王金方

摘 要：土地资源的使用承包权归农民所有，通过家庭承包等合法的形式，农民将经营权交给别的农户或者是企业，自己仍然保留承包权，这就是目前农村流行的土地流转。但是在市场条件下，很多地方的土地流转出现低效、混乱的局面，农民的权益受到侵害，反而对农村经济发展产生不利影响。面对问题，政府应该发挥好管理和服务的职能，给农村土地流转创造良好的市场、社会、法治环境，提供保障。本文分析了土地流转的相关问题。

关键词：农村；土地流转；土地用途管制

一、当前农村土地流转中存在的问题分析

（1）土地流转不规范，缺乏约束。虽然土地流转早就存在，然而目前土地流转的程序并没有统一的规范。农村土地流转普遍存在“三多三少”现象，即亲戚朋友流转的多，专业大户流转的少；转包、出租或代耕的多，轉让的少；口头协商多，文字协议少。

（2）土地流转纠纷重重。在村民之间的土地流转很少签订合同，为后期流转纠纷埋下隐患。这样的土地流转的利益关系不确定，权利和义务也没有明确规定；在土地流转过程中，双方没有完善的利益协调机制和协调中介，受到经营风险及市场变化的限制，利益纠纷难免。

（3）土地流转规模小、效益低。很多大型企业和种植大户希望进行土地大规模利用和经营，但很多市场上交易的土地都比较零散、规模小。大部分小规模的土地都在散户间流动，小规模承包，很少向大户经营者流动。这样就限制了土地流转的期限和集中程度，小规模的土地流转不利于机械化生产经营。农业用地的市场价值得不到体现，受益很低。

（4）土地承包经营权不完善，农民认识模糊。在农村，农民生活的最基本的保障就是土地，这也是其重要的生产生活资料，这种对土地的依赖性在经济欠发达地区表现更为明显，由于他们对土地根深蒂固的情结，担心土地流转后自己的收益，对土地流转产生抵触情绪，有的甚至抛荒也不敢流转给其他租户，导致撂荒、遗弃土地的现象不断增加。

二、改进措施及政策建议

（1）完善土地承包相关法律法规。现行法律规定，土地的所有权属于集体，使用权属于农民个人，实际上这对所有权的规定并不明确，集体还包括集体的经济组织和乡镇集体，这样并不利于权利的划分。应该进一步提高农村土地承包经营权的法制化水平，界定清楚权益，制定相关的土地交易的规范。完善法律法规，加强宣传，提高农民和村干部的法律意识水平。此外，审批土地必须按照法律规范，禁止弄虚作假，对审批的土地进行拆分。在土地流转中违反法律的行为，要严厉处罚，尤其对于土地被非法占用的行为，要严厉禁止、收回或者复耕。

（2）因地制宜选择土地流转形式。由于我国农村占地面积大，各个地区的农村发展水平不同，市场成熟水平、政府职能行使水平有差别，故在选择规模经营的方式时，应该根据当地的具体情况，要考虑到当地农业市场的需求及传统农业发展优势，选择最佳的土地流转形式，以市场发展为导向，优化资源配置，避免盲目“一刀切”。只有这样，才能协调好经济发展与农民利益之间的关系，进一步完善土地流转市场。

（3）实行土地用途管制。土地用途管制的核心是依据土地利用总体规划审批各项建设用地，不得改变规划用途。总之，农村城镇化对土地的需求，本质上是实现经济和社会发展目标的需求，不能因土地流转而改变土地用途。因此，必须遵循土地与经济协调发展的规律，坚持开源与节流并重，节约每一寸土地，把好耕保的关口，从而达到优化土地资源配置，提高土地利用率，以确保土地资源的可持续发展。并且，贯彻农业可持续发展思想，坚持以经济效益、生态效益、社会效益相统一和眼前利益与长远利益相兼顾的原则，根据不同的土地类型、区位条件，使土地的价值得到较为客观的体现。

（4）积极开拓土地流转的市场需求。首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。完善土地价格体系，加强土地价格的评估工作，对农村土地进行分等定级、科学评估，合理确定土地流转价格。其次，培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。要建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。同时应相应建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，提高土地流转交易的成功率。

（5）合理确定土地流转周期。一方面，专业大户或农民专业合作社等经验实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳的规模经营，同时，承租经营的项目也会随市场变化而变化；另一方面，农民可能因为信息不对称等原因，以较低价格将土地长期转租给了经营客体，损害到自身的土地收益。因此，在土地流转过程中，要兼顾双方利益，灵活确定流转周期，尽量避免土地一次流转定终身的现象。从土地流转的整体情势来说，地方政府应根据自身实际发展水平，分阶段合理推进土地流转进程，不可盲目求快贪多，从而造成土地资源的浪费。

（6）加大对农村土地流转的金融支持力度。①建立多层次多渠道的农村金融机构体系支持土地流转。首先，对农村信用社进行改革，补充资本金，使之成为农村金融服务的主力军。其次，在成立邮储银行的基础上，还要将农村的邮政储蓄存款用于农村基本建设中去。最后，鼓励建立村镇银行和小额贷款公司，加大对农村土地流转的资金支持。此外，放开民间金融机构，允许民间借贷合法化。与此同时，积极进行探索和创新，可设立专门为农地服务的互助性金融机构。②出台对土地流转方面银行贷款配套政策。首先，向种田大户、专业合作社和农业公司提供土地承包经营权抵押贷款，确保有足够的资金支持土地的有序流转。

三、结束语

土地不但是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进土地流转。市场条件下，政府在推动土地流转时，要准确定位，通过法律、金融等方式成为保障农民利益的中坚力量，规范土地流转的市场程序。

参考文献：

[1]梁万泉.农村土地流转与金融支持的探讨[J].海南金融，2010（08）

[2]王利.关于农村土地流转的问题、对策及建议[J].农业经济，2010（02）

（作者单位：河南省郑州市中牟县农委）