张飞霞

重庆农村地区精准扶贫过程中的政府行为优化路径研究

张飞霞

我国实行的是以政府为主导的扶贫开发模式，政府行为在精准扶贫过程中发挥着重要作用。通过对扶贫过程中的政府行为研究，发现现阶段精准扶贫中的政府行为具有阶段性、差异性、考核性、效果性等特性，同时存在精准度、参与度、针对性、自利性、监督性等政府行为难点。需要在转变职能、精细管理、创新模式等方面进一步优化当前精准扶贫过程中的政府行为。

重庆；精准扶贫；政府行为；农村经济

当前我国各个地区推进精准扶贫开发既是一项重大的政治任务和社会任务，也是一项重大的经济任务和民生任务。建国以来，我国政府先后实施了“输血式”、制度式、开发式、产业式、精准式等多种扶贫开发措施。在贫困线不断提升的基础上，贫困人口由1987年的2.5亿人下降到2015年的7 017万人，体现了我国以政府为主导的扶贫开发模式具有不可替代的优势。新时期，习近平总书记指出全面建成小康社会最艰巨的任务在于贫困地区，在距全面建成小康社会的第1个100年奋斗目标只有5年时间的关键时刻，2015年6月，习总书记在贵州主持召开部分省市扶贫攻坚座谈会，提出“四个切实”和“六个精准”的要求，指明了我国扶贫开发进入以“精准扶贫”为导向的新阶段，各地区纷纷开展一系列扶贫攻坚的政府行为。2015年重庆市委市政府确立了“14+4个重点贫困区县要在2017年底基本完成农村脱贫攻坚任务，2018年打扫战场完成扫尾工作，15个非重点贫困区要在2015年底前完成脱贫”的扶贫攻坚目标。为不断加强政府在精准扶贫中的制度创新，规避前期政府主导的扶贫开发中的弊端，优化政府扶贫开发中的资源配置，笔者以重庆市为研究对象开展精准扶贫过程中的地方政府行为研究。

一、重庆农村贫困基本态势

农村贫困标准的确定是衡量一个国家或地区贫困人口总量的重要依据。2009年重庆在执行2 300元国家扶贫标准的同时，依照国家鼓励各省市区建立省级扶贫标准，在全国率先使用相对扶贫线，将占重庆农村总人口的6%～10%的低收入人口确定为贫困对象，共计144～240万人。同时，重庆选择了贫困较为集中的丰都、铜梁、武隆等区县作为试点地区。2010年，重庆市按照农民人均纯收入的30%来确定相对扶贫标准。为有效发挥低保在扶贫中的兜底作用，2015年重庆市将扶贫线与低保线“两线合一”，农村低保标准统一调整到每人230元/月，低保补助为每年2 760元/人，比2 736元/人（以2013年为不变价格）的扶贫标准线略高。2015年初重庆市贫困人口总数为145万人，占重庆市总人口的4.8%（按2015年常住人口3 016.55万人计算），有贫困村的乡镇个数为671个，贫困村的总个数为2 540个，有14个国家级贫困县和4个市级贫困区县。具体来看，重庆市50%以上的贫困人口主要集中于渝东北和渝东南的边远高寒地区。其中，渝东北地区处于三峡库区、秦巴山连片特困地区，是集大库区、大山区、大农村于一身的重庆欠发达地区；渝东南处于武陵山特困连片地区，是少数民族集聚区。因此，重庆市综合体现了西部地区高山、高寒、连片特困、民族地区等扶贫开发地缘特征的系列特点，对其展开研究具有一定的典型示范意义。

