张建彬 黄秉青 隽永龙 周志峰

〔摘要〕本文从服务质量视角构建了政府信息公开服务质量的影响因素框架，在此基础上，对政府信息公开服务质量面临的问题与对策进行了较为深入的探讨。认为政府信息公开服务质量面临的问题包括政府公开的信息资源问题、政府信息公开服务缺乏用户导向和软环境问题，并提出了相应的解决措施。

近几年，我国在政府信息公开方面进展显著，从2012年开始每年国务院都发布年度政府信息公开工作重点工作安排以深入推进公开工作；2014年，我国在政府信息公开方面迈出了重大一步，中央政府和各地方政府纷纷公开权力清单以及比较详细的行政审批和行政处罚信息、财政资金信息、公共服务信息等；近年兴起的政府开放数据运动进一步推进了我国政府信息公开工作，2015年8月31日，国务院颁布了《促进大数据发展行动纲要》，指出要建设政府数据资源共享开放工程，并于2018年底前建成国家政府数据统一开放平台[1]。可以说，我国政府信息公开工作在未来几年将有更大进展，我国离真正的透明政府、开放政府越来越近了。在看到成绩的同时，不容忽视我国政府信息公开工作中存在的一些问题，通过梳理近几年国务院发布的政府信息公开工作重点工作安排及相关研究文献，可发现政府信息公开服务还存在一些问题，政府信息公开服务的质量还有很大的提升空间。本文从服务质量视角出发，构建了政府信息公开服务质量的影响因素框架，在此基础上，分析政府信息公开服务质量面临的问题并提出了相应对策。

1问题提出及概念界定

服务质量是营销学的概念范畴，在当今服务时代，质量是服务满足客户需求的核心考量。对服务质量的关注最初源于私营企业，到20世纪70年代，随着新公共管理理论运动的兴起，新公共管理理论的诸多主张在政府部门得到应用，如全面质量管理理论，使得人们关注政府服务质量的评估及如何提升等问题；20世纪90年代产生的新公共服务理论更是旗帜鲜明地强调政府的职能便是服务，政府应关注服务质量，政府应提供满足公民需求的公共服务。政府信息公开作为一项非常重要的公共服务，一项极具价值的公共信息服务，理应关注并提升服务质量。服务质量研究的先驱格罗鲁斯（Gronroos C.）认为，服务质量由技术质量（服务结果）和功能质量（服务过程）构成[2]。服务质量领域研究三杰普拉苏拉曼（Parasuraman）、约瑟曼（Zeithaml）和白瑞（Berry）指出服务质量是指服务实际是否符合顾客期望[3]。基于上述分析，本文认为，政府信息公开服务质量是指政府信息公开这种行为，包括公开的结果及公开过程等是否满足公众的期望以及满足程度。政府信息公开服务质量具有以下特征：一是主观性，因对某一服务或产品的质量评判来自于顾客的体验（感知）及与自身期望的比较，而这种体验、期望因人而异，故政府信息公开服务质量呈现出主观性特征；二是模糊性，对某一服务或产品的质量评判，难以用客观量化的方法来准确测量出在哪一时点是符合或不符合需求的，符不符合之间的界线并非一个点，而是一个区间；三是动态变化性，因对某一服务或产品的质量评判来自于顾客的体验，而顾客自身的发展变化或服务、产品的变化，都会导致质量评判结果发生变化；四是可测量性，并非因服务质量具有主观性、模糊性和动态变化性，而导致其无法测量，实际上，人们可以采用模糊评判方法等技术对服务质量进行测量；五是多因性，影响服务质量评判结果的因素是多维的，往往并非单一因素，这需要分析服务质量的影响因素及提高服务质量时需要从多个角度着手。

