摘 要：针对违法行政行为撤销的限制这一问题，我国法律仅仅规定了相对人提起行政复议、行政诉讼（救济程序内的撤销）的法定期限，但是对于行政机关依职权主动撤销违法行政行为（救济程序外的撤销）并未施加任何限制，似乎有权机关可以随时撤销违法的行政行为。然而，对行政行为的撤销权不加限制会造成法律关系的不稳定，影响法的安定性和合法性原则，因此长期以来学界对于行政行为撤销权的限制给予了广泛的讨论。

关键词：行政行为撤销；救济程序外撤销权；限制

Abstract： When it comes to the restrictions of revoking illegal administrative actions， our country law merely regulates the statutory time limit for administrative counterpart to file administrative review or administrative suit. However， when administrative body revokes such illegal actions actively， our law lays no restrictions， which destabilizes the legal relations. The problem above raises a lot of discussions for a long period of time.

Key words： revocations of administrative actions； revocation power outside the relief procedure； restrictions

一、行政行为撤销的类型——救济程序内的撤销与救济程序外的撤销

（一）救济程序内的撤销

救济程序内的撤销，是指行政相对人或者第三人通过提起行政复议或者行政诉讼请求复议机关或人民法院撤销违法的行政行为，使行政行为归于无效的一种权利救济方式。对于救济程序内的撤销，法律有明确的期限限制。对利害关系人寻求权利救济施加必要的时间限制，是出于维护行政权威、提升行政效率、维护法律关系稳定性的考量。

（二）救济程序外的撤銷

行政救济程序外的撤销是指作出原行政行为的行政机关或其上级行政机关在作出行政行为后又撤销该行政行为，或者在法定的救济期限经过之后或相对人通过法定的行政救济途径提请救济但遭到驳回或相对人自愿放弃法定救济的情况下，有权机关自行撤销原行政行为的情形。行政机关行使救济程序外的撤销权，可能是由于其在行政管理活动中对违法行政行为的主动发现，也可能是由于利害关系人的申请，但即使是在后者的情形，撤销权行使与否仍然由行政机关决定，因此救济程序外的撤销权是行政机关的法定权力，是有权机关依职权主动撤销原行政行为。

与救济程序内的撤销不同，目前我国法律对救济程序外撤销权行使的期限和条件未作任何限制，也即，理论上，有权机关可以在任何时间撤销任何违法的行政行为，这大概是出于对实事求是和依法行政原则的坚持。然而，对行政机关的撤销权不加限制会在很大程度上损害当事人的合法权利，影响法的安定性，并且在客观上造成了行政相对人与行政机关的利益失衡，因此，从权利义务的统一、维护法的安定性、维护社会秩序以及保障行政行为的权威性角度看，我们需要从法律层面对行政撤销权的行使施以必要的限制。

二、行政行为救济程序外撤销权限制的法理基础

（一）法的安定性对行政合法性原则的限制

就行政法领域而言，合法性原则表现为两个方面：一是行政机关在作出行政行为时要严格按照法律、法规的规定，不能超越职权、滥用职权或者其他恣意行为；二是在行政行为作出之后，只要行政机关发现其存在违法情形或者出现了客观的情势变更，就要及时且彻底对其加以改变，以确保法律秩序的纯洁，维持法律规范体系的自足。①但是，基于保障公共利益和提升行政效率的考虑，行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力，对行政行为的撤销应当考虑法的安定性原则，关注行政行为对相对人、案件、国家的影响，如信赖保护、公民对国家的信任、个案的正义等要素，使得“经过程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的真正的过去。”②

行政合法性与法的安定性之间存在着一定的张力，但二者并不矛盾。我们应当在追求行政合法性的同时注重维护法的安定性。对于违法的行政行为，一方面应当保障行政机关撤销权的行使，另一方面又要对该种撤销权施加必要的限制，以实现行政合法性与法的安定性之间的协调统一。

（二）公益与私益的调和

公益，即公共利益，是行政行为追求的目标。私益，即个体利益，是每个个体追求的自身利益的最大化。行政机关行使职权是为了追求公共利益，但这并不排斥私人利益，因为公共利益最终应当落实在具体的个体之中。事实上，公益与私益并非截然对立，恰恰相反，公益有助于私益的实现。一方面，体现公益的行政行为有助于减少利益差距，实现公平正义；另一方面，对公益的维护体现一种行政效率，避免私人重复提供造成的浪费。③在行使救济程序外的撤销权时，往往存在公益与私益的矛盾与冲突，行政机关需要对公益和私益进行衡量，如果私益存在且显然大于公益，那么就应当限制行政行为的撤销，是实现行政权力与公民权利的平衡。

（三）救济程序外撤销权限制之必要性

对行政机关而言，对救济程序外撤销权的行使施加必要的限制有利于规范公权力的行使，提升行政机关依法行政的水平，降低行政权力滥用的可能性，增强行政机关的权威和公信力，提升行政行为的稳定性和连续性，并减少权钱交易、贪污腐败等违法行为。对行政相对人而言，限制救济程序外撤销权的行使有利于保障其信赖利益，增强其对自身行为的合理预期，维护法律关系和当事人权利义务的稳定性。对社会整体而言，救济程序外撤销权的必要限制能够维护法律的安定性与普适性，增强社会的稳定性。在现代国家，行政活动渗透在社会生活的方方面面，行政权力已经从传统规制领域的“警察权力”逐渐向社会福利、公共服务等受益性领域发展，行政权的行使对于公民的生活产生了全方位的影响，不加限制地行使救济程序外的撤销权会导致人民的生活处于极度不安定的状态，引发社会成员的紧张、不安、烦躁等不良情绪，影响正常的社会秩序。

