随着党风廉政建设和反腐败工作的不断深入推进，不敢腐不能腐不想腐的制度机制逐渐建立健全，各项重大工程和重点工作也随之纳入了监控范围，成为反腐倡廉的一块重要活动阵地。棚户区改造作为一项重大的民生工程和发展工程，承担着“稳增长 调结构 促改革 惠民生”的特殊使命，密切关系着人民群众的根本利益，受到了全社会的普遍关注，自然是成为了廉政风险专项防控对象。本文以成都市棚户区改造工作为例，以棚户区改造项目流程为主线，通过排查各环节廉政风险点，制定事前预防的防控措施，结合棚户区改造项目日常监管的主要做法，就如何加强棚户区改造项目廉政风险专项防控工作进行了粗浅研究。

关键词：棚户区改造 廉政风险 专项防控

《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）自印发以来，棚户区改造工作作为一项重要的民生工程和发展工程，各地区、各有关部门认真贯彻执行党中央、国务院决策部署，进一步加大了推进棚户区改造力度，有效地改善了困难群众的住房条件，促进了经济增长和社会和谐。以成都市为例，2015年我市共实施棚户区改造项目106个，累计完成改造棚户区住户16973户，改造住房面积110.32万平方米，完成投资132.38亿元，占目标任务的103%，超额完成了省上下达给我市实施16500户的棚改目标任务。与此同时，我市加大了棚改配套基础设施建设力度，能够实现配套设施與棚户区改造安置住房同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用。在全力推进棚改项目进度的同时，我市加强了对棚户区改造的监管，纳入了2015年市级廉政风险专项防控项目。以推进项目为抓手，认真排查梳理廉政风险点，制定严格的防控措施，完善相关制度，在房屋征收补偿的关键环节开展监督检查，有效遏制了棚户区改造领域腐败事件的发生，促进了我市棚户区改造工作优质、廉洁、高效地全面推进，为进一步推动党风廉政建设主体责任和监督责任的落实，确保取得源头治理、预防腐败工作新成效提供切实保障。

一、监管原因

1.改造规模较大。依据国务院、住建部有关棚户区改造工作的文件精神，我市先后编制了《成都市2013～2017年棚户区改造实施规划》和《成都市2015～2017年棚户区改造实施规划》，在2013～2014年间，我市通过不断创新工作措施，积极拓宽融资渠道，完成改造棚户区2.73万户，改善住房面积158.48万平方米；2015年我市实际完成改造户数16973户，涉及改造项目106个。在今后两年内成都市仍计划大规模地推进棚户区改造工作。

2.贷款额度较高。我市以成都市住房保障中心（以下简称“市住保中心”）为融资平台承接国开行棚户区改造专项贷款，实行统贷统还，积极争取到了国开行2013年及2014年两批次贷款，授信总额度342亿元，实施棚改项目共计132个，涉及改造户数4.8万户，改造面积361.26万平方米。截至2015年底，共计到账贷款资金208亿元。此外，2015年第一、二批次26个棚改项目已获授信，贷款总额为87.48亿元。

3.组织风险较高。棚改工作涉及多个职能部门，市发改委、财政局、国土局、建委、房管局、规划局、政府目督办和法制办等8个部门都是成都市棚户区改造工作领导小组的成员单位。各方参与其中的深度和关注重点都不尽相同，受到内外部等多方面的协调与沟通。其次，棚改环节复杂。从项目立项到项目启动、从住户签约到资金兑付，从落实安置用房到地块上市等要经历多个环节，涉及部门及人员都较为繁杂，容易产生违规插手干涉工程建设的行为，滋生腐败案件。

二、监管内容

按照《中共成都市委惩治和预防腐败体系建设领导小组办公室关于推进2015年预防腐败创新项目和廉政风险专项防控项目工作的通知》（成惩防体系办〔2015〕1号）精神及全市棚户区改造重点任务要求，我们依据棚户区改造项目流程为主线，由始至终地排查出可能出现的廉政风险问题的环节进行重点监管。

1.棚改项目立项环节。

1.1项目选取不符合棚户区标准。可能导致应该纳入棚户区改造范围的项目没有纳入，不属于棚户区改造范围的项目却乘机“改头换面”纳入了，从而故意导致 “大拆大建”，没有真正达到改善困难群众居住条件的目的；

