■张永林倪一飞

太仓市探索农地承包经营权抵押贷款工作的调查

■张永林倪一飞

太仓市农村商业银行与市委农办、市农委等部门在市政府的领导和指挥下，相互协调配合，发挥各自职能作用，勇于探索、主动创新，研究出台了《太仓市农村商业银行农地承包经营权抵押贷款管理办法》。2013年5月，太仓市农村商业银行与太仓市农委正式签订了“十二五”期间战略合作框架协议，并举办农村商业银行服务“三农”对接会，综合授信太仓市农村承包土地经营权抵押贷款10亿元。同年5 月30日，城厢镇东林合作农场等5家农场专业合作社先后获得1亿元的贷款额度，这些资金同年年底之前陆续到账。抵押农地承包经营权面积20090亩。东林合作农场以5585.5亩农地承包经营权作为抵押。获得了期限5年，总额2800万元的贷款，成为全市受益涉农金融创新服务的第一单。截至2016年7月末，太仓市已累计向全市14家农场专业合作社发放农村土地承包经营权抵押贷款20230万元，余额18330万元，合计以46442亩农地承包经营权进行抵押评估价值52457万元），（平均抵押率38.56%。

一、设计

太仓在实践农村承包土地经营权抵押贷款这一项创举的过程中，没有等、靠、要，更没有待所有条件都成熟的时段去顺势而为、做水到渠成的事情，而是以敏锐的视角、闻风而动，抢先机于萌发阶段。2015年国家才将农村土地承包经营权抵押贷款提到操作层面，而这个时候太仓已经实施两年了。

成功的关键在于我们的制度设计。这里不得不提太仓的农村商业银行，它是这项改革的设计者和践行者。在构想农地承包经营权抵押贷款的前期阶段，一些商业性金融机构从自身利益角度出发，墨守成规，怕担风险，视这项改革为负担，畏首畏尾，甚至“退避三舍”。唯有农村商业银行，始终不忘初衷，牢固确立为“三农”服务的宗旨，主动作为，大胆探索，积极创新，从2013年初开始酝酿设计方案到2013 年6月就正式出台《太仓市农村商业银行土地承包经营权抵押贷款管理办法》，共六章三十二条，分为总则，贷款对象、条件及用途，贷款担保方式、期限、利率与结息方式，贷款流程，贷后管理，以及附则。这个办法是实施这项改革的纲领性文件。任何一项全新的改革能否获得成功的关键在于它的制度设计是否科学和可操作。实践证明，这个办法无疑成为了这项改革创新推进的规范。然而，农业的发展毕竟有着许多无法预知的风险和隐患。

为了促使改革健康发展，在风险的防控上明确了必须遵循的五大原则：即必须遵循“农地农贷、农贷农用、农用农管、农管农收、农收农还”这五大原则。第一，“农地农贷”是指农村土地在符合承包法的前提下，具有资源性和经营性，能够向银行获得资金支持并且具有足够的能力进行偿还。这里的资源性是指土地资源的稀缺和不可再生，可以通过出租获得租金收入；经营性是指土地可以通过经营获得收益，同时享有国家政策的支持及财政补贴的利好。第二，“农贷农用”是指获得贷款以后要确保专款专用，用于约定的高标准农田建设等农业项目及农业生产经营的流动资金等。第三，“农用农管”是指对于获得的贷款，太仓市农委以及下属站、所等条线负有监管的责任，明确资金不得挪用，同时放贷银行也要加强贷后检查，共同实现农用资金的专款专用。第四，“农管农收”是指专业农场、合作社对承包的土地进行经营、管理，享受国家补贴，获得收益。第五，“农收农还”是指获得收益后归还银行贷款。这五项原则环环紧扣，滴水不漏，切实把放贷风险降到了最小限度。

