徐 鸿（河北省子牙河河务管理处，河北衡水053000）



社会公众参与水污染防治面临的问题与应对策略

徐 鸿
（河北省子牙河河务管理处，河北衡水053000）

面对日益恶化的水环境，提高社会公众在水污染防治领域的参与度就显得极为必要。文章从理论角度阐释了社会公众参与水污染治理的重要价值，结合实际深入分析了社会公众参与水污染防治的主要外部制约因素，在此基础上提出了提高社会公众全面参与水污染防治的对策措施。

环境保护；水污染防治；公众参与

DOI：10.3969 /j.issn.1672-2469.2016.01.022

党的十八届三中全会将“保护环境”列为政府的五项职能之一，这不仅显示出中央对生态文明建设的重视，也凸显出我国环境污染的严重性以及加强环境保护工作的迫切性。在所有的环境问题中，水污染是当前环保工作面对的重点和难点［1］，如果水污染问题不能得到有效解决，将直接影响到国民健康、经济发展和社会的和谐稳定。政府、企业以及社会公众是水污染问题链条上的三个主体，从当前的水污染现状来看，社会公众作为水污染的主要受害者，是反对水污染的主力军。提高社会公众在水污染防治参与度，对提升我国水污染防治效果具有重要价值。

1 水污染治理中公众参与的重要价值

1.1 公众参与可以发挥关键作用

随着社会经济的迅速发展，我国的水污染呈现出日益加重的态势，这说明目前以政府和市场为主体的水污染防治体系存在部分失灵。究其原因，市场失灵主要在于企业水污染代价偏低；政府失灵的主要原因在于管理体制和成本约束造成的政府执法阻力。政府监管漏洞与企业投机心理相互作用，造成了我国在水污染防治领域投入高、产出低，难以达到社会公众的期望。鉴于上述情况，我国的水污染防治应该突破政府与企业的二维怪圈，积极构建政府、企业、社会三位一体的防治模式，这就需要在水污染防治中推进公众参与，作为弥补当前水污染防治体系失灵的外部因素。

1.2 作为政府依法监管的外部制约

目前我国政府仍然是水污染防治监管工作的执行主体，而《水污染防治法》也赋予了各级政府在这方面的法律义务［2］。然而现实情况是，政府的相关付出缺乏具体的、可操作的责任规定与之配合，造成政府这一监管主体的单一化，并引发监管上的诸多弊端。赋予社会公众在水污染防治领域的监督权利，调动并保护其参与水污染防治的积极性，能够形成政府行为的外部制约，迫使其依法行使自己的监管职责。

1.3 有利于对企业非法排污行为的社会监督

市场经济是一把双刃剑，为追求利润最大化，部分企业在监管不到位的情况下，极容易产生偷排废水的情况。由于政府在监管制度、监管手段以及人力、物力投入上的不足，“偷排”行为已经成为排污企业规避政府监管的主要形式［3］。如果能调动广大社会公众参与水污染防治的积极性，就可以作为政府监管的有效补充，弥补政府在环境监管上的力量不足。

2 当前社会公众参与水污染防治的制约因素

社会公众参与在我国的水污染防治领域具有重要价值，目前各级政府已经注意到这一点，也制定了一些促进公众参与水污染防治的具体举措，并取得了一定的成绩［4］。但仍存在主体力量薄弱、信息不足以及层次低下等问题。

2.1 政府管理理念相对滞后

虽然中央一再强调政府机关要转变职能，由管理型政府向服务型政府转变。由于传统观念的束缚与影响，各级政府仍然持有浓厚的公共事务管理理念，环境污染防治领域也不例外。各级政府往往将水污染防治作为独有的管辖范围，而将社会公众的参与完全排斥在外。公众在参与水污染防治事务时经常要面对来自政府层面的阻力，而不是支持、引导和提供便利［5］。

2.2 社会公众参与权利难以保障

首先，在法律层面我国公民享有环境权益，可并没有对公民享受良好环境的权利予以界定，仍处于模糊的、低调的姿态，原则性强，而操作性差。

其次，公众参与水污染防治的程序性权利不足。我国与水污染防治直接相关的法律只有《环境保护法》和《水污染防治法》，这些法律中只有关于社会公众参与环境保护的原则性描述。虽然《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与水污染防治提出了具体要求，但是约束力极为有限。可见，立法层级偏低严重制约了公众参与水污染防治工作的开展，难以有效调动公众参与水污染防治工作的积极性。

2.3 社会公众参与机制不健全

虽然相关法律法规和规章制度对公众参与作了相应规定，但是并没有行之有效的参与机制，这直接导致公众不能通过参与渠道达到预期目的。首先，我国还没有专门的《公众参与水污染防治法》，其它法律中的相关规定都属于原则性的，缺乏针对性和可操作性，这种立法上的简单、抽象和粗糙，严重阻碍了公众参与权的主张与实现。其次，我国关于公众参与水污染防治的制度，缺乏必要的实施程序，在执行过程中政府机关享有最终裁量权。在这种背景下，即使社会公众能够参与水污染防治的全过程，由于参与程序的残缺性和不确定性，也往往使最终决策难以秉公而立。

2.4 外部制约力量不容忽视

改革开放以来，我国的社会经济迅速发展，同时也形成了新生的利益集团。政府作为水污染防治的主体，成为社会政治权结构中的上层；广大企业由于对国家经济发展的巨大贡献以及自身雄厚的物质基础成为这一结构中的中层；而普通的社会公众则处于下层。在水污染防治中，不同的利益阶层有着不同的利益追求，政府和企业往往有更多的话语权。在这一背景下，社会公众与政府和企业构成的利益集团在环境诉求上产生分歧时，公众的参与通道就可能被人为堵塞。