期政府信息公开服务质量面临的问题与对策May，2016〖〗Vol36No52政府信息公开服务质量的影响因素框架

格罗鲁斯认为顾客对服务质量的感知不仅包括他们在服务过程中得到的东西（结果质量），而且还要考虑他们如何得到这些东西（过程质量），因此，他提出了顾客感知服务质量模型[4]，认为顾客的服务质量评判结果源于顾客期望质量与实际感知服务质量（结果质量和过程质量）的差距，企业形象亦是影响顾客实际感知服务质量的重要因素。借鉴顾客感知服务质量模型和政府信息公开服务质量的界定，本文认为政府信息公开服务质量主要受公众感知的政府信息公开服务质量与其期望相比较结果的影响，将公众感知政府信息公开服务质量分为内容质量和形式质量，从内容质量、形式质量和公众期望等3个角度提出了公众感知政府信息公开服务质量模型，如图1所示。图中，内容质量主要指政府公开信息的质量与数量；形式质量主要指政府公开信息的渠道以及信息组织。公众期望受公众的信息需求、以往接受政府信息公开服务的体验以及通过社交得来的经验（如从他人处获知某政府提供信息公开服务的质量。）3个因素影响，其中，公众的信息需求是最主要、最核心的影响因素。正是对政府信息的这种需求，催生出人们要采取行动来满足需求的动机。动机是引起人们从事某种活动，并将这种活动导向某种具体目标（个人需求的满足）的愿望和意图等[5]。在行为动机的作用下，人们便采取措施获取政府信息。从人的心理活动视角来审视，人们在采取某种行为或做某事前，对这种行为或事件都有一种预期或期望，如该行为或事件是否能满足需求及满足程度或概率。具体到政府信息公开服务领域，期望是指公众对获取的政府公开信息可以满足其需求的期待或希望。

图1公众感知的政府信息公开服务质量模型

普拉苏拉曼等学者在格罗鲁斯的基础上，进一步研究提出了服务质量五差距模型，认为顾客感知服务质量与期望的差距由以下四种差距构成：服务期望与提供者对顾客期望的认知间的差距；服务质量规范差距；服务传送差距；市场信息传播差距[4]。该模型从差距的角度来研究服务质量形成过程，而形成过程中的差距因素便直接影响着服务质量。借鉴此模型思想，本文从差距角度入手，进一步分析了政府在提供信息公开服务时内容质量、形式质量和公众期望三者间形成的差距关系，细化明确政府信息公开服务质量的形成过程和影响因素。政府信息公开服务质量等于公众感知的政府信息公开服务质量与公众期望的差值，公众感知的政府信息公开服务质量与公众期望之间的总差距由3个分差距组成，即：公众期望与政府对公众期望认知间的差距（差距1）；信息公开服务规范差距（差距2）；信息公开服务传递差距（差距3）。

差距1：政府作为信息公开服务的提供者不了解公众的期望，不了解公众的信息需求，政府只是独白式的供给政府信息公开服务。具体来讲，公众对政府信息公开服务的期望、对政府信息公开的需求与政府所理解的公众期望或信息需求之间存在不一致现象。政府提供的信息公开服务无法满足公众需求，无法满足公众期望。

差距2：政府虽然了解了公众的信息需求、公众的期望，但在将这种理解转化为具体的服务生产时却出现了问题，即政府提供的信息公开服务并未完全根据公众的信息需求来进行。这种差距的存在主要是由政府在信息公开服务观念方面转变不到位、与公众沟通不够造成的。政府虽然公开了与公众期望、信息需求相关的信息，但在信息质量和数量方面与公众期望、需求存在差距。政府以己为中心，按照自身的理解来提供服务促成了此差距。

差距3：政府完全了解了公众期望、信息需求，并按照公众的期望和信息需求供给信息公开服务，但公开信息的组织或渠道未完全体现用户友好性。政府公开信息的组织缺乏统一的标准致使公众查找所需要的信息不方便；政府公开信息的渠道与公众经常获取信息的渠道存在一定差距，致使政府虽然公开了相关信息，但目的用户可能费些周折才能获取到。