二、实践

“螃蟹”已经端上桌面，食用方法也已明确告知，到底谁敢过来尝第一口？太仓市城厢镇作为城乡发展一体化综合改革试点镇，当仁不让，挺身而出承接第一单。2013年5月30日太仓市民丰现代农业发展有限公司（负责城厢全镇农业基础设施的投资公司）出面并与相关的五个农场专业合作社达成协议，用20090亩农地承包经营权作抵押，接受农村商业银行1亿元的放贷额度。恪守专款专用的原则，管理和使用好这笔资金。

资金到账以后，民丰现代农业发展有限公司根据各农场需要相继购买适用农机具（包括对购置运输车辆给予补贴），加大推进区域内高标准农田建设。包括实施对已拆迁农户老宅基地的平整复耕、农田连片改造、河道疏浚、沟渠道路农桥改造新建、绿化等建设工程。先后完成新毛片区（东林村、电站村、万丰村）高标准农田建设任务，并对南部片区永丰村的5800亩农田完成高标准建设。三年来共计完成了10000亩高标准农田建设工程。农业机械化步伐明显加快，新型适用农机具基本配套完善，农机维修中心、粮食烘干中心相继建成并投入运营；特色农业园区建设顺利推进，先后完成市级水稻产业园核心区及“独溇小海”生态农业园区的建设，全镇农业现代化发展走在全市前列。尤其是东林村循环农业项目建设得到各级领导和专家的肯定。富硒大米生产，秸秆加工饲料，饲料喂养种羊，羊粪制成肥料，肥料还田培育地力，地力提升促进了稳定高产。该村把种养业有机结合起来，注重每个环节的深度挖掘，极大地提高土地的产出率和劳动生产力，效益显著提高，荣获“江苏省现代农业示范村”、“国家美丽乡村示范村”和“江苏省最美乡村”。永丰村在完成高标准农田建设的基础上，大力推进集体经营的合作农场建设，全村4400亩农地建立23个分场，在村总场领导下全部由集体经营，提档改造传统的水产养殖基地，优化养殖结构，极大地促进了村级集体经济的发展，该村的村集体经济总收入由2013年的1023万元和可支配收入608万元，提升至2015年的1823万元和1059万元。上述成绩的取得，与金融服务创新和获得相关银行的资金支持密切相关。

在城厢镇实践取得成功的基础上，农村商业银行加大推进力度，2014年向浏河镇的怡源等3家合作农场授信发放贷款5000万元；2015年向双凤镇的凤扬等5家合作农场放贷5000万元，2016年1月又向璜泾镇雅鹿村雅丰合作农场发放贷款230万元。至此，全市共发放农地承包经营权抵押贷款20230万元。按照《管理办法》规定，放贷以后的头两年为还款宽限期，第三年开始还本付息。由于2013年第一单贷款已经到达还款期，因此银行已收回还款1900万元，目前贷款余额为18330万元。

三、思考

农地的承包经营权是一种用益物权。它通过与所有权分置的形式存在并独立地体现其价值，从而获得商业性的金融部门的认可，名正言顺地抵押给银行获取资金。这无疑是前所未有的一大创举，但需重大政策的支撑，更需相关法律的护佑。