三、救济程序外撤销权的限制因素

（一）行政行為类型的限制

根据对相对人影响的不同，可以将行政行为分为负担性与受益性两种。负担性行政行为往往要求行政相对人负担一定的义务或者对其权利进行限制，而受益性行政行为则授予相对人以一定的权利或利益、或者免除其义务。④在判断违法行政行为应否撤销时，需要区分行政行为的不同类型，受益性行政行为的撤销所受的限制远远高于负担性行政行为，因为撤销受益性的行政行为意味着对相对人克以了负担，损害其对行政行为的合理信赖，如果不对行政机关的撤销权进行限制，意味着行政权力可以随意干涉私人生活，行政机关的意志凌驾于公民的正当权利之上，这是与依法行政和建设法治国家的理念背道而驰的。

（二）信赖利益保护原则的限制

信赖保护原则作为行政法的一项基本原则，适用于行政法的各个领域，并且逐渐被具体的行政法律规范加以吸收。信赖保护原则保护相对人对公权力的合理信赖，行政行为一经作出，非经法定事由不得随意撤销，除非是基于公共利益的需要，并且，根据比例原则之要求，撤销原行政行为所保护的公共利益大于公民遭受的信赖利益的损失，否则行政机关无论如何也不能撤销或者变更原行政行为。根据这一原则，对于可撤销的行政行为，如果相对人对该行政行为的作出存在合理信赖，行政机关不得随意撤销或改变原行为。当然，为了公共利益的需要，行政机关可以行使撤销权，可以对行政行为作不利于相对人的撤销、变更或废止，但此时，撤销行政行为所维护维的公共利益应当高于相对人遭受的信赖利益损失时，并且必须补偿当事人信赖利益的损失。

（三）行政行为作出期限的限制

虽然目前我国法律对于行政机关行使撤销权的期限尚无明确规定，但是如果对该权力的行使不加期限限制，会使得相对人的权利义务长期处于不确定的状态，严重损害法的安定性。因此，法律应当对行政机关行使撤销权施加明确的期限限制，如果超出了法定期限，那么即使原先的行政行为存在违法情形，行政机关也不能依职权主动撤销。在确定行政机关撤销权行使的具体期限上，需要平衡行政行为的效率性与公正性。一方面，行政行为往往具有及时性，因此为了保证行政机关的权威，提高行政效率，救济程序外之撤销权的行使期限不能过长；另一方面，行政违法行为毕竟是广泛存在的，在利害关系人由于疏忽或者害怕等因素未能在法定期限内提出救济请求，而有权行政机关作为最后一道救济程序，其行使撤销权的期限也不能过短。

（四）行政行为的人身性限制

相较于财产性质的行政行为而言，人身性质的行政行为的撤销应当受到更为严格的限制。财产关系往往处于不断的变动之中，而人身关系一般具有稳定性，不宜随意变动。如果行政行为涉及人身性质，那么救济程序外撤销权之行使应当受到更为严格的限制，行政机关应当保持审慎的态度，避免行政行为的行使对私人生活的过度干预。

（五）正当程序的限制

救济程序外撤销权的行使关乎相对人和第三人的利益，因此在行使救济程序外的撤销权时，行政机关应当给予利害关系人充分的程序保障。在作出撤销决定时，行政机关应当履行告知和说理义务，并听取相对人的陈述和申辩，并告知其有申请听证、提起行政复议或者行政诉讼的权利。根据正当程序的要求，当某一行政行为对他人的权利义务产生不利影响时，应当听取其意见。

四、结论

在理论上，行政机关依职权主动撤销违法行政行为，需要受到公共利益、信赖利益保护原则、比例原则的限制，也根据行政行为的不同类型、行政行为作出期限的长短等因素受到不同强度的约束。由于缺乏法律的明文规定，目前行政机关可以在任何时候撤销违法的行政行为，不仅严重损害相对人的权利，造成社会秩序的混乱，也使得法院在处理因救济程序外撤销权行使引发的纠纷时无所适从。因此，应当确立完善的规则约束行政行为救济程序外撤销权的行使，规范行政权力，保护相对人及第三人的权益，也使得法院在裁判纠纷的过程中有法可依，提升法律的普适性。

注释：

①闫尔宝：《行政行为的性质界定与实务》，法律出版社2010年版，第312页。

②参见赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第48—61页。

③罗豪才、宋功德：《行政法的治理逻辑》，载《中国法学》2011年第2期。

④杨解君：《行政法与行政诉讼法》，清华大学出版社2009年10月第1版，第170页。

作者简介：

张怡悦（1992—），女，江苏镇江人，南京大学法学院硕士研究生，主要从事宪法与行政法学方面的研究。

（作者单位：南京大学 法学院）

（School of Law， Nanjing University， Nanjing 210093， China）