上述3个分差距共同构成了公众期望与公众实际感知的政府信息公开服务之间的不一致。政府信息公开服务质量模型指出政府提供高质量的信息公开服务关键在于弥合3个分差距，重点要明晰公众的信息需求，了解公众期望，面向公众提供高质量的政府信息公开服务，不仅内容质量要高，而且形式质量也要高。

3政府信息公开服务质量面临的问题

基于上述政府信息公开服务质量的影响因素分析，本文围绕政府信息公开服务存在的3个差距，结合我国政府信息公开实践，采用访谈法、政府网站调研、文献调研等研究方法深入探讨我国政府信息公开服务质量面临的主要问题，指出以下问题有待解决：政府公开的信息资源问题、政府信息公开服务缺乏用户导向、软环境问题等。

31政府公开的信息资源问题

为深入了解政府公开的信息存在的问题，笔者在力所能及的范围内，选取我国A省政府及其省会B市政府，以及B市政府下辖的8个区政府主管政府信息公开工作的实务人员进行了深度访谈，访谈得知政府信息公开服务实践中存在着公开信息的内容质量、形式质量与公众的期望不一致现象，即信息公开服务规范差距（差距2）、信息公开服务传递差距（差距3）。

311政府公开信息的质量亟需提升

及时性、准确性和可理解性等特性直接决定了政府公开信息的质量。及时性是指事件发生或业务完成后，政府形成相关信息与正式公开信息间的时间差。差值越小，表明政府公开的信息的信息效率性越高，即及时性越好，反之亦然。2015年国务院组织了第一次全国政府网站普查，从普查结果来看，作为政府信息公开重要渠道的政府网站还存在着信息更新不及时、内容不准确等问题。如政府网站更新不及时栏目数由普查前的平均每网站15个降至普查后55个，减少633%；办事表格、材料清单、联系电话、收费标准等内容不准确问题由普查前平均每网站17个降至普查后23个，减少865%[6]。另外，政府公开的信息在可理解性方面有所欠缺。D区人民政府信息网络中心工作人员指出，以补办身份证这类民生服务信息为例，现在政府公开的信息复杂难懂，而实际上却是描述一件比较简单的事。

312政府公开信息的数量亟需扩大

从2008年《政府信息公开条例》颁布以来，中央政府一直致力于强化政府主动公开信息的力度，特别是2012年以来，中央政府每年在年度政府信息公开重点工作安排中强调深化主动信息公开，不断扩大公开的范围。虽然我国颁布《条例》已有7年，但与沿袭两千多年的、封闭的历史传统相比，仍是非常短暂的，根植于政府及其公务员灵魂深处的封闭思想在如此短暂的时间是根本无法彻底驱除的。中国社科院法治研究所发布的《中国政府透明度指数报告（2014）》指出，虽然各行政机关每年都公开了大量的信息，但公众需求的信息公开得少；不少政府机关目前仍把重点放在新闻类信息的公开上，更多展示的还是领导行踪信息，但公众办事需要的信息往往不公开、公开不及时或者公开了难获取[7]。

313政府公开信息的易获取度有待改善

政府公开信息的易获取度主要包括公开信息的渠道是否多样化、公开信息的组织是否科学统一等。政府信息公开的渠道可按是否使用网络分为网络化渠道和非网络化渠道，其中，网络化渠道包括政府门户网站、政务微博、广播、电视、移动设备（如手机）、社交媒体等；非网络化渠道包括报纸、政府公告栏、社区公告栏、公共图书馆和档案馆。在政府信息公开实践中，政府在丰富公开渠道的同时，需要深化应用新媒体及移动终端设备、公共图书馆等公众拥有数量多或介入门槛低的渠道来公开信息。另外，在我国政府信息化建设初期，因缺乏全国统一的规划，每个部门及每个地方都按照不同的标准进行政府信息化基础设施建设，造成彼此之间共享与整合非常困难，形成了诸多“信息孤岛”。公众在同一个政府网站获取到所需的完整的信息往往存在诸多不便，难以享受到集成式政府信息公开服务，得到的往往是碎片化服务。

