丛楠

摘要：PPP模式在保障性住房的投资与建设中发挥着较大作用，解决了部分保障性住房的供给问题。文章主要论述了PPP模式的概念特点，提出了PPP模式在保障性住房建设中的积极意义及应用模式，最后针对PPP模式在应用中出现的问题提出对策建议，以期推动保障性住房的发展。

关键词：保障性住房；PPP模式；应用研究

保障性住房建设是我国的重大民生工程，在解决中低收入人群住房困难方面发挥了积极作用，但由于其利润低、收益期长，部分地方政府迫于资金压力和合作机制缺位等原因，建设保障性住房的动力不足。PPP模式是由政府主导、社会参与、采取公开竞争方式建设保障性住房的运营模式之一，在一定程度上解决保障房供给量不足、政府资金匮乏等问题，是保障性住房建设的又一补充形式。

近年来国家对保障性住房建设中的PPP模式给予了大量的政策支持，颁布了一系列法律法规为其提供了良好的政策环境。2014年11月国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，指出在公共服务、基础设施等领域，积极推广PPP模式。2014年11月财政部发布《关于政府和社会资本合作模式操作指南》，提出充分认识推广运用PPP模式的重要意义，积极稳妥做好项目示范工作，规范政府、社会资本参与PPP的活动。

一、PPP模式的内涵及特点

PPP模式（Public-Private-Partnership），直译为“公司合伙制”，具体指公共部门与私营企业以特许协议为基础，通过签署合同明确双方的权利和义务，共同承担投资、责任、回报及风险，提供公共产品或服务，提高公共基础设施的质量与效率。

PPP模式具有两个显著特点。一是政企建立伙伴关系。政府部门和私营企业建立伙伴关系，以提供公共物品或服务为目的，发挥各自优势，政府多以提供土地、资产等政策为主，私营企业多以提供资金、技术、设备为主。二是利益共享、风险共担。社会资本在PPP模式中获得稳定合理的投资收益，政府不以盈利为目的，私营企业也不允许获取超额利润。同时PPP模式根据参与者承受风险的能力差异，合理设计风险分担结构，实现整体风险最小化。

二、PPP模式在保障性住房建设中实施的意义

保障性住房的建设运营由传统的政府供给模式转向政企合作、市场辅助的PPP模式，对政府公共部门和私营企业来说是实现”双赢”或“多赢”的有益途径。

（一）拓宽政府融资渠道

采用PPP模式建设保障性住房在很大程度上吸引了民间资本的参与，多元化、可持续的资金注入机制，解决了政府建设保障性住房资金匮乏的问题，减轻了政府的融资压力和财政支出压力。

（二）增加保障性住房的供给量，提高住房质量

在PPP模式中私营企业积极参与保障性住房的建设，提高了保障性住房的供给量。同时部分私营企业会采取配建、改建等方式，避免了保障性住房的位置偏远、分散，便捷的环境和配套设施提高了保障性住房的质量，使其社会效益更好地发挥出来。

（三）提高投资与运营的质量和效率

通过PPP模式私营企业能为保障性住房建设带来先进的经营理念、技术经验和管理方式，更好地保障开发进度和安全质量，将政府的市场监管、公共服务与社会资本、技术创新有机的结合起来，减少政府的过度参与和权钱交易，弥补公共部门专业人才的不足，提高保障性住房投资与运营的质量和效率。

（四）有效降低建设与运营风险

政府部门和私营企业在PPP模式中重新整合，各自承担拥有优势的伴生风险，使每一项风险都由最善于承担的一方去应对，降低了项目的总风险。政府公共部门可以利用私营企业来规避资金、技术、管理等方面的风险，私营企业可以在政府的宏观调控下规避政策和社会风险。

三、PPP模式在保障性住房运营中的应用模式

PPP模式在保障性住房运营中应用模式不仅包括政企合资新建，也包括对既有项目的回购、改建、翻新、维修和物业管理等方面。

（一）政府部门与私营企业合资新建

公私合资新建是PPP模式的主要应用模式之一，指的是政府部门与私营企业共同投资新建保障性住房，项目建成后一种运作方式是项目产权归政府所有，政府给予私营企业一定的利润补贴；另一种运作方式是项目所有权暂归企业，政府部门于一定时期内分期回购。政府部门会给予企业一定的土地、税费的优惠，或是在特许经营权内授予企业在周边设施里的开发权、独家经营权。较为典型的是BT模式（Build-Transfer 建造—转移）和BOT模式（Build-Operate-Transfer 建造—运转—转移）。

（二）政府将已建成保障性住房交由私营企业运营

通过签订协议，政府部门将已建成的保障性住房交由私营企业在一定期限内运营，私营企业向政府一次性交付期限内的预期收益。运营期内私营企业可回收成本和获取收益，运营期满后，再将项目交还政府部门。较为典型的是TOT模式（Transfer-Operate-Transfer 转移—运营—转移）。

（三）政府部门向私营企业购买积压住房

当前商品房市场进入低迷期，刚性购房需求趋于饱和，积压住房较多。政府部门可以在这类房源中选取符合保障性住房标准的，以低于商品房的价格向私营开发商购买，再转为保障性住房。较为典型的是PTOT模式（Purchase-Transfer-Operate-Transfer 购买—转移—运营—转移）。

