许 芳，伍光磊

（湖南财政经济学院 会计系，湖南 长沙 410205）

地方政府创投引导基金绩效评价指标体系及其完善
——以生命周期的视角

许 芳，伍光磊

（湖南财政经济学院 会计系，湖南 长沙 410205）

经济转型背景下地方政府纷纷设立创业投资引导基金推动本地创投产业发展，努力实现“大众创业、万众创新”.文章通过分析当前地方创投基金绩效评价中存在的突出问题，界定了其归属，并在借鉴国外经验的基础上尝试以生命周期的视角构建地方政府创投引导基金绩效评价指标体系的战略框架，以期为地方政府创投引导基金绩效评价指标体系的构建提供借鉴与路径.

地方政府；创投引导基金；绩效评价指标体系

1 引言

随着《创业投资企业管理暂行办法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（以下简称“指导意见”）两个文件的颁布实施，各地方政府纷纷借政策东风推进引导基金的设立和发展.公开统计数据显示，目前国内已设立及拟设立的创投引导基金数量已超过96只，其金额已达将近700亿元的规模.政府引导基金已经成为各地方政府支持创业投资，推动经济转型发展的重要机制.由此而来的引导基金的绩效评价问题便成为了研究的热点.

2 地方政府创投引导基金及其绩效评价指标体系的界定

《指导意见》指出创投引导基金是由地方政府出资用以支持创业企业发展的专项资金.该资金以非营利为目的，通过吸引相关金融投资机构及社会（境外）资本，借助股权、债权等方式新设风险投资基金（“子基金”）或投资于风险投资机构.政府引导基金属于公共财政支出，各级财政部门和有关部门对所设立创投引导基金实施监管与指导，并定期开展绩效考核和对其政策目标、效果和资产情况进行评估.

3 当前地方政府创投引导基金绩效评价中存在的突出问题

创投引导基金的目标在于弥补市场缺陷、提供公共产品，满足社会的需求，然而其绩效评价执行中存在偏差，特别是在绩效评价指标方面，尚未构建一套科学、规范、合理的指标体系.主要表现为以下几点：

3.1 指标的政策导向体现不足

创投引导基金设立意在发挥财政资金的杠杆效应，引导大众创业，万众创新，特别是鼓励、扶持那些处于种子期、起步期等创业早期的企业及国家战略性新兴产业的发展壮大.然而当前有的地方政府引导基金“引而不导”，在绩效评价指标中只关注引导基金吸引了多少社会资金和这些资金有多少金额和比例优先投资于本地区企业，而对于这些资金投资于当地哪些产业和资金投资于企业发展的哪个阶段并未重视.

3.2 指标考察的周期较短

政府引导基金也有生命周期，即从基金的设立、投入、使用到产出再到退出，在这些阶段中都应该有绩效评价，各个阶段相互联系、相互影响、不可分割.目前的地方政府引导基金评价指标并没有涵盖整个生命周期，往往只重视投入和产出两个阶段，而较少关注基金的设立、使用和退出等阶段绩效的评价.

3.3 指标考察的对象单一

由于政府引导基金的绩效水平受到创业投资企业经营管理能力和被投资企业发展状况的影响，如果单纯就引导基金本身展开绩效评价，那么显然评价结果难以客观公正.因此，在评价指标考察对象上应以引导基金本身为主，兼顾创业投资企业和被投资企业两个主体.

3.4 指标考察的内容不完整

根据《指导意见》的要求，政府引导基金绩效评价指标应包括与诸如政策导向、管理能力、实施效果、社会效益等多维度的特征属性.而目前的地方政府引导基金绩效考核指标偏重于经济性和效果性指标，而对于效率性指标以及战略层面上的发展性指标很少涉及.

4 国外政府引导基金绩效评价指标的做法与借鉴

4.1 美国小企业投资计划绩效评价指标

美国政府1958年提出的小企业投资计划（SBIC）是政府引导基金采用融资担保模式的代表.SBIC帮助美国小企业投资公司向90000家小企业完成了140000项投资，累计提供长期资金超过400亿美元.在SBIC的扶持下，苹果、Intel等一大批标杆企业应运而生，也带动了超过100万个以上的新就业机会.该计划采用的绩效评价指标主要以下有六个方面：政府成本是否减少；吸引合格社会资本及私人参与的能力大小；信贷服务是否发挥作用；是否有能力能帮助创业投资企业获得创投引导基金；政府信用风险是否减少；资本成本是否保本；稳定长期的资金支持的能力大小.

4.2 英国创投引导基金绩效评价指标

英国政府1998年设立的政府引导基金采用的是以参股方式来设立引导基金的混合模式，并含有补贴交易成本等辅助措施.该引导基金取得了良好的效果，使民间资本积极参与创业投资基金的设立，并最终导致英国创业资本累计在欧洲占据了半壁江山.其绩效评价指标包括四个方面：基金是否起到吸引投资者的作用；基金对受资公司生产、销售、盈利和生存等方面所起的作用；基金在中小企业融资方面的作用；基金对公司的管理、员工、新产品、服务、资产支出、生产成本等诸多方面的作用.