32政府信息公开服务缺乏用户导向

用户导向是信息时代提供信息服务的主要方向。从我国政府信息公开实践来看，政府少有了解公众的期望和信息需求，而且沟通渠道比较单一，即存在着公众期望与政府对公众期望认知间的差距（差距1）。通过从我国大陆地区31个省级政府门户网站调研发现，只有上海市、广东省等5个省级政府在政府信息公开专栏中设置了政府信息公开意见箱；在已开展政府信息公开社会评议的4个省级政府（如广东省、内蒙古自治区）中，亦仅仅通过政府网站发布社会评议表。可见，政府缺乏对公众的期望与信息需求的了解，而且沟通渠道单一，政府公开信息的理念基本以政府为中心，而非以信息用户为中心。如F区人民政府信息中心办公室工作人员指出：现有的政府信息分类与组织不标准，不是按公民角度来进行，而是站在政府角度进行，致使政府看这些信息很轻松，而公众却很难找到。

33软环境问题

如果说政府公开的信息资源问题和缺乏用户导向是政府信息公开服务质量面临的浅层次问题，那么政府信息公开法律制度不完善、信息公开机构和队伍有待加强、监督保障机制有待建立健全则是政府信息公开服务质量面临的深层次问题，亦即公众感知的政府信息公开服务质量与公众期望之间总差距的本源。

1政府信息公开服务法律制度有待完善

我国在政府信息公开领域的立法存在以下主要问题：缺乏基本法律；立法质量（立法质量是指作为立法活动之结果的法律产品的好坏程度[8]。）不高。目前，我国在政府信息公开领域，仅出台了一项法规——《政府信息公开条例》。从法律位阶的角度来审视，它只是一项行政法规，在法律效力方面低于基本法律。低位阶的法规，在很大程度上决定着政府信息公开服务的质量。另外，现行条例的条款规定亦不尽完善，主要表现为：信息公开范围的界定不合理、不细致、不彻底；监督和保障手段不到位[9]；主动公开的时限过长；依申请公开的资格条件过窄等。如对申请人资格限定过于狭窄，其将积极参与公共事务治理的公共公民无情地排除了。

2政府信息公开机构和队伍有待加强

2012年1月，全国政务公开领导小组组长何勇同志在全国深化政务公开经验交流会上对政务公开的领导体制与工作机制做出经典的概括：建立健全党委统一领导、政府主抓、政府办公厅（室）组织协调、纪检监察机关监督检查的领导体制和工作机制，是做好政务公开工作的基础和关键[10]。而通过对我国中央政府和省级政府的政府信息公开组织机构设置情况进行调研，发现与上述机构设置还存在较大差距。虽然各政府基本都成立了政府信息公开（政务公开）领导小组及专门机构，如政府信息公开办公室，但领导小组组长大多由担任本级政府党委常委的副省长（副市长、副主席）兼任，甚至由政府秘书长或政府办公厅主任兼任，可见，各政府对政府信息公开服务工作的重视度有待加强。在这种低级别的组织机构设置情况下，政府信息公开服务质量主要依赖政府党政“一把手”的重视与推进。政府信息公开服务的高效开展需要一大批懂业务、通晓信息管理、开放意识强的公务员队伍。近几年国务院发布的年度政府信息公开工作重点内容都强调加强队伍培训等，可见我国在政府信息公开队伍建设方面还需要做很多工作。

3政府信息公开监督保障机制有待建立健全

政府信息公开服务的质量需要相应监督保障机制予以确保。《政府信息公开条例》中要求各级政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议[11]。在中央政府层面，目前我国并未建立与《条例》相配套的政府信息公开监督保障制度。截止到2016年1月21日，在大陆31个省级政府层面，有江苏省等7个政府出台了政府信息公开社会评议制度；有广东省等11个政府出台了政府信息公开考核制度；有陕西省等7个政府出台了政府信息公开责任追究制度，可见，在省级政府层面，我国地方政府中出台政府信息公开监督保障机制的数量不足一半。在出台三项制度的地方政府中，真正认真贯彻执行的更少。监督保障机制不健全以及低应用性致使政府信息公开服务质量的提升面临较大困境。

