戈佩玉

摘要：近年来，世界各国和国际组织对北极事务的关注度日益提升，北极国家内部及其与非北极国家之间的合作深度和广度在不断拓展。但随着各国利益错综复杂的交融，各种矛盾和冲突在所难免。欧盟成员国中有三个是北极国家，还有两个北极国家属于欧洲经济区，除此之外，欧洲与北极国家在经济、环境保护以及科研等方面联系紧密，因此，欧盟高度重视北极地区的发展。

关键词：欧盟；北极政策；外交

随着科技的进步，北极地区的运输能力正在不断提升，北极地区油气资源的利用率也在不断提高。而且在全球变暖的影响下，北极冰川逐渐融化，北冰洋即将开放，允许进行常规的海上运输以及其自然资源储藏的开发。北极地区正一步步成为各国争夺资源的新的角逐场，北极地区的的战略性和政治性利益不断提高，北极地区已经成为国际政治中的一大焦点。欧盟对北极地区日益浮现出来的资源和航运利益，表现出浓厚的兴趣。但作为域外行为体，欧盟要想突破身份劣势在北极谋得一席之地，面临着重重障碍。本文旨在探讨以下问题：欧盟北极外交战略的利益诉求是什么？面对身份劣势，欧盟如何做出有效的战略选择？中国和欧盟在北极地区的处境不乏相似之处，因此欧盟在参与北极事务过程中的战略选择值得中国研究借鉴。

一、欧盟参与北极治理的内在动因

欧盟成员国大都是高科技产品出口导向的国家，非常依赖于自然资源的安全供应，以及免费稳定的全球海上运输航线。随着北极航道的开通，北极地区的运输能力正在不断提升，北极地区油气资源的利用率也在不断提高。欧盟在北极地区的利益诉求主要有以下几方面：一是航运利益；二是能源及矿产资源方面的利益；三是环境利益。

（一）航运利益

欧盟成员国以出口导向型经济体为主，经济发展在很大程度上依赖于国际海运和海上贸易路线。不断拓展的海运贸易是近代欧洲繁荣的不可或缺的因素，时至今日，欧盟成员国的海运贸易仍在世界上占据着重要地位。北冰洋航线的开通，将大大改善北极航运的条件，降低航运成本。对于拥有着世界上最大商业船队的欧盟而言，北极航线的开通将给欧洲的经济发展带来一个新的机遇。

近年来世界航运业的发展势头十分迅猛，传统的运输航线也面临着愈加沉重的压力，因此各国对北极航道的开通都给予了高度的重视，当然作为大规模商业船队的持有国，欧盟也十分关注北极航道问题。根据欧盟委员会关于《2018年的欧洲海运政策战略与建议》（The 2018 European maritime policy strategies and Suggestions）的预测，可运行的商船数量将从2008年的77500艘增加到2018年的10万艘，商船的吨位也会得到很大发展，到2018年上传吨位会达到21亿吨（2008年的商船吨位是11.56亿吨）。商船数量的迅猛增加以及商船吨位的发展，将会造成海上航运的拥堵，也会带来一系列的海上运行安全隐患。而北极航线的开通，可以有效解决这一问题，维持欧洲在全球贸易中的优势地位。

（二）能源及矿产资源方面的利益

近几年来，欧洲在北海能源资源的减少，这导致欧盟在未来几年将会更加依赖能源进口，这将影响欧盟的能源供应安全。经过勘测，北极地区已被证实蕴含着极其丰富的能源和矿产资源，同时北极冰川的融化降低了资源的开发难度。欧盟经济发展所依赖的石油、天然气以及矿物资源多来源于进口，北极地区丰富的资源对欧盟来说尤为重要。

在能源供应方面，尤其是石油、天然气的供应，俄罗斯是欧盟重要的能源合作伙伴，欧盟所需的能源很大比例上都依赖俄罗斯。2013年的资料显示，欧盟消耗天然气的39%是由俄罗斯供应的，甚至芬兰、保加利亚等欧盟成员国的天然气完全依赖俄罗斯。而俄罗斯约80%的天然气和70%的石油储量都在北极地区。因此，欧盟只要视俄罗斯为重要的能源合作伙伴，欧盟对俄罗斯北极能源的依赖度就会居高不下。