3 促进社会公众参与水污染防治的对策

水污染防治领域投入甚大，但是效果并不理想［6］。要破解这一困境，基于对社会公众参与水污染治理制约因素的分析，提出如下对策。

3.1 改变政府的管理理念

政府作为社会管理者的传统思想根深蒂固，在水污染防治领域的包揽性思维十分突出，公众参与很难获得兼容空间。即使政府能够提出某些公众参与的举措，其出发点也是作为化解社会矛盾的手段，而不是想真正给予社会公众参与并影响水污染治理决策的实质性权利。要破解我国水污染治理领域的难题，必须要变革政府的管理理念。

首先，在水污染防治中要树立有限政府理念，对政府的权利边界有清醒的认识，政府工作必须在其职权的范围之内，不可大包大揽。将政府不可做或做不好的事交给社会和市场，为公众参与水污染防治预留出充足的回旋空间。

其次，各级政府必须树立公利至上的施政原则，将人民群众的利益置于首位［7］。政府只有在水污染防治中坚守公利至上的基本理念，从社会经济长远发展和保障公民良好生活环境的实际需要来不断转换管理方式、进一步调整治理结构，才能促使水污染问题从源头上得以解决。

最后，各级政府在管理理念上要树立“以人为本”的执政理念，在水污染防治过程中要倾听广大群众的心声，保障公民的应有权益。只有树立权利来源于民、用之于民的基本思想，才能实现水污染治理公众参与的最终目标。

3.2 提高立法层级，保障公众参与权

3.2.1 积极推进公民环境权入宪

为了保障公众享有良好生活环境的权利，必须要提高这种权利保障的法律层级。在我国的现有法律体系中，《中华人民共和国宪法》具有最高的法律效力，只有在宪法层面对公民的环境权进行界定与保障，才能从根本上解决公众参与水污染防治的法律问题。从国际立法经验来看，“公民环境权”入宪不仅符合国际人权发展趋势，也有诸多成熟的经验可以借鉴。

3.2.2 确认公众参与的程序性权利

在我国现有的法律体系中，公众在水污染防治领域的义务明显多于权利［8］。虽然

相关法律赋予了公众的监督权与控告权，但与公众参与水污染防治的实际需求仍然相去甚远。另一方面，即使“公民环境权”入宪成功，也需要专门的法律对公众参与水污染防治的具体程序进行界定。

3.3 建立和完善公众参与水污染防治的制度体系

相关的法律建设只能使公众的参与获得法律基础，但并不意味着这种参与即可获得顺利实施。鉴于我国相关参与制度过于抽象、粗糙、操作性差，还必须进一步建立和完善公众参与水污染防治的制度体系。在相关的制度设计与建设过程中，需要注意以下问题：首先，要提升制度设计的科学性。在水污染防治过程中，如果没有科学的制度设计，参与防治过程的优势方就可以通过制度漏洞逃避约束。其次，任何科学的制度如果不能得到法律的有效保障，最终将被现代社会所淘汰。要解决这一问题，就必须要健全相应的法律、法规体系。最后，要建立健全公众的参与机制，特别是要做好水环境信息社会公开机制、社会公众的全程参与机制以及相关的救济机制。

3.4 对社会公众环保意识和参与能力的培育

社会公众的环保意识是参与水污染防治的基础，如果缺乏环保意识，即使有出色的能力也不可能有所作为；如果有强烈的参与意愿，而不具备相关能力，也难以在该领域发挥积极作用，所以必须要培育社会公众的环保意识和参与能力。首先，提升社会公众的环保意识宣传教育最为有效。面对当前的实际情况，仅依靠学校教育是不够的，需要积极开拓宣传渠道，利用广播、电视、网络等多种媒体大力宣传。其次是要逐步提高公众的参与能力。主要是对水污染防治领域相关问题的分析与决策的认知与辨别能力，运用公共决策程序以及对政府或相关企业的评价能力以及参与水污染防治的习惯性能力。

4 结语

我国水污染问题经过多年的治理，依然没有获得有效改观。面对这一状况，以公众参与为主要表现的社会力量介入就成为必然选择。研究显示，公众参与效果不佳的主要原因在于外部制约因素的限制。基于这一思路文章深入剖析了制约公众参与的深层次原因，并提出了相应的对策与建议。当然，水污染防治是一个复杂的系统工程，仅凭一方力量很难取得实效。只有形成政府、企业、社会三位一体的环保体系，才能从根本上解决我国的水污染问题。

［1］王俊燕，刘永功.公众参与流域水污染防治机制初探［J］.水利经济，2014（05）：50-54 +74.

［2］周军，李霞，寸志清，苏岚.水污染防治信息公开与公众参与国际经验研究［J］.环境与可持续发展，2010（05）：56-59.

［3］阚兴起，沈爱生，樊建超.关于保护黎河水环境建立健全联合执法机制的探讨［J］.水利技术监督，2011（03）：34-36 +63.

［4］李显锋.水污染防治的立法实践、经验与启示——以日本琵琶湖保护为例［J］.农林经济管理学报，2015（02）：184-191.

［5］李学森.凌河流域治理保护理念及模式探讨［J］.水利规划与设计，2015（06）：30-33.

［6］秦昌波，徐敏，张涛，谢阳村.以《水污染防治行动计划》构建水污染防治新机制［J］.环境保护，2015（09）：24-27.

［7］蒋爱武.对泰兴市水资源水环境保护的思考［J］.水利规划与设计，2015（07）：24-25 +46.

［8］贺震.科学治水良法先行［J］.环境经济，2015（18）：4-12.

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1672-2469（2016）01-0069-02

2015-12-24

徐 鸿（1973年—），男，高级工程师。