张定乾

摘要：以习近平同志为总书记的党中央针对中国发展面临的新情况新问题，适时在党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五位一体的发展理念，这是我们党治国理政思想的重大理论创新。也是我们党在21世纪，面对新挑战、新情况、新问题对发展规律的新认识、新概括，更是实现人民富裕、国家富强、中国美丽、人与自然和谐和中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。文章就“绿色发展”的思路与法治保障进行有益探讨。

关键词：绿色发展；五大理念；法治保障

“绿色发展”是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。是以习近平同志为总书记的党中央针对中国发展面临的新隋况新问题，适时在党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五位一体的发展理念，这是我们党治国理政思想的重大理论创新。也是我们党在21世纪，面对新挑战、新情况、新问题对发展规律的新认识、新概括，更是实现人民富裕、国家富强、中国美丽、人与自然和谐和中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。本文就绿色发展的思路与法制保障进行有益探讨

一、“绿色发展”的总述

（一）“绿色发展”新理念的内涵

相对于传统发展模式而言，绿色发展是指在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，通过环境保护作为实现可持续发展的新型发展模式和生态发展理念。其内涵的发展模式囊括：1.均衡发展；2.节约发展；3.循环发展；4.低碳发展；5.安全法发展；6.绿色生产方式、绿色消费方式、绿色行为方式。绿色发展理念包含：绿色经济理念、绿色环境发展理念、绿色政治生态理念、绿色文化发展、绿色社会发展等，是一个系统工程，引领中国永续发展、文明发展新道路。

（二）“绿色发展”的意义

面临当今世界经济发展与人口增长、资源短缺、环境恶化之间的矛盾日趋尖锐和气候变化的巨大压力，应对全球经济危机和当前中国经济下滑需要，就如何实现可持续发展的严峻挑战，党中央审时度势，适时提出：实施绿色发展战略，推动绿色经济发展、建设生态文明，这一完全符合科学发展规律的发展理念，也是我国在实现中华民族伟大复兴、实现中国梦的征程中，化解危机、迎接挑战、转变经济发展方式的重大战略举措。

二、我国“绿色发展”的现状

（一）目前我国资源环境的现状

我國的国情是：地大物博，人口众多，资源丰富，改革开放以来在世界上的综合实力不断增强，但人均资源占有量非常少，在某种程度上是一个贫国。最近几年，我国的经济平稳发展，然而，面对人口、资源、环境之间的矛盾和气候变化的压力，今后我国如何就有限的资源实现可持续发展问题已经摆在党和政府的面前，因为这一问题严重困扰和制约了我国的经济高速发展，成为发展进程的拦路虎，导致我们不得不重视资源环境这个新问题。

（二）目前我国资源环境的质量状况

1.目前我国的水资源环境状况

目前我国江河湖泊的水质70%被污染75%出现不同程度的富营养状况，同时蓝藻水频繁爆发，水质性缺水日益严重，湖泊萎缩、功能退化、湿地减少等现象。由此引发淡水资源短缺、洪涝和干旱灾害增多严重制约着区域发展并影响着人民的生活。

2.目前我国的空气资源环境状况

“经济高速增长，汽车保有量剧增，空气污染严重”。复旦大学环境科学与工程系大气化学研究所主任庄国顺教授说：有些城市甚至在卫星云图照片上看不到了，且一年有1/3的时间看不到蓝天。严重的环境污染和生态破坏已对生存环境构成的潜在威胁。

3.目前我国的自然灾害频繁发生

据联合国建国的数据显示：2015年发生自然灾害最多的5个国家依次是中国、美国、印度菲律宾和印度尼西亚，从经济损失看，中国排第二位，为136亿美元。但是，进入20世纪90年代以来，气象、地震、旱涝、海洋、地质、农业和林业等七大自然灾害日趋严重，灾害损失急剧上升。频繁发生的自然灾害种类多、频次高、强度大、影响面广，严重制约着我国的可持续发展。

三、“绿色发展”的思路

（一）编制“绿色格局”