（三）环境利益

全球气候变化将是二十一世纪人类面临的最大挑战之一，将对包括欧盟成员国在内的全球国家产生影响。欧盟在追求自己北极利益的同时，也时刻在强调自己在环境问题上的能力和责任。为了应对全球气候变化，欧盟成员国发起了许多国家和国际项目和举措。德国的北极政策一直强调北极地区作为地球“早期预警系统”（early warning system）的角色定位，2007年德国政府采用了综合气候与能源项目，旨在减少传统能源资源消耗，从而保护环境，减缓全球变暖。从2008年到2012年，德国国家气候保护计划行动已经资助了多达12300个项目。

二、欧盟北极外交面临的困境解析

北极没有自己独立的军队和稳定的社会制度，北极理事会也只具有形式上的作用，没有实际的军事和立法权。北极国家试图最大限度利用好北极地区在开发自然资源和维持它们能源供应方面的优势。虽然欧盟成员国中有3个国家属于北极国家，但是域外国家占了大多数。因此，在欧盟参与北极事物的过程中，面临着重重的阻碍。

（一）政治身份

近年来，各国在北极地区的合作不断加深，但大部分的合作都是围绕环境保护进行的。在这种意识形态等因素比较小的领域，北极国家对各国参与持欢迎态度，但一旦涉及主权问题和政治问题，北极国家表现出强烈的排外和封闭态度，主张作为北极国家内部事务解决。欧盟作为域外行为体，在北极事物中很难突破政治身份的束缚。

2009年4月北极理事会在审议欧盟委员会的申请时，最终决定暂不接受欧盟为观察员国，因为欧盟有一系列限制进口海豹等动物的皮毛的法令，理事会认为这将影响北极原住民的生计。但舆论普遍认为这一决议源于，北极国家对欧盟的北极多边治理政策存在顾虑。

（二）法律问题

虽然北极地区的战略性地位日益凸显，但北极并不像南极那样有着统一的专门性的管理依据，目前北极地区的活动大都是受《联合国海洋法公约》和一系列局部领域的多边条约来约束，而且这些条约都十分的松散，甚至相互之间存在着某些冲突，例如，关于大陆架问题，《斯瓦尔巴德条约》就与《联合国海洋法公约》存在分歧。北极国家对非北极国家参与北极治理一直心存顾虑，为确保自己在北极地区的利益，反对制定综合性的北极条约，宣称联合国海洋法等法律都可以适用于北极地区，北极事务是有法可依的，不承认北极地区的法律真空地位。

在第七届北极理事会上，美俄等北极八国不仅签署了数个国际公约，还公开宣示了自己在北极事物中的特权，甚至有些北极国家对非北极国家参与到北极事务中的做法持排斥态度。

（三）内部意见不统一

由于身份劣势的约束，欧盟无法直接参与到北极事务中去，因此欧盟充分发挥了自身的技术和工业优势，将北极开发所带来的环境和基础设施缺乏等问题视作自己的“责任”，以此融入北极事物中。欧盟的核心国家德、法、英等国将这种“责任”看作是进入北极的一个突破口，然而在欧盟28个成员国中，一些非沿海国家对北极事务并不十分感兴趣，在承担“责任”的过程中，欧盟成员国内部存在争论。另外，虽然部分欧盟成员国十分重视对北极事务的参与度，相继制定了自己的北极政策，但由于所处境地和国家利益的差异，各国的北极战略也是不相同的，在实施过程中，难免会有冲突。

三、欧盟北极外交的实践历程

欧盟成员国中有三个是北极国家，还有两个北极国家隶属于欧洲经济区，除此之外，欧洲与北极国家在经济、环境保护以及科研等方面联系紧密，因此，北极地区在欧盟政策中的重要性不可忽视。近来欧盟的北极政策一直在不断地升级，最初欧盟的北极政策十分笼统，注重于提供解决北极问题的基本框架，欧盟近来的北极政策变得越来越具体明细，关注点逐步落实到解决北极问题的实际步骤与方法。但无论是哪种政策，欧盟北极政策一直以环境整治和全球治理主要侧重点参与到北极事务之中。欧盟北极政策的关注点主要在于资源和环境，欧盟非常看重自己在北极地区需要承担的“国际责任”，这些政策特点在欧盟委员会出台的《欧盟与北极地区》这一文件中可以反映出来。

