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摘要：农业作为我国的基础性产业，在我国国民经济稳步发展中起到了至关重要的作用。但是三农问题也一直是制约我国经济和社会发展的“瓶颈”。为此，国家出台了一系列惠农政策，给广大农民带来了实质性的利益。但是在政策实施的过程中，也出现了一些不协调的问题。文章分析了惠农政策执行的现状，并对相关问题做出了对策分析。希望能在解决农民实际利益方面起到一定作用。

关键词：财政惠农政策；实施；改善

农业是国民经济的基础性产业，在很长一段时间内，我国农产品效益不高，农业经济效益差，“三农”问题严重阻碍了经济社会的发展。由于投资“三农”要花费较高的资本，时间长，风险大，经济效益不高，导致三农缺少投入，妨碍了农村经济的发展。农业发展停滞不前，无法实现高水平的农业机械化，对耕地的侵蚀，严重损坏了自然生态资源，所以，农民要想提高经济收入变得十分困难。当前，国家财政实力有所提高，“三农”政策的提出，也表明国家在这方面的扶植力度逐渐增加，在固有惠农政策基础上，扩展了深度和广度。新财政支农政策不断出台，这不但有助于提高农民收入，而且在促进农村经济的繁荣发展方面，起到了关键性作用。

当前惠农政策是以财政部门为主导，但其可行性操作和实际还有一段距离。现实中，我国惠农政策往往以项目型基金或者现金给付的方式，让广大农民朋友感受到政府的扶持，也感受社会主义经济带来的发展变化。然而，市场时刻处在变动中，这样就出现了一个问题：农民和农业迫切希望进入市场，但是，现实并未给广大农民提供这样太多的机会。同时，在财政惠农政策实施过程中，由于工作经费不足、补贴管理多样、农产品价格的上涨、新农合构建不协调等问题的存在，都不利惠农政策的实施。

一、财政惠农政策的实施现状

（一）政策多，整体效果差

比如：对同一片区域的同种土地，颁布了不少相关的惠农政策，但很零散，覆盖面也没达到应有的广度。针对县级以下的乡镇惠农直补均未有涉及，更谈不上农业综合开发项目、农田深松补助等内容。相关项目繁杂，加之缺少一些相应的监督，导致原本就少的资金更为零散，不利于惠农政策整体功效的发挥。

（二）政策交叉重叠，财政资金使用不合理

当前，出台的政策相互重叠，县级财政部门没有把握主动权，无法有效管控资金使用，不能解决效益差的问题，从而在一定程度上造成了资金浪费。如，国土部门在实施土地整改项目中，农业部门担负农村饮水安全及田间深松等项目，这些项目投资金额巨大，项目占用田地几百亩甚至上万亩，投入资金上千万元，然后，项目内容重复性较多，修路、打井等多有涉及，相互交叉出现，破坏大片良田，高投入、低效益的工程建设多有发生。

（三）政策相互牵制，负面效应凸显

如，山东东营的农业综合直补，补贴主要涵盖农业改革中的税计面积，两种补贴为实际种植的农作物面积。如小麦和玉米，山东东营地区在2012年小麦种植面积约74万亩，每亩粮食补贴100元，玉米种植面积100余万亩，每亩粮食补贴15元或者20元。近些年的综合直补和粮食直补数额小，农民对这方面确实没有太多意见。然而，随着粮食直补数额的增多，中间问题便开始显露，一些农民认为荒地应享受补贴，意见较大，个别地方甚至出现上访问题。此外，综合直补和粮食补贴数额不断增加，使得退耕还林的经济效益低，于是就退耕还林。同时，一些外出打工回来的农民开始要回租借给他人的土地，于是土地承包纠纷矛盾愈演愈烈，使得集约化经营与土地向大户流转政策难以有效推行。