格局决定结局。要想实现绿色发展，必须坚持人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一，搞好顶层设计，形成人与自然相和谐的绿色发展新格局。首先划定生态红线。生态红线是限制过度开发利用的“高压线”、维护生态平衡的“安全线”。实施主体功能区战略规划，要以功能定位约束空间规划和开发强度及用途用量，着力打造生产空间、生活空间和生态空间相互协调的空间格局。其次严格市场准入红线。严格限制市场主体行为，实行负面清单“限进”、行政许可“限排”、天花板“限用”，从严从紧掌握市场准入标准，确保形成绿色生产空间，打造绿色、低碳、循环发展产业格局。最后要严守土地利用红线。推动城镇化与严守耕地红线并不矛盾，关键在于科学划定城镇建设区、工业区、农村居民点等开发边界，控制建设用地总量，走出一条集约、绿色、低碳的新型城镇化道路。

（二）提升“绿色实力”

用绿色发展理念引领经济发展方式创新，用绿色倒逼升级，用高端、高质、高新“三高”实现耗能、污染、排放“三降”，积极顺应“互联网+”、“工业4，0”的发展趋势，对接“中国制造2025”，推进信息化与工业化深度融合。坚持把创新驱动作为推进绿色发展的强劲动力，以绿色低碳为方向，建立健全技术创新体系、知识创新体系、科技服务体系，分类推动技术创新、产业创新、商业模式创新，最大限度激发市场主体的创新动力和创造活力，实现从要素驱动向创新驱动的根本转变。

（三）构筑“绿色屏障”

坚持系统、辩证的生态方法论，打造保护、治理、监管“三位一体”的生态建设“绿色谱系”，构筑绿色发展的保护屏障，必须推进绿色发展，始终坚持以保护优先、自然恢复为主，积极探索符合自然规律、符合国情地情、全民共同参与的绿化之路。打好治理“组合拳”，构筑制度“防波堤”。以集中整治群众反映强烈的突出问题为突破口，落实工业污染源全面达标排放，实现城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖，加强农业水源污染防治，开展农村连片综合治理，坚持用改革的办法、创新的方式，破除制约生态环保的制度性藩篱，探索生态补偿的长效机制、多元投入的融资机制，建立以保障人体健康为核心、以改善环境质量为目标、以防控环境风险为基线的环境管理体系，使生态文明建设走上法治化、制度化轨道。用好执法“杀手锏”，构筑监管“防火墙”。环境执法和监管，是推进绿色发展的“利剑”。必须坚持源头严防、过程严管、工作严查、损害严惩，对损害环境行为“零容忍”，加大对违法行为惩处力度，努力建设群众放心、安心、舒心的美好家园。

（四）做足“绿色福祉”

环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。把“最公平的公共产品”做足，把“最普惠的民生福祉”做实，群众才会有更多舒适感、获得感、幸福感。培育生态文化，凝聚“绿色共识”。首先，引导人们树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造处处事事崇尚生态文明的新风尚。其次，倡导勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，使绿色生活行动，真正“化”在衣、食、住、用、行、游的点点滴滴。最后，让绿色走进民生。紧紧围绕群众关心的突出问题，着力推进垃圾无害化处理、农村危旧房和城市城中村和旧楼区改造、农村改水改厕、地下管网建设、绿色出行等，让人民群众共享绿色发展成果。

四、“绿色发展”的法治保障

国内外的实践经验证明，法治是绿色发展的最好保障方式。因此，未来的发展必须树立以人为本、“绿色发展”的理念，建立与市场经济发展相适应的绿色发展法治体系，以创新环境执法监督工作机制为抓手，以及完善司法保障机制建设为基础显得十分必要。