（一）积极参与北极地区事务，加强与北极国家合作

欧盟最初的关注点指向了《伊卢利萨特宣言》，这个声明2008年5月由北极的五个边境国家加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯、美国提出。五国通过这个声明表示，北冰洋沿岸事物由五国主导解决。欧盟部分议会议员将此声明视作北极五国对其北极利益的排斥，欧盟议会呼吁委员会给出一个未来的政治合法性框架，用以解决环境保护问题，北极地区有序发展的问题，调停各国资源争端的问题，北冰洋水路航行问题等。

阿什顿（Ashton）2012年3月份首次访问了芬兰、瑞典、挪威，这三个国家既都属于北欧国家，又都具备北极国家身份，阿什顿作为欧盟外交与安全政策的高级代表，她对这三个国家的访问彰显着北极地区在欧盟对外政策中重要的战略地位。在访问中，阿什顿多次强调了北极地区对于欧盟在经济、环境等方面的战略价值，并表示欧盟已经开始考虑制定它的北极政策，未来欧盟将以更加积极的姿态参与到北极地区的事务当中。

（二）增加参与北极事物的合法性

北极理事会是北极国家处理有关北极事务主要的政府间论坛，北极理事会的形成是北极地区国家之间国际合作发展的成果。成为北极理事会的永久观察员国被视作非北极国家参与北极事物的最有效途径，作为北极理事会特别观察员国，并且具备丹麦、芬兰和瑞典三个北极国家为成员国的有利条件，欧盟一直在申请永久观察员国身份。为争取北极理事会常任观察员的身份，欧盟的政策文件中一再强调，在北极地区维持良好的国际合作态势，促进该地区的和平和稳定是欧盟的主要利益所在。获得北极理事会永久观察员国身份，有助于进一步加强欧盟与北极之间的关系，在理事会框架内更好地认识北极国家的政策方向，有助于欧盟制定出更加符合自身利益的北极政策。

（三）利用科技能力参与北极治理，提供公共品

欧盟时刻不忘强调自己在北极地区环境治理等问题上的科技及组织能力，从而将北极地区的环境问题、航行安全问题、基础设施问题转化为自己“北极责任”，依次更好地融入到北极事务当中。自2002年以来欧盟每年提供2000万欧元，用于对北极地区进行相关科研项目的研究。据统计，从2007年至今，欧盟已投入了将近11.4亿欧元支持北极地区的可持续发展。

为了实现北极经济可持续发展，确保北极地区最高环保标准能够顺利实施，需要高科技产品、服务和知识的供应。欧盟充分利用自身技术优势参与治理，成为所需高科技产品、服务和知识的重要供应商。欧盟成员国德国是北极地区能源勘探开发所需技术和基础设施组件的供应国，今天德国工业在该地区已经相当活跃。

四、结论

北极地区日益重要的战略及经济价值推动着欧盟加入到北极的博弈中，在当前北极地区与世界其他地区的相互依赖关系不断加强的背景下，欧盟在北极地区的政治性参与在未来预期会不断加强。作为域外国家，欧盟的北极外交战略避开了政治敏感区域，转而选择极地研究、环境保护、全球安全等领域来不断提升在北极地区的活跃度。以经济、技术等优势来弥补自身的身份劣势，积极主动地承担北极开发过程中的“国际责任”。

参考文献：

[1]杨剑.北极航道：欧盟的政策目标和外交实践[J].太平洋学报，2013（03）.

[2]吕超.冷战后俄罗斯对外政策演变的国内政治根源研究[D].华东师范大学，2010.

[3]肖洋.一个中欧小国的北极大外交：波兰北极战略的变与不变[J].太平洋学报，2015（12）.

[4]程保志.欧盟的北极政策和与中国合作的可能性[J].和平与发展，2013（03）.

*本文系课题：“北极地区天然气开发：技术瓶颈与困境突破”201514A076。

（作者单位：北京第二外国语学院）