4提升政府信息公开服务质量的举措

问题是解决方法的向导，在厘清政府信息公开服务质量存在的问题后，提升政府信息公开服务质量的举措便呼之欲出了。为提升我国政府信息公开服务的质量，应采取以下举措：

1健全完善政府信息公开服务法律制度

政府信息公开服务的高质量开展，需要制定完备的法律制度。纵观世界各国，特别是开放政府建设较好的国家，都制定有专门的政府信息公开法。2008年，国务院出台的《国务院工作规则》指出：行政法规实施后要进行后评估，发现问题，及时完善[12]。国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》指出要修订《条例》以推进政府数据开放、共享。为构建开放政府，提高政府信息公开服务的质量，国家应借此修订的机会将《条例》升格为基本法律，在正式法律条文中，应着重注意以下问题：一是主动公开信息的范围界定，应采取概括加否定列举式，而非条例中概括+肯定列举+否定兜底式；二是扩宽依申请公开的资格条件，建议表述为：公民基于正当理由可以向行政机关申请获取相关政府信息。

2加强政府信息公开机构和队伍建设

政府信息公开服务的高效开展需要坚强有力的组织领导机构和高素质的队伍支撑。一是强化健全政府信息公开服务组织领导机构，建议：在中央政府层面，组建全国政务公开领导小组，组长由国务院总理担任，副组长分别由国务院秘书长、全国人大常委会的一名副委员长、全国政协的一名副主席和中央纪委副书记、监察部长担任，成员由国务院各组成部门的行政首长组成，领导小组下设办公室，挂靠国务院办公厅。各地方政府参照中央政府政府信息公开服务组织机构设置情况进行相应调整。采用这种组织机构设置模式，可以充分发挥党委的领导作用、政府的主导作用、纪检监察的监督作用，可以将政府信息公开服务工作置于战略高度，为其高效开展提供了坚强组织与领导保障。

二是加强队伍建设，各级政府及其部门需要配备政府信息公开专职人员，统筹做好信息公开、政策解读、舆情处置、政府网站、政务微博微信和政府公报等工作[13]。同时，将政府信息公开列入公务员培训科目，邀请政府信息公开服务、信息管理研究领域的国内外专家学者及资深实务人员进行授课，不断提升公务员的工作能力和水平。

3建立健全政府信息公开服务监督保障机制

府信息公开服务工作的开展需要建立健全绩效考核制度、行政问责制、社会评议制度和投诉举报制度。（1）建立健全政府信息公开绩效考核制度，将政府信息公开服务作为一项年度专项考核计入政府绩效考核，考核内容包括政府信息公开组织机构设置运转情况、信息公开情况、公开渠道建设等，并将考核结果与政府主要领导的职务升降等相挂钩、与相关人员的奖惩相结合。（2）建立政府信息公开服务行政问责制，将行政问责制与投诉举报制度相结合，对于纪检监察部门在巡视、检查中发现的或经公众投诉举报查实的政府信息公开工作不力的相关责任人员进行严肃处理，按照责任大小依法依规追究责任。（3）建立健全政府信息公开社会评议制度，定期开展社会评议，让广大社会公众对政府信息公开服务情况进行客观真实的评价，以提升政府信息公开服务质量。