（四）政策设计不完善，基层财政监管不足

因为制度设计不完善，没有从根本上实现有效管理，导致一些惠农政策很难发挥应有的作用。如，对农业养殖中的包费补贴，因为这种行业要承受较大的风险，养殖不具备抵抗巨大风险的能力。为此，对保险政策的依赖性大。事实上，承保理赔环节冗杂，操作起来十分困难。此外，财政缺少对保险公司的约束，养殖保险未能有效推行，无益于农户政策。再如，政府补贴家电下乡，不包括物价部门和工商部门，职能部位各负其责，在制度的保障下，监管实施，政策颁布了三年，仅有商务部门对销售网点做备案，财政一个部门在做工作，不仅要做政策解读，还要抽查回访，而问题主要出现在生产企业和网店，一些网店对下乡等登记处于随意性和盲目性状态，规避检查和遮掩问题多有出现，一些企业违法性获取标示卡套，谋取财政补贴。所以，现实迫切需要强化管理和健全政策设计。

二、财政惠农政策改善对策

（一）提升管理级次的转移次数

新颁布的惠农政策，提高了农民收入，促进了农业生产，推进了经济社会的发展。工作中，应提高一般性转移的次数，降低转向转移支付的比例，让地方政府充分发挥自己的权利，依照事权和财物匹配做选择，整合各种类型转向资金和补贴，按照水利和农业等不同分级，为县级财政提供一般转移支付形式，在县级政府组织下，将最终方案确定，在省级主管部门的建构下，开展活动。

（二）强化资金整合管理方式

农惠农政策的实施，符合民意，稳定了民心，从一定程度上解决了民生问题。工作中，还要把集散的资金整合起来，实现捆绑使用，充分发挥财政资金集合功效。对惠农中的直接补贴落实到户，如良种补贴和粮食直补等。当前，合并政策，将分散的资金集中起来，简化兑付方式，减少工作量投入，节省成本开支，创造更大综合效益。

（三）资金投向变一般普惠制为集约普惠制

确保各农户都能办起大事。如山东每年的粮食综合直补在 6700 万元以上，然而，这是一种集散惠农形式，农民年均收入低，不能从本质上解决问题，农业生产落后的情况根本得不到改善。然而，集中使用这部分资金，结合农村实际情况，掌控资金投入，对节水灌溉技术和农田水利建设中出现的难题，按照一定顺序，进行一一解决，采取措施，真正促使农村发展，实现办大事，解决出现的难题。

（四）对资金分配，打破部门间独立

改变部门间相互独立局面，将惠农专项资金纳入统一的财物管理，部门事务部门管，项目资金财政管。当前，项目资金使随意性大，所以，应统一管控农资专项资金，为惠农资金由财政部门管理做出努力，确保财政部门统一拨付资金。同时，在财政部门专项资金管理下，充分发挥各自职能，避免财政资金部门管。针对财政中涉农专项资金，尤其是农村公益性项目和农村基础性建设，还要，加强统筹协调，降低审批繁杂性，确保一次性投资，防止分散投资，归入资金项目，减少成本开销，为资金使用创造更大效益。

（五）对运作模式上，转变政策性农业保险运作形式

当前，农村散户对自然灾害抵抗能力差，政策性支持不足，农民缺乏认识，投保参与积极性不高，勘察理赔和保护收费实施起来困难，付比不高。这主要是因为商业运作模式与传统小农经济不协调。要想解决这一问题，就要建立特定的政策性保险机构。但这并不是从群众中筹集资金，举例说明：对农业作物，如大豆、花生和玉米等，建立农业保险基金，对受灾点，按照受灾面积的不同，给出相应赔付，简化保费收取程序，优化了理赔环节，促使农民参与种粮，这就有效发挥了农业保险的功能。此外，对半强制性农业保险政策可以尝试性使用，使民众自觉参与其中，主动入保，散户和大户相结合，推动保险业务平稳运行。

三、结语

在财政惠农政策实施过程中出现的上述问题，从一定程度上影响了农民的切身利益，所以，制定相应的对策很有必要。各级政府尤其中央政府在制定惠农政策工作中，应坚持城乡一体化迈进思想，避免使用城乡二元结构，根据形式政策，调整惠农思想。同时合理利用财政政策，开展资金带动和宏观调控，消除城乡限制，立足智农，以知识、技术武装农民，从而推动社会主义新农村建设实现新的跨越。

参考文献：

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[2]薄志广，方鸿安，赵武，高伟.现行财政惠农政策执行中存在的问题及建议[J].经济研究参考，2013（40）.

[3]金铂.伊通县强农惠农政策资金管理问题的研究[D].吉林农业大学学报，2013.

（作者单位：垦利县垦利街道办事处）