高凯

摘 要：当前，在全面推进依法治国的大背景下，被称为“史上最严厉”的新《环境保护法》的颁布实施，标志我国生态文明建设法治化进程已进入一个新的历史阶段。始终不渝地坚持和强化法治环保，是推进环境保护、实现绿色发展的重要前提。

关键词：环保；法制；绿色发展

党的十八大以来，生态文明建设已摆在中国特色社会主义社会主义五位一体总体布局的重要战略位置，十八届五中全会又从推进美丽中国建设、实现中华民族永续发展的时代高度，提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。“绿色”作为五大发展理念的重要组成部分，是实现生产发展、生活富裕、生态良好、文明发展道路的历史选择，也是通往人与自然和谐发展的必由之路。严格依法保护和治理环境既是人心所向、众望所归，更是对推进“四个全面”、实现中华民族伟大复兴美好中国梦时代呼唤的积极回应。

一、清醒认识当前生态环保的严峻形势及其特点

据国家环保部日前公布的有关数据显示，“十二五”期间尤其是2015年新的《环境保护法》颁布实施以来，我国在环境保护与治理方面已取得突出成效，交出了一份不俗的成绩单。“十二五”前四年，我国COD（化学需氧量）、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量持续大幅下降，分别降低10.1%、9.8%、12.9%、和8.6%，提前半年实现主要污染物减排“十二五”规划目标。2015年，4项主要污染物排放量继续实现了较大幅度的下降。 2015年，新修订的《环境保护法》落地实施，国家环保部先后对33个市区开展了综合督察，公开约谈了15个市级政府负责人，督促各省区市对30%的地市级政府进行了环保督察。各级环保部门下达行政处罚决定971万份，罚款42.5亿元。全国移送行政拘留和涉嫌环境污染犯罪案件分别为2079件和1685件，各级法院受理环境公益诉讼案件53件。环保部门共检查企业177万家，查处各类环境违法企业19.1万家，责令关停取缔2万家、停产3.4万家、限期改正8.9万家。这些数据表明，峻法治污、铁腕执法的氛围正在形成，力度也在空前加大，法规发威、管理发力的震慑作用已经初显，但是在这些数据背后，我们依然不可小觑当前面临的复杂严峻的生态环保形势。

一是先破坏后恢复、先污染再治理的生态环保乱象仍在一些地区反复上演和恶性轮回。 某地一座古城，城中公园内原本有一块不小的湖面，为发展地方旅游业和特色餐饮业，时任领导头脑一热，废弃公园，引入大大小小数十家诸如水上餐厅等门店，餐余排污没有渠道，只有向湖内大肆排放，结果湖里的鱼死光了，水草也不长了，水鸟也不来了，等到一泓清水变成了一潭死水、臭水，此时官员们才如梦初醒，重新投资修缮恢复公园休闲游乐功能，类似现象不胜枚举。

二是边保护、边破坏的怪圈此消彼长、有禁不止。据有关网络媒体报道，我国西北某地一条著名的山脉作为南北气候分界线，其具有调节气候、涵养水分、保护生物多样性等重要功能，但是即使这样一个重要生态屏障也难逃厄运。一边是当地省市政府分别在2007年、2013年通过制定《生态保护条例》进行立法保护，动员各级政府力量对滥采滥挖的采矿企业进行整治关停。但一边还是滥采滥挖、乱搭乱建、乱排乱放、乱砍乱伐的“四乱”现象禁而不止，尤其是掠夺式的开采造成山体满目疮痍，植被锐减，有的山体被削掉一半，有的整条山沟一片狼藉，生态环境遭到毁灭性破坏，直接成为诱发山体滑坡和泥石流的重大隐患，时刻威胁着当地群众的生产、生活安全和野生动物的保护，这种场面与有些地方的湿地保护和水体保护等一样，即似曾相识，也触目可见。

三是甲地淘汰、乙地接纳的生态环保包袱转手传递的合法化程度正在潜滋暗长。当下，一些地方政府发展经济的愿望强烈，积极性高涨，组织大量人员到沪深广等沿海开放发达城市招商，有的开发区还打出了产业转移的响亮口号，其实引进来的大都是对甲地生态环境已经产生较大破坏的能耗大、排污多的企业，故被当地“扫地出门”，而“病急乱投医”的乙地则当然沦为如获至宝的“接盘侠”。