4增强政府信息公开服务的用户导向性

正像用户的需求应置于电子化公共服务发展和提供的中心一样[14]，政府应将公众的信息需求置于信息公开服务的中心。罗伯特·登哈特告诫人们，“如果我们把关注焦点放在政府与它的公民关系的重建上，我们就到达了公共利益的中心[15]。”政府应积极主动地去了解公众的信息需求、期望，可采取以下方法：（1）政府应借鉴私营企业收集用户需求的做法，利用大数据技术，抓取公众在政府网站上的浏览、搜索等行为数据，进行数据挖掘分析，找出公众的信息偏好或潜在的需求，据此提供信息公开服务。（2）政府可在政府网站信息公开专栏设置意见箱或意见征集栏目，亦可在公众访问量较大的网站（如淘宝网）设置有关政府信息公开服务意见征集箱，畅通公众意见表达渠道。（3）政府通过社区组织来了解公众的信息公开服务需求。社区组织工作人员通过问卷调查或走访等方式来了解本社区成员的公共信息服务需求并上报政府部门。（4）政府派调研员或政府工作人员亲自深入群众，通过与用户交谈的方式倾听他们的需求。在信息需求调查的基础上，政府向社会公众公开有用的信息，以满足社会公众的知情权。

5提升政府公开信息的质量

提升政府公开信息的质量主要从以下3个方面着手：及时性、准确性、可理解性。一是及时性。F区人民政府信息中心工作人员指出，需要区分不同类型的信息，以确定公开的时限。突发事件信息，需要在24小时内公开；一般信息在3个工作日内公开，而与公众利益密切相关的信息，形成后应尽早公开。对于一般性信息，特别是与公众利益密切相关的政府信息，政府及其公务员应切实承担起为民服务的使命与责任，加快信息公开处理流程，应在信息形成后3个工作日内（而非条例规定的20个工作日）公开信息，并争取尽早公开信息。二是准确性，是指政府公开的信息，特别是业务数据是否与事实相符。政府在正式公开信息前，应严格规范的程序进行确认、审核，确保信息真实。因履行职能产生的信息可能涉及两个或多个政府部门，政府应建立信息发布协调机制，避免出现信息相矛盾的现象。三是可理解性，是指政府公开的信息应采用通俗易懂的语言，对于专业性较强的信息应公开相关的补充性解释信息。政府公开的信息既要采用专业性较强的行政语言，又要采用通俗性的大众语言，需平衡两者间的关系。对于民生类服务信息，政府应采用大多数社会公众易于理解的通俗语言进行表达；对涉及面广、社会关注度高或专业性较强的重要政策法规，要同步制定解读方案，加强议题设置，通过发布权威解读稿件、组织专家撰写解读文章等多种方式，及时做好科学解读，有效开展舆论引导[13]。

6增强政府公开信息的易获取度

增强政府公开信息的易获取度，主要从以下方面采取措施：拓宽政府信息公开渠道、优化政府公开信息的组织。（1）在政府信息公开渠道方面，在巩固现有公开渠道的基础上，进一步深化应用新媒体渠道和公共图书馆。据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年6月，我国手机网民规模达594亿，网民中使用手机上网的人群占比达889%[16]。随着手机等移动终端设备的普及，公众更多地使用移动终端设备访问政府网站，获取所需的信息，因此，政府应使政府网站在移动终端设备上读取更为便利，设计手机阅读版，可以让公众不分地点、时间便利地获取所需信息。公共图书馆在政府信息公开服务中发挥着重要作用。公共图书馆通过设置政府信息公开数字化显示屏或对政府公开的信息进行简单加工成册，供广大公众查询、查阅所需的信息。政府应为公共图书馆开展政府信息公开服务给予一定的财政支持。

《促进大数据发展行动纲要》指出要加强顶层设计和统筹规划，大力推动政府部门数据共享，2018年底前，建成国家政府数据统一开放平台[13]。建议利用政府数据统一开放平台建设的机会，结合2015年政府网站普查的结果，将政府信息公开服务整合到政府数据统一开放平台上，各地方政府不再自行建设独立的政府数据统一开放网站，参照国家图书馆建立的中国政府公开信息整合服务平台（http：∥govinfo.nlc.gov.cn/）模式，各地方政府以分站的形式链接到国家政府数据统一开放平台上，以确保公众可以在开放平台中畅游，查找所需要的信息，获取集成式、完整地信息公开服务。

参考文献

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