（四）私营企业进行改建、修建或物业管理

政府部门可以鼓励私营企业对一些旧的、已不太合适居住的住房进行改建、修建，重整之后允许私营企业按照保障性住房的标准在一定时期内运营。另一种应用模式是允许私营企业对保障性住房进行物业管理。较为典型的是服务外包、管理外包和TPO模式（Transfer-Preserve-Operate 转移—维护—运营）。

四、PPP模式在保障性住房应用中呈现的问题

虽然PPP模式在保障性住房建设运营中具有明显优点，但由于在我国发展时间并不长，仍处于实践摸索阶段，因此呈现出了一些问题。

第一，缺乏法律依据和约束性文件。PPP模式的运行程序较为复杂，参与主体较多，如果缺乏清晰、透明的法律法规，容易出现权责划分不明，项目移交、运营、存续期间出现扯皮或寻租行为，损害相关者的合法权益；第二，政府部门选择参建企业时存在风险。PPP模式中的参建企业的资金、管理实力参差不齐，在项目运营中一旦出现资金运转不周、经营管理不规范等问题，将影响到保障性住房的建设进度和安全质量；第三，监管体系有待完善。私营企业的参与会对保障性住房建设和分配的公平性、公开性构成威胁。如果缺乏有效的监督体系，政府很难在资金的拨付和使用上、在申请对象的审核上做好全面监督，容易导致资金流失、暗箱操作的现象；第四，缺乏PPP模式的专业机构及人才。PPP模式下如果没有成立项目公司或缺乏专业的法律、金融等人才，容易造成多头领导、分工不明、管理程序繁琐、运行效率低等问题，影响PPP模式运行的规范性。

五、完善保障性住房项目中PPP模式的对策建议

为了促进PPP模式在住房保障体系实施中顺利运行，公私双方必须共同努力，从以下几个关键方面做好合作、分配及监管工作。

（一）完善相应的法律法规

PPP模式中有许多条款需要以合同、协议的形式固定下来，因此应该出台或完善相应的法律法规和实施办法，对PPP范围进行界定，明确政府和私营企业的权利、义务、责任及风险，对PPP项目中土地政策、资金政策、准入退出条件、招标竞争程序、争议补偿等问题进行详细规定。只有通过法律法规的硬性约束，才能保护好各方利益不受侵害，杜绝PPP模式中的经济犯罪，创造良好的投资环境。

（二）严格私营企业的准入机制

由于试图参与PPP模式的私营企业较多且资质参差不齐，因此对PPP模式下私营企业的准入，政府公共部门应既坚持开放市场的原则，允许一切符合资质要求的企业进入，也要注重对私营企业的招标遴选，通过竞争机制来对企业的资金实力、经营管理方式及产品服务质量进行严格筛选，逐步形成一个公平、竞争的PPP模式准入机制。

（三）加强政府公共部门的支持力度

风险与收益对等，承受较大风险的一方理应获得较高收益。PPP模式中私营企业承受开发建设风险、融资风险及市场运营风险，因此政府公共部门应在设计风险分担时更多考虑私营企业的成本及收益，利用土地捆绑开发、税费减免、财政贴息等优惠政策，破除政策壁垒，建立合理的激励机制。

（四）提高监管和公示力度

PPP模式中政府部门是负责人，而保障性住房项目公司作为专业机构，是组织者，具体负责项目的融资、建设和运营。因此政府部门和项目公司应该一同严格按照法律法规的要求，对企业的经营行为、生产质量、资金情况和工程进度进行监督。同时建立风险防控体系，通过风险识别、风险评价、风险应对等方式对项目进行全面监控。再者，采取信息公示管理机制，接受社会监督，借鉴国际标准的审计制度，提高项目的透明度。

（五）选择合理的PPP应用模式

选择合理的PPP应用模式，政府公共部门要结合当时当地的商品房市场及保障性住房市场实际情况，准确把握，动态调整。如果保障性住房市场严重供不应求，政府应积极采取特许经营的方式与私营企业合资新建保障性住房，以提高供给量。如果商品房市场积压的存量住房过多，政府可采取回购商品房再转化的方式，既解决房源积压的问题，也满足了中低收入人群的住房需求。

虽然PPP模式在保障性住房建设的实际应用中还存在改进空间，但它的引入有效地解决了政府的融资难题，提高了保障性住房的建设质量和进程，缓解了中低收入群体的住房困难，为我国住房保障体系的长远发展提供了一条可行出路，实现了政府、参与企业和住房需求人群的“双赢”或“多赢”。

参考文献：

[1]孔扬.PPP模式在保障性住房体系中的运用研究——以深圳保障性住房为例[J].时代金融，2015（05）.

[2]崔琳琳.PPP模式在成都市保障性住房中的应用[J].工程管理学报，2011（04）.

[3]吴夏萍.探析PPP模式在我国保障性住房中的运用[J].全国商情，2015（10）.

[4]蒋睿琳.目前我国保障性住房建设PPP 模式研究[D].云南大学，2013.

*基金项目：2015年河北省社会科学基金年度项目“基于PPP模式的河北省保障性住房供给研究”（HB15GL017）。

（作者单位：燕山大学校长办公室）