1.2项目论证不充分。可能导致规划为公建的地块不能实施建设，棚改商业地块不能上市；

1.3报送项目资料不真实。可能导致项目资料不能如实反映项目情况，投资预算与实际改造资金差距较大，阻碍国开行贷款审批进程。

2.棚改项目贷款申报环节。资金申报不符合项目实际用款需求。一方面资金申报进度落后于实际兑付进度的，可能导致被改造住户签约后不能及时拿到房屋补偿款；反之，则造成贷款资金审批通过后不能及时兑付，造成资金积压，不能有效发挥贷款资金的作用。

3.棚改项目启动环节。未发布棚户区改造搬迁公告；未进行入户调查；未对改造意愿进行公示。在启动阶段没有开展尊重民意，听取住户改造意愿等前期工作，造成信息不公开透明，有可能导致项目启动后，住户对改造内容不知情，无法形成统一的改造意愿，达不到签约生效比例，项目被迫终止。

4.棚改项目推进环节。

4.1政策宣传不到位。棚改工作涉及被改造住户的切身利益，政策宣传不到位，没有做到阳光征收，可能导致棚改实施单位以及被改造群众对政策理解不透彻或出现偏差。

4.2不按规定召开动迁大会。可能导致被改造范围内的群众不能确认改造信息的真实性，认为政府没有进行告知义务，缺乏相应的诚信，容易产生抵触心理，不利于项目启动。

4.3评估机构未经被改造住户协商确定，评估报告未报市房管局备案。评估机构未经群众协商确定可能导致暗箱操作，存在腐败现象；评估报告未报市房管局备案可能导致评估价格过高或过低，破坏市场价格，引起住户形成相互攀比心理和过高期望，严重脱离市场实际，造成项目实施工作的被动。

4.4补偿方案不按政策制定，未报市房管局审查。搬迁补偿方案不按照相关政策制定，另外增设补偿科目的，可能导致全市补偿标准不统一，破坏政策公平性，扰乱全市征收市场。

4.5补偿方案未对群众公示。补偿方案是被改造群众最为关心的内容，如果补偿方案未对群众公示，可能导致同一个改造项目存在补偿标准不统一的问题，容易激惹民愤，引起群访、闹访等维稳问题，严重阻碍项目进程。

4.6搬迁协议签订不尊重群众意见，协议生效后未对群众进行公示。协议签订存在不公平、欺瞒现象，公示不规范，可能导致被改造住户拒绝签订协议，项目达不到生效比例而终止，也易导致钉子户的出现，让被改造群众滋生出对立等负面情绪。

5.棚改专项资金拨付与使用环节。

5.1棚改贷款审批流程长，发放慢。可能导致项目签约生效后没有资金进行及时兑付，群众产生质疑、询问等负面影响，给推进棚改项目进程带来困难；

5.2棚改资金在使用过程中被截留、挤占、转移和挪用。资金的拨付与使用是棚户区改造的重要环节，资金的截留、挤占、转移和挪用更是棚户区改造中最重要的廉政风险点，改造资金挪作他用，监管不到位，易产生腐败。

6.棚改项目财务决算环节。棚户区改造项目出现亏损。改造收回的资金不足以覆盖贷款本息，可能无法归还银行贷款。

7.棚改项目公建用地建设环节。Ⅰ类棚改项目地块公建配套建設滞后。规划为公建配套的Ⅰ类棚改项目，由于地块不产生盈利，实施主体积极性不高，容易导致公建配套建设滞后。

三、监管措施

针对以上排查出的廉政风险点，旨在源头预防，以监督和规范权力运行为核心，制定有针对性、可操作性的防控措施。

1.严格立项审查，制定可研报告。所有棚户区项目必须符合相关文件规定的棚户区范畴，严格按照棚户区改造相关法律法规及立项规范、规程做好立项编制、申报，由区市县政府审查确定，并在成都市房屋征收管理信息系统上进行录入备案。对利用国开行贷款实施的棚户区改造项目，要求对项目进行仔细调查、研究、分析，编制项目可行性研究报告，并报市住保中心汇总后，提交国开行审查。