四是顾此失彼、挖肉补疮式的修复保护生态环境，这在某些地方的所谓退耕还林、退田还湖的生态恢复与再造的过程中表现尤为突出。挖了这里，填到那里，留下了一个个大坑却不再有人问津，久而久之又变成了新的地质灾害隐患。退田还湖，有的发展养殖业，有的开发了生态游，最后都是水体被污染到不可收拾才罢手。

五是杀鸡取卵、竭泽而渔式的过度开发利用资源，造成对资源禀赋的深度破坏。有一些原本生态环境优良、森林覆盖率较高的地方为创设更好的旅游休闲环境，无计划、非理性的透支生态资源，人为增加一些与自然环境极不协调而又带来污染的景观和游乐设施，或配套一些与主题无干的休闲度假项目，把本来人水和谐的绿水青山通过强行“整容”弄得不伦不类，甚至面目全非。不仅扭曲了自然生态的原始风貌，而且也因过度开发利用自然资源让“这边独好风景”在游客眼中大打折扣。

六是有些地方的小水泥、小矿坑、小造纸、小印染、小炼炉等能耗大、污染重的小作坊式企业禁而不绝、死而复生。在利益的驱使下，死灰复燃者有之，与环保部门“躲猫猫者”有之，“打一枪换一个地方者”有之，……此外，大有围城之势的生活、建筑、生产垃圾及废料地无序堆放（如深圳光明新区人工堆土垮塌事件），废水废气及工业油污的肆意排放（如腾格里沙漠污染事件），施工扬尘、秸秆焚烧等，不一而足，仍在较大范围内普遍存在。正是这些生态环境致害“人祸”的叠加，迅速成为空气质量下降、生态环境恶化、地质灾害频发的直接诱因，也使阻碍经济社会可持续发展的环保短板的各种弊端更加凸显。

二、环保短板的成因及其应对

首先是扭曲的政绩观和变味的数据游戏作祟。把GDP作为衡量官员政绩的重要依据，导致一些地方政府官员片面追求发展速度，把“发展是硬道理”简单理解为经济增长就是硬道理， 不惜用生态赤字换取经济“飘红”， 热衷于上显山显水的大项目，动辄搞点移山填海的大动作，结果数据上去了，雾霾天数增多了。项目变多了，土壤沙化、石漠化、污染问题成堆，水体变臭了，官员升职走人了，乱摊子扔下了。更有甚者，有些地方官员则更看重短期效应，只要自己“弄出”的数字体面光鲜，根本不管他人良田寸草不生。

其次是地方保护主义掣肘。在地方保护主义的庇荫下，有些高能耗、重污染的企业总是关而不停，打而不死。有的地方清洁的风电送不出去，而又一些地方则拒绝清洁能源，新上大批火电项目。有的地方环保部门查处环境违法，针插不进，水泼不进，俨如一只钟罩似的铁桶，地方保护主义可见一斑。

三是生态环保整体联动机制缺位。 有些地方一旦出现了严重的环境污染事件，惊动了上级，下面也不能不尽快做出反应。但往往是环保、国土、林业、水利、公安等多个部门一哄而上，而对总体上如何保护，哪些需要重点保护，哪些应该开发与保护并重，则缺乏系统完善的规划引领与约束。部门拿出的规划各自为政，既容易造成部门之间的权力交叉重合，也有可能留下权力真空。尤其在一些涉及具体利益的问题上，部门之间“绕道走”和拉锯扯皮的情形时有发生，严重影响了监管效率。

四是生态环保监管执法软弱无力。新环保法的实施，无疑对改变积久形成的“守法成本高，违法成本低”的逆向动力机制具有积极意义，但仍难免存在执法偏弱、偏窄、偏软等问题。看长官脸色执法、选择性执法、倾向性执法等“变通思维”还有较大市场，坊间用“鞭子高高举起，轻轻落下”来形容环保违法处罚似不为过。此外，环境违法信息公开透明不够以及少数企业和政府官员因环保新规产生的“不适应症”或者暗中“杯葛”的现象也对强势环保执法构成了新的阻力。

