胡洁

（西藏大学 经济与管理学院，西藏 拉萨 850012）

西藏城乡一体化发展新格局的政策建议

胡洁

（西藏大学 经济与管理学院，西藏 拉萨 850012）

西藏自和平解放以来取得了翻天覆地的变化，但是由于地域限制等原因仍然存在非典型的二元发展结构、城镇化水平低等问题，从而阻碍西藏的城乡一体化进程.本文通过对这些问题的分析，提出从改革户籍制度、重建城乡互补共生的发展规划、提高农牧区公共服务能力等方面破除西藏的城乡二元结构，从而确保西藏的城乡一体化能够健康、协调和可持续地发展，以期为进一步推动西藏城乡一体化发展提供理论借鉴和参考.

西藏；城乡一体化；新格局

全面建成小康社会的一个重要内涵，就是城乡统筹发展，要完成这一重要的历史使命，就必须改变长期形成的城乡二元结构，统筹城乡经济发展，坚持和完善农村基本经营制度，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系.加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系.

1 西藏城乡一体化发展基本概况

西藏自治区位于我国西南部，面积为120.22万平方公里，占中国陆地总面积的八分之一；土地资源十分丰富，是全国主要的牧区之一.2015年末全区常住人口总数为317.55万人，西藏辖5个地级市、2个地区，5个市辖区、74个县.①近年来，在中央政府的大力支持和兄弟省市的积极援助下，经过西藏人民的不懈努力，西藏的经济实力不断增强，人民生活水平不断提高，基础设施不断完善，城镇化建设获得长足发展.2015年，全区实现生产总值（GDP）1026.39亿元，全区居民消费价格总水平比上年上涨2.0%.全区居民人均可支配收入12254元，其中，城镇居民人均可支配收入25457元，农村居民人均可支配收入8244元，②据统计，2015年，西藏城镇化率达到23.72%，初步形成了以拉萨市为中心，以各地市所在地为支点，以县城、边境城镇、特色文化旅游城镇为网络的城镇体系.虽然西藏的城镇建设取得辉煌成就，但传统的二元经济体制并未消除，在城乡空间、经济、社会和环境方面均有所体现，严重制约着西藏城乡一体化的发展，也增加了西藏社会的不稳定因素.

2 西藏城乡一体化发展中存在的问题

2.1 非典型二元结构影响西藏城乡一体化

西藏的经济结构和社会结构带有明显的非典型的二元性特征，其中的非典型性主要表现在：西藏的经济在构成上与其他地区是一样的，都是由现代产业部门和传统产业部门构成，但是由于西藏的传统农牧业是根植于西藏，而第二、第三产业则属于外来资本投资的“嵌入式”产业，这就导致一元与二元之间并不存在联系，传统农牧业没有为现代化产业提供相关的资本积累，第二、第三产业无法为第一产业生产成熟的工业产品，二者之间几乎不存在沟通和互动，几乎相互独立.由此形成的经济结构大大制约了现代化部门的发展，这也导致西藏的经济发展缺乏经济良性增长的初始条件.加上西藏的现代化部门和传统部门都缺乏内部活力机制，两者之间处于一种互不相干的低水平的均衡状态，也就是“二元割裂陷阱”，无法自发优化和化解二元经济结构所带来的制约，限制西藏的经济发展.这成为了制约西藏经济发展和城乡一体化的主要因素.

2.2 西藏城镇化水平偏低影响城镇吸纳力、带动力不足

由于区域经济发展的限制、人口因素、自然条件因素和地理因素等多方面的原因，西藏城镇化率低，发展速度缓慢，城镇间缺少经济联系和经济发展动力，都使得城镇的吸引和辐射能力不足，不能有效带动区域社会经济的发展.加之城镇基础设施落后，土地利用率低，城镇管理水平低，影响城市发展质量.尽管国家不断加大对西藏城镇建设的力度，但是这种单一的投资模式，西藏无法真正完善市场经济体制和动力机制.对于新建的城镇而言，自身缺乏“造血”功能，大部分只能依靠中央财政的“输血”，其发展受到很多内外因素的制约，缺乏完善的动力机制，发展动力不足.

2.3 地方政府财力有限造成对西藏城乡一体化投入不足

西藏这几年的固定资产投资总额虽然呈现出上升的趋势，但是投资趋势是向第二和第三产业转移，农牧区所获得投资比重越来越小，这种投资的不平衡不利于农牧区的发展，农牧区固定资产投资的不足将阻碍其基础设施等方面的建设，加大了解决农牧民增收的难度，直接影响农牧民的生活水平，城乡差距将进一步拉大.当政府财力有限的情况下，农牧业想要得到跨越式发展，必须通过间接融资渠道，寻找金融机构融资，但是，西藏的金融业也无法为农牧业的发展提供强大的资金支持.

2.4 西藏农牧业发展水平低影响城乡一体化推进进程

西藏的农业近年来取得了一些发展，但是总体来说其总量规模偏小，无法发挥其对经济的拉动作用.特别是其内部产业结构不平衡，严重制约了农牧业的进一步发展，这主要源于极端的天气条件、脆弱的生态资源条件.西藏具有极特殊的地理环境，86%以上地区海拔在4000米以上，45.6%以上地区海拔高于5000米，地貌差异明显，气候呈现出复杂多变，高寒缺氧的特征都导致西藏农牧业发展带来诸多不利影响.落后的生产方式也抑制了劳动生产率的提高，在这种情况下，西藏农牧民的收入增长陷入困境，将阻碍西藏城乡经济的协调发展.