2.确定责任主体，合理申报资金。为了保障棚改专项资金高效、安全使用，我市制定了《成都市危旧房棚户区改造国家开发银行专项贷款管理办法》（成办函〔2014〕127号），规范贷款资金申请、审核、使用、监管全过程，明确各部门及单位的主体责任，确保贷款资金使用规范，执行过程有监管。每季度要求各区（市）县按照棚改项目周报、月报进度填报贷款资金使用计划，由区（市）县政府盖章确认，并严格按照计划用款。

3.深入发动群众，充分尊重民意。项目改造启动时，由房屋征收部门在改造范围内发布搬迁公告，公布实施单位、搬迁期限、改造范围、启动条件、工作步骤、咨询投诉电话等。认真细致地进行入户调查，调查登记结果和改造意愿调查结果进行公示，同意改造户数达到改造范围内总户数95%以上的，方能启动棚户区改造。

4.合法合规实施，践行群众路线。项目启动后召开动迁大会，进行现场动员，宣讲政策。由改造范围内居民协商确定房地产价格评估机构，对改造范围内的房屋及安置房进行评估。评估结果按要求在市房管局进行备案，备案通过后及时进行公示。搬迁补偿方案严格按照评估结果和相关文件规定标准进行拟定，并报市房管局审核。审核通过后在改造范围内进行公示，如95%以上的住户认为方案不符合规定的，组织居民和公众代表召开听证会，根据听证会结果修改方案。在改造实施期限内，签订协议的户数达到95%以上，则协议生效；如达不到95%的比例，则改造项目终止。

5.严格监管资金，高效审批贷款。针对棚改专项资金的申报、审批和使用，出台了严格监管和提高审批效率的《成都市中心城区棚户区改造工作领导小组办公室关于进一步加强棚户区改造贷款资金使用的通知》（成棚改办〔2015〕5号），建立了联席审核会商机制，健全了贷款资金单笔限额及多笔申请制度和审核剔除机制，明确了贷款资金支付审核流程及责任，实行严格的审核时限管理制度，对改造贷款资金支付审批流程和要件进行规范，保证了贷款资金的安全、高效使用。

6.解决建设资金，提报建设计划。为落实Ⅰ类棚改项目地块公建配套建设，市房管局经与成都市建设委员会和成都市公共设施配套建设领导小组办公室等单位沟通研究后，向成都市政府提交了《关于加快推进五城区Ⅰ类棚户区改造地块建设项目的请示》（成房〔2015〕85号），就解决Ⅰ类棚改项目地块公建配套建设资金作了专项请示，并对Ⅰ类棚改项目地块公建配套建设提报了计划。

四、主要做法

1.落实主体责任，把握工作重点。棚户区改造工作自2012年以来纳入了成都市党风廉政建设和反腐败工作，2014年又纳入了成都市市级廉政风险专项防控项目。市房管局作为该项工作的牵头部门，把所承担的任务作为责任清单的重要内容，主要负责同志落实“四个亲自”要求，班子成员履行“一岗双责”，做到常研究、常部署、常教育、常提醒，制定落实牵头任务的具体工作方案，明确牵头部门，细化具体工作任务，制定完成时限等内容，联系自身实际认真抓好棚户区改造工作进程，加强各个环节的检查监督，推动工作落实。

2.强化廉政教育，提高防范意识。

2.1强化廉政教育。结合党的群众路线，落实“三严三实”要求，继续加强廉政教育。组织学习上级党委和纪委关于党风廉政建设和反腐败工作的文件精神，清醒认识党风廉政建设形势任务，及时掌握党风廉政建设和反腐败工作的重大意义、总体要求和工作安排。在会前学习和业务培训中通过学习廉政教育读本和观看廉政警示片等内容，发挥已查办案件的警示教育作用，不断强化关键岗位的干部职工党风廉政责任意识，加强单位廉政文化建设。

2.2提高防范意识。棚改管理部门在廉政风险点的日常监督和检查中，针对当中出现的苗头性、倾向性问题要早察觉、早发现、早提醒，必要时及时进行约谈、函询、诫勉谈话，提出监督意见，坚决遏止风险发生，杜绝一切腐败苗头。