太仓市实施这项改革三年多来，路途艰辛，体会颇深。正面总结至少有四大特点：一是敢为人先。在没有任何成功范例可以借鉴的情况下，勇于探索，善于创新，大胆实践并走出了富有地方特色的金融改革之路。以集体经营的农场专业合作社为受益人，以镇级全资的农业发展投资公司为载体，与相关银行协商确定放贷标的。扎口授信，统一资金应用和管理。将上级财政下拨的项目资金、镇级自筹的配套资金和农地经营收益纳入设定的专户管理，以确保对融入资金的偿还，尽可能规避风险。在2013年上半年就成功授信放贷，在全省乃至全国是走在前列的。二是初具规模。这项金融服务的改革从2013年5月下放第一单贷款至2016年6月底，先后为全市的14家农场专业合作社发放贷款20230万元。放货盘子是比较可观的。三是放水养鱼。在实施这项改革的操作中，农村商业银行实施了利率优惠的政策，即下放贷款的利率执行央行同档基准利率上浮20%。以1-5年期档次贷款为例，非房地产抵押的普通工商业贷款的指导利率为9.25%，而农地承包经营权抵押贷款指导利率为5.7%，优惠3.55%，优惠幅度达38.37%。假如以贷款1000万，期限为两年的授信为例，可节省利息71万元。这充分体现了农商行服务“三农”的宗旨。实施放水养鱼，必须予以褒奖。四是成效明显。通过已经授信的4镇14家农场专业合作的实践可以看出，相关的新型农业经营主体的高标准农田建设步伐加快，装备设施迅速得到改良配套，产业层次显著提升，生产能力增强，生产效益提高，集体经济发展，农民获得增收。

然而，回顾总结三年的改革历程，困惑依然存在，矛盾和问题显而易见。从实施这项改革的整体来看，暴露四个方面的不足：一是拓展度不够。表现为局限性明显，惠及面不广。虽说2亿元的实际放贷具有一定规模，但除雅丰农场专业合作社以外，整整2亿元的贷款全部放在镇级平台上运作，虽然在一定程度上降低了风险系数，但与设计初衷明显缺位。面广量大的合作农场参与度不高，家庭农场、种养专业大户尚未取得突破。二是评估主体不适当。农委是政府的职能部门，不具备评估资质，由它去履行农地承包经营权价值评估与确定的职能，显然缺少合法性。三是土地流转市场不健全。农地承包经营权抵押融资制度的建立与推广需要健全的流转市场作为交易平台。但从我国目前的法律和现实情况看，土地流转要素还缺乏，规范的土地流转市场尚未形成。四是抗风险能力不强。农业是弱质产业，抵御自然灾害的能力薄弱，具有高风险的特征。相应的风险分担与补偿机制尚未建立和完善，金融部门存在着不可预知的风险隐患。

四、建议

农村承包土地经营权抵押贷款这项全新的金融改革，至今只能说已经做成，离做好还有不小的差距，与中央的要求，政府的期望和农民群众的期盼相距甚远。必须再接再厉，迎难而上，化解矛盾，解决困难，进一步提高服务的质量。

一是不断深化改革，扩大惠及面。就是要进一步完善制度设计，相关各方必须静下心来研究对策。针对目前存在的问题进行分析，解剖。吸引更多的农场专业合作社、家庭农场和种养专业大户参与改革，共享成果。要健全运营机制，出台新的举措，努力促使改革向深度和广度健康发展。

二是确立合法的评估主体。按照法治社会的建设要求，顺应市场化的发展潮流。政府必须培育合法的、专业的、有资质的市场化评估机构，对每一单业务所涉及的农地承包经营权价值作出权威性的评估。最大限度地让受贷方真正体现其价值，让相关金融部门少担风险。

三是建立土地流转市场。规范统一的土地流转市场的建立，有利于承包经营权作为抵押权的实现，也有利于更多的金融机构参与竞争，对深化此项改革具有极大的推动作用。目前镇级农村集体资产交易平台已经建立起来，为了保证权益的公正性和合法性，是否可以考虑在整合资源，资源共享的前提下，尽快在市级层面构建交易平台，从而形成全市统一、有序并且规范的交易市场。

四是构建防范机制。因受资源条件、自然环境、市场等因素的影响，农地的经营收益难以确保。因此，必然会削弱贷款方的偿还能力。政府应该建立专项的风险基金，以防范风险，主要用于突发灾害年份的利息偿还。进一步建立完善相关的农业保险制度，研究、开发、出台新的保险险种，以多途径化解深化改革的风险。□

（作者单位：太仓市老区开发促进会、太仓市扶贫开发协会、太仓市合作经济研究会）