3 构建西藏城乡一体化发展新格局的政策建议

3.1 着力破除西藏城乡二元结构

西藏要以户籍制度改革为切入点，消弭农业户口与非农业户口的鸿沟，取消按居住地划分城乡人口的作法，探索根据农牧民工作期限长短、缴纳社会保险与否、职业稳定与否等，作为落户的条件，并依法拥有市民应享有的权利和应尽的义务，打通西藏农牧民自由迁徙与生产要素自由流动的通道，建立起新型的符合西藏城乡一体化发展的户籍管理制度，促进城乡之间人力、智力、资金等生产要素的优化配置和有序流动.要想破除西藏城乡二元结构，就需要花大力气提高农牧区公共服务能力，赋予农牧民与城市居民同等的发展权，千方百计促进农牧民增收，加大对进城农牧民的社会保障力度.

3.2 构建符合西藏特色的城乡体系

创建西藏特色的城乡关系，要理清思维认知，遵循城乡一体、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，切实搞好城乡经济社会发展总体规划编制.要科学规划、因地制宜构建城镇体系，创新城镇化建设筹资机制，完善县城、中心城镇基础设施，形成城镇经济增长极，推动城镇规模不断扩大，提高城镇化率，大力发展县域经济.要抓住西藏独特的资源优势，突出特色产业，发展几大专业市场，如旅游文化创意专业市场、资源精深加工专业市场等，共享基础设施，实现专业市场“抱团式”发展，带动县域经济发展，辐射城镇建设，提高农村剩余劳动力收入水平，实现工业化、城镇化、农业现代化深度融合.积极推进新农村建设，以统筹城乡发展为核心，构建符合西藏特色的新型城乡关系，构建城乡一体化发展的格局.

3.3 加大对西藏城乡一体化的财政支持

基于西藏特殊的实际情况，一是要在充分考虑现行标准支出因素的基础上，对西藏特殊性的因素如：国防安全、边境维稳、民族团结、地域面积、生态环境、贫困状况、人均收入、公共服务成本等综合考量，构建符合西藏实际情况的转移支付的基本计算模式，逐步提高对西藏的转移支付补助系数，弥补西藏财政收入不足.二是重新确定西藏基本公共服务支出需求和标准收入测算范围.三是优化转移支付结构，整合转移支付项目，规范专项转移支付项目，做到公开透明.四是清理不合理的专项转移支付项目.五是完善自治区以下的转移支付制度，缓解西藏市县基层财政困难给城镇化带来的影响.六是将援藏资金纳入财政管理，提高援藏资金的使用效益.七是结合国家财政改革进程，做好西藏地方政府的财政管理制度改革，积极推动财政管理信息化进程.

3.4 大力落实好“三集中”战略

一是积极稳妥推进西藏产业发展区建设，壮大西藏工业产业发展平台.整合区域内现有的各自为政的产业发展区，建设西藏产业发展集群区，突出西藏经济特色.积极引导扶持园区内企业，合理有序发展西藏特色旅游资源、文化和民族手工业，打造园区支柱产业.二是积极推动农牧民向城镇集中.合理确定小城镇开发边界，规范新城新区发展，调整优化建设用地结构，提高建成区人口密度，增强城镇对人口和经济活动的吸纳支撑能力.加快小城镇居住小区建设，保证进城农民能够购买廉价商品房.加快城镇产业发展，大力发展劳动密集型的商贸经济，吸纳进城农牧民.加快传统服务业改造升级，运用好互联网思维，培育壮大现代服务业，为进城农牧民提供就业机会.三是土地向规模经营集中.因地制宜对农牧地区土地资源进行整合，对土地经营权进行转包、转让、互换、租赁、入股，规范土地流转机制，积极稳妥地推进土地向规模经营集中，有重点地规划建设一批示范基地、农业生态园和休闲观光园，促使规模生产基地和规模生产大户做大做强.加大科技转化成果力度，将农业科技成果与专业种养殖大户基地相结合，增加单位土地产出量，提高科技进步对农业贡献率，进一步实现土地规模效益.

注 释：

①百度百科：西藏经济综述http://baike.baidu.com/link?url= C17p12FH3992X1hD4dg4outCVX3DxlkuL39zOPDa7Of W0qMX2QsnLsOFSwgYp1Pkf1ZHRcph_usRJwLCpKMs D0qp75UyUk7KxkuU9z1A0Oy#reference-[32]-147683 29-wrap.

②2015年西藏国民经济和社会发展统计公报.中国经济网——国家经济门户.http://district.ce.cn/newarea/roll/ 201605/24/t20160524_11969956.shtml.

〔1〕杨西平，张志恒.西藏农牧业特色产业发展：事实与战略[M].福建：厦门大学出版社，2013．

〔2〕李硕.民间资本白皮书——关于西部大开发的战略思考[M].哈尔滨：黑龙江科学技术出版社，2011．

〔3〕黄晗，李娟，肖志雄.城乡一体化评价指标体系的构建与应用——以武汉城市圈为例[J].湖北农业科学，2014(6)．

〔4〕蒋大国.城乡一体化发展的新探索——湖北省经验的总结与思考[M].北京：中国社会科学出版社，2014．

〔5〕国家新型城镇化规划（2014—2020）(全文)．[DB/OL].http: //news.163.com/14/0317/08/9NHBGA5O00014JB6.html．

〔6〕西藏自治区“十三五”时期国民经济和社会发展规划纲[DB/OL].http://www.xzxw.com/zw/qwfb/201604/t2016 0423_1194984.html.

F252.23

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1673-260X（2016）11-0066-02

2016-06-10