3.加快政策制定，规范改造行为。2015年以来，为贯彻执行《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》，对我市房屋征收与补偿工作开展中遇到的问题提出了针对性的政策措施，我市制定了《成都市人民政府关于贯彻<四川省国有土地上房屋征收与补偿条例>的通知》（成府发〔2015〕9号），明确各部门的工作职责，在旧城改造中更加体现尊重民意，规定了住宅产权调换结算方式和对于存在租赁关系的房屋补偿原则，禁止不当增加补偿费用行为。同年配套出台了《成都市城乡房产管理局关于印发〈成都市国有土地上房屋征收补偿决定强制执行程序规定〉的通知》（成房发〔2015〕50号）和《成都市城乡房产管理局关于国有土地上房屋征收与补偿工作中有关问题的通知》（成房发〔2015〕101号），规定改造范围内房屋的补偿费用包括被拆迁房屋补偿费、政策性补偿费、政策性补助费、政策性补贴、提前搬迁奖励五部分，还以成都市中心城区棚户区改造领导小组的名义发文5个，分别对棚户区改造安置房初装补助标准、居民自主购房、小面积住房货币补偿标准、棚改贷款资金使用等问题予以了明确。

4.强化项目督查，推行阳光征收。

4.1强化项目督查。深入开展“走基层”工作，领导干部带头实地考察棚改项目，对是否符合国家界定棚户区的要求，对各地的棚改融资项目如何推进、用款是否规范及棚改及征收政策是否落实到位等关键环节进行重点督查。在走基层中做到了拓广宽度，全域覆盖21个区（市）县，确保走到每个区（市）县的国开行融资贷款棚改项目；注重深度，深入了解项目推进情况，掌握项目启动、签约比例、资金兑付、土地整理等关键信息；不限次数，对项目推进缓慢或存在困难的区（市）县多次到现场进行重点指导和帮助。以全面推进棚改项目进程，督促国开行融资贷款棚改项目早日完成签约比例和资金兑付阶段。

4.2强化行政监管。一是坚持按照《成都市人民政府办公厅关于进一步推进中心城区旧城改造规范房屋征收与补偿行为的通知》（成房发〔2013〕57号）中补偿方案审查和评估报告备案制度，对全市的补偿方案和评估报告按照中心城区旧城改造工作内部管理及操作流程进行统一监管，严格统一全市征收补偿标准，规范征收行为，切实维护征收市场的平稳与健康。二是建立预案研究和例会制度，定期组织筹备市房管局棚户区改造领导小组会议和成都市棚户区履行领导小组会议，就当前棚改工作面临的政策性问题、重要工作措施及需协调解决的问题进行专项研究，并提出工作预案上报市房管局或成都市棚户区改造领导小组集体研究决定；三是加强信息化管理。对实施旧城区改造、基础设施建设、保障性安居工程建设等旧城改造项目，需要对原房屋所有权人进行搬迁并给予补偿的都统一纳入房屋征收管理体系，从项目年度计划、补偿方案、项目管理、评估管理、协议签订等方面全面覆盖整个项目生命周期。

4.3推行阳光征收。坚持公开、公平、公正的原则进行补偿安置工作，执行政策一视同仁。及时将补偿安置的相关信息在改造范围内公布，确保被改造群众的知情权，准确解读政策，实施补偿工作透明化，坚持“一把尺子量到底”。公开投诉中心、投诉电话，坚决杜绝暗箱操作，接受社会各界监督。

5.规范资金审批，强化使用监管。一是优化审批流程，对资金使用量大的项目建立集中并联审批制度，实现了高效审批，及时兑付。二是强化使用监管，确保贷款资金使用规范、还款来源有保障、执行过程有监管。我市棚改融资项目至今无一起违规使用资金事件，未发生一起贷款资金使用方面的投诉和举报。

6.加强风险排查，提高监督效能。一是提高廉政风险点的精准性。在現有监管的基础上，进一步细化或动态调整廉政风险点，对不合时宜的风险点予以删除，对新产生风险环节进行研究，细化提炼出当前的风险点进行实时监控；二是完善防范措施。贯穿棚户区改造中项目立项、资金申报、项目推进、资金拨付等关键环节，全程建立起不能腐、不想腐、不敢腐的制度体系，严禁领导干部违规插手和干预，严格执行相关制度和规定。在各环节中充分发挥纪检监察、审计、财政等部门的监督检查职能，进一步提高监督效能。