4.3 以色列创业投资引导基金绩效评价指标

以色列政府创立的YOZMA基金在带动本国高新技术产业的发展和进歩方面效果显著.该基金是采用参股模式的代表，其绩效评价指标主要有：创业投资是否起作用；投资成功的比率；政府退出基金的经济效益；管理的总资本；是否有知名的投资者投资.

4.4 澳大利亚创业投资引导基金绩效评价指标

澳大利亚创业投资引导基金同样也是采用参股模式，该基金促进和带动了高技术产业、创新技术产业更好更快的发展和进步.其绩效评价指标可分为以下几项：公司所处的发展阶段；投资涉及的行业覆盖；获得融资的金额高低；是否为联合投资；投资组合的规模大小；所处区域位置；退出后的结果.

5 基于生命周期视角我国地方政府创投引导基金绩效评价指标体系的构建

“生命周期”，是指事物诞生、成长、壮大、衰退甚至死亡的过程.虽然不同事物的寿命有长有短，但各个事物在生命周期的不同阶段所表现出来的特征却具有某些共性.了解这些共性，便于了解事物所处的生命周期阶段，从而修正状态，尽可能地延长自己的寿命.据此并结合国外相关先进经验，我国地方政府引导基金绩效评价指标体系的战略框架可以涵盖创立期、投入期、使用期、产出期和退出期几个阶段：

在创立期，创投引导基金绩效评价的主要内容是考察该地方引导基金设立是否依据《指导意见》、设立的必要性和可行性、资金来源、设立规模大小、设计运行模式是否合适.评价指标上可以采用以下几个：是否有上级主管部门的审批同意设立文件；当地创业投资经济的规模总值；基金设立规模占当地财政支出比重；基金运行模式设计论证报告.

投入期的绩效评价主要考察地方引导基金的杠杆作用、产业导向和引导投资阶段前移作用，具体来说就是评价引导基金吸引了多少民间资金、机构资金和其他资金投资于受资企业以及这些资金投资于当地哪些产业，包括投资于受资企业生命周期的哪个阶段.在评价指标的选择上可以采用以下几个：引导的社会资金占整个创业投资规模的比重；投资于高新技术企业或中小企业金额占整个投资项目的比重；率先投资于当地企业的比重；投资于战略性新兴产业金额占整个投资项目的比重或增长率；种子期和创业期企业占总投资项目的比重或增长率.

使用期即整个政府引导基金运行过程，对其进行绩效评价主要关注引导基金的使用效率、经营管理能力和风险控制能力.在评价指标设计上可以采用以下几个：各方资金到账率；受资企业实际使用资金占到账资金的比重；受资企业研发使用资金占实际使用资金比重；引导基金理事会决策有效性；基金信息披露质量和及时性；受托管理机构履职能力高低；风险控制制度是否建立；是否为受资企业提供增值服务.

产出期考核主要是指引导基金投入受资企业后给本地创业投资企业产生的经济效益及社会效益.其中经济效益评价可采用的指标有：受资企业税前利润水平；受资企业销售增长额或增长率；受资企业上缴税金额或增长率；受资企业工业或服务业增加值；受资企业净资产收益率.社会效益评价主要涉及考察受资企业就业增长率和研发专利、技术数量及转化率两项指标.

退出期即地方引导基金的收获期，绩效评价应本着引导基金的可持续发展原则，强调当地引导基金发展初期的“不与民争利”和中后期的“保值增值”，指标设计上主要考虑以下几项：退出年限是否适宜；IPO比重或股权转让成功率；股权转让价格是否高于成本；引导基金退出时价值占原值的比重或增长率.

〔1〕胡春春.政府引导基金做实数不到一成[EB/OL].http:// funds.hexun.com/2013-06-03/154778605.html

〔2〕发改委,财政部,商务部.关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见[C].2008.10.

〔3〕美国小企业管理局.小企业投资公司计划改革顾问委员会报告[R].1995.6.

〔4〕庞跃华,曾令华.创业投资引导基金运作模式的国际比较与中国选择[J].湖南大学学报,2011(5):34-38.

〔5〕唐瑞.政府创投引导基金绩效评价研究[D].广东工业大学,2012.39-41.

〔6〕石琳.创业投资引导基金绩效评价研究[D].东华大学, 2013.29-32.

〔7〕李洪江.政府导向型创业投资引导基金绩效评价指标体系研究[J].科技管理研究,2010(15):46-49.

F832.48

A

1673-260X（2016）11-0062-02

2016-08-22

湖南省教育厅2014年一般科学研究项目立项课题：基于战略视角的科技型中小企业私募股权融资创新研究（14C0189）