五是抓环境保护与治理缺乏韧性。环境治理只有坚持持久战，保持高压态势，反复抓、抓反复，持之以恒，方能收到实效，巩固“疗效”。否则，雷声大、雨点小，喊一阵、歇一阵，“只听楼梯响、不见人下来”，只能愈益放纵环保违法的野蛮疯长。

三、依法治国视域下法治环保的实现路径

第一，坚持法治环保，至关重要的是让全体公民知法懂法，从而抵制违法，自觉守法。 要通过多种形式宣传贯彻新的环保法，切实拓宽新的环保法的受众面和覆盖范围，使每一名公民知晓核心内容，了解自身的责任与义务，把遵守环保法、守住环境安全底线、生态功能红线、资源利用上线作为自己守法护法的准绳，参与监督各级政府履行环境保护责任，层层落实环保责任，促进各级政府在生态环保方面守土担责、守土尽责。

第二，坚持法治环保，就必须不断完善环境法制体系。转变立法观念、重视立法实践是科学立法、民主立法的重要保证。环境违法形式多样，原因各异，需要制订的法律法规能切中肯綮且对症有效。要在遵循环保母法的基础上，因事应变，有针对性地制订接地气的相关“下位法”。对国家有关部委已经颁布施行或将要颁布施行的“大气十条”、“水十条”、和“土十条”等，也要紧密结合所在地区的生态环保现状及时跟进补充完善相关法律法规。

第三，坚持法治环保，就必须强化铁手腕、硬措施惩治环境违法的执行力。法律的生命力在于执行，法律的权威也只能在执行中逐步确立。要不断加强环保管理专业队伍的自身建设，提高环保监督执法的履职能力。一方面，要引导环保管理执法人员敬畏法律、恪守信仰，加强系列环保法律法规的学习，打牢法律法规底子，熟练运用相关法律法规指导公正执法、精准执法，发现问题“一针见血”，处理问题“一招制胜”。另一方面，要推进环境评价、监测、应急处置、信息共享等环保执法能力建设，健全环保执法技术体系，配齐配好环保执法必需的专用装备，努力培养一支与国家生态文明、绿色发展新要求相适应的环保管理执法专业队伍。第三个方面就是要认真落实《党政领导生态环境损害责任追究办法》和《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》的有关要求，通过严厉的离任审计和严肃的责任追究，使那些在任期间无视环境破坏和环境污染的领导干部不能轻而易举地“一走了之”，必须为自己的失职渎职行为付出应有的代价。

第四，坚持法治环保，就必须一如既往地实行严格的环保准入和退出制度。环保主管部门在与环评机构实现资产、人员、财务等彻底脱钩后，既要加强对环评机构的监管，又要强调从制度上寻求他律。要通过梳理环保薄弱环节，把好入门关口，推进落后产业的技术升级改造，尤其是对耗能污染严重、工艺落后、产能过剩的企业一定要淘汰出局。此外，对环保指标达不到有关先进、模范环保城市（单位）考核要求的，环保部门要适时提出警示，亮出红牌，对问题整改不到位的应启动摘牌程序，决不允许躺在功劳簿上“一劳永逸”。

第五，坚持法治环保，就必须依靠群策群力、力推群防群治，实行专群结合、齐抓共管。社会的生态公益和环境权益有赖法律作保障，而法律的威严同样需要每一名公民来维护。要通过建立环保监督员制度，吸纳更多热心公益、具有正义感的“朝阳大妈”参与法治环保，站出来与各种环境违法行为作斗争，用“法外之眼”构建多维监控网络，使环境违法者无处遁形，进而拓展更加广阔的法治环保领域。

参考文献：

[1] 郝栋.中国绿色发展下的产业升级[A].第十五届中国科协年会第24分会场：贵州发展战略性新兴产业中的生态环境保护研讨会论文集[C].2013年

[2] 赵建军.绿色发展与企业转型的创新模式[A].第十五届中国科协年会第24分会场：贵州发展战略性新兴产业中的生态环境保护研讨会论文集[C].2013年