（一）加强地方立法，细化法规内容

绿色发展关乎民生福祉和发展大计，因此，必须从制度建设入手，做好对自然资源和自然环境的保护工作。以南阳为例，应尽早出台《南阳市生态文明城市条例》《南阳市饮用水源地水质保护条例》、《南阳市入河排污口监督管理办法》、《南阳市内河水质保护条例》、《南阳市大气污染防治条例》、《南阳市矿产资源管理条例》、《南阳市湿地保护条例》、《南阳市森林资源保护条例》等法规，在法规中明确规定相关部门的职责，以免用“法无授权不作为”来推卸责任。

（二）创新行政体制和司法体制

1.成立新的专门管理机构，适当增加行政机关强制执行的权力。以南阳为例。如成立南阳市生态文明建设委员会，把相关部门的职能进行整合，以更好发挥生态建设作用。具体来讲，就是在涉及环境污染的案件中污染企业往往对环境管理部门的处理阳奉阴违或置若罔闻，常常出现环保部门多次责令停产整改，污染企业仍然违规生产的情况。由于环境管理部门缺乏强制执行的权力，法律也未赋予其采取一定强制措施（如停水、停电、强制关停机器等）的权力，行政机关面对此类企业往往束手无策。建议立法适当增加行政机关此类权力，加大对污染企业的惩处力度，扭转行政执法的被动局面。同时，加强被处罚企业的诉讼保护，如行政机关存在滥用职权，违法停水停电的，被处罚企业可以通过行政诉讼保护自己的合法权益。

2.创新司法体制。以南阳为例。如成立南阳市公安局生态保护分局、南阳市检察院生態保护分院、南阳市中级法院生态保护审判庭，以充分发挥用司法手段保护生态文明建设的功能。

（三）完善体制机制，着力构建制度推进体系

进一步优化生态文明建设的制度环境，扎实推进生态文明制度体系建设。一是完善政策引导机制。建立重大项目生态风险评估制度，全面评估项目实施的生态成本、生态效益，保证决策的科学性。建立山水开发利用备案机制，通过采取保护性开发、一般性开发、限制性开发等措施，保证水资源得到合理有效开发利用。设立重大项目前期工作专项资金，积极支持生态项目申请国家、省政府专项资金和银行信贷、设备的租赁融资，激发企业保护生态环境的内生力。二是完善生态补偿机制。积极落实节能环保项目减免企业所得税等税收优惠，加大节能环保研发、技术应用的支持力度，促进企业产业结构调整：建立和完善生态补偿机制，进一步拓宽补偿范围、深化补偿内容、增加补偿资金，在市域范围内探索“资金横向转移”补偿模式。积极推进在省级以上层面建立跨流域的补偿机制。三是完善生态保障监管机制。探索生态建设、环境保护资金投入与利益共享机制，盘活市场资源，引导社会、企业、个人共同参与生态文明建设，完善最严格的耕地保护制度、水资源与环境保护管理制度、林地林权监管制度，健全生态保护责任追究制度和损害赔偿制度。四是完善生态考评机制。推进生态GDP核算制度，尽快建立一套有利于绿色GDP发展的干部考核评价机制和考核标准：加强政府节能减排的绩效管理，将相关的考核评估统一到生态文明建设框架下，建立统一的考核制度，提高管理的层级，设立部门联动机制，建立分类、分区目标考核办法。严格落实“党政双责、一岗双责、失职问责”的内容，对于考核不合格的干部，坚决不提拔、不重用，以引起重要领导干部对生态文明建设工作的重视。

（四）强化司法建议工作，加强宣传教育

1.对审判执行工作中发现的企业治污管理制度不健全，行政机关履职不到位问题，及时发送司法建议，堵塞管理漏洞。

2.加强对各级领导干部的培训，提高生态文明建设理念。培训领导干部，尤其是各级党委和政府的领导，让他们更新观念，转变发展理念，带头抓好生态文明建设工作。

3.积极开展生态文明建设全民宣传教育活动，工、青、妇等社会团体开展生态文明公益活动，进学校，进社区，进厂矿，进农村，广泛宣传环保知识，增强全民生态文明意识，倡导生态、环保、绿色、低碳的生活方式，形成生态文明建设的良好氛围。