二、精准扶贫过程中的政府行为特性与难点

（一）政府行为特性

在当前精准扶贫过程中政府行为具有一定的特殊性，其特性主要表现为以下几个方面。一是阶段性。主要体现在政府根据当地贫困指标确定的扶贫政策、方式和目标的制定和执行等层面，例如扶贫贷款贴息、产业基金、基建等在某一阶段较为集中。一旦实现扶贫目标，某些政策可能会被取消。二是差异性。政府在制定扶贫政策时，依据贫困地区的基础、环境、地域、文化等因素的不同，采取具有地区差异性的扶贫主导产业和配套政策，尤其是在高山高寒地区和民族地区的政策制定上更具差异性。三是考核性。各级政府将扶贫作为“头号民生工程”，并制定了详细的扶贫考核标准和脱贫期限，各级政府将严格按照标准和期限完成扶贫任务。四是效果性。扶贫过程的主要受益者是贫困户，也是验收扶贫效果的主要对象，扶贫中的政府行为目的主要集中体现在经济效益上，尤其是将贫困户的家庭人均收入是否越过贫困线，是否有稳定的增收来源等指标作为衡量标准。

（二）政府行为难点

1.扶贫对象精准度有待提高

扶贫对象的精准程度是开展精准扶贫工作的前提和基础，在扶贫对象的精准识别上主要存在以下3个问题。一是规模排斥。贫困人口的基数确定以指标分配为主，一个地区贫困人口的总量主要是依据省一级的扶贫部门测算后确定贫困总规模［1］，然后将贫困指标逐步落实到县、乡、村，导致一个地区的实际贫困村和贫困人口数量与获得的贫困指标之间存在一定差异。二是对象排斥。调查发现基层对贫困户的建档立卡存在一定认识误区，从而为贫困指标的不规范使用和挪用埋下隐患。主要表现在2个方面。其一是村居干部对贫困户的建档认识不到位。为了照顾村中有正在读书的学生，方便为之出具家庭贫困证明，领取国家贫困学生助学金等原因，基层干部将贫困指标更多地分配到该类家庭中。调研中发现，一个村中因学致贫占比达81.8%，而因病和因残致贫占较少数。其二是农户对“贫困标签”存在传统的认识误区。贫困户受到家丑不可外扬等观念影响，在最初的贫困申请过程中认为贴上贫困户的标签不光彩，主动申请率较低。因此，村级扶贫指标更多是分配到有学龄儿童的家庭中（不一定是贫困家庭）。三是年份排斥。当前贫困户的认定（建档立卡）多是在2012年及其以前的年份，占比达90.9%，个别地区缺乏有效的贫困动态进出机制，后期因病和因残致贫的农户由于指标等原因很难再被认定为贫困户，只能被认定为低保户或五保户。

2.扶贫多元参与格局尚未建立

我国实行以政府为主导的扶贫开发模式，在取得诸多积极成果的基础上，仍存在一些工作短板和盲区。一是政府扶贫主导性较强。贫困地区建立了一系列的对口帮扶干部工作机制，但个别地区存在简单下派帮扶任务，驻村干部到基层一线但未能真正深入基层，存在进村不进户、入户不帮扶等现象。同时，政府存在以产业扶贫为主，扶贫工作不到位等问题，对贫困户的能力开发和持续增收等“造血”功能挖掘不够，部分地区仍依靠“送钱物”“送温暖”等传统的“输血”形式。二是社会主体参与扶贫的动力不足。社会主体认为扶贫是政府的应尽职责，普遍存在“政府热、社会弱、企业冷”的扶贫现象，仅有少数社会力量参与扶贫过程，参与扶贫的内生潜力和动力未能充分调动，尚未形成企业、社会组织、群众等参与扶贫的浓厚氛围。三是扶贫对象内生脱贫动力不足。个别贫困户的“等靠要”思想依然严重，担心脱贫后就享受不到帮扶措施和扶贫政策，缺乏主动脱贫意识。同时在调查中发现，贫困户中主要劳动力多半在外打工，对家乡扶贫工作的开展情况了解不深，参与扶贫的多是留守老人，观念和思想较为保守，导致参与产业扶贫的积极性较低。与此同时，在脱贫的过程中政府需要对贫困户与非贫困户两大群体兼顾统筹，避免造成2者间的矛盾激化，在一定程度上导致扶贫措施异化。

3.扶贫措施针对性和监督机制弱化

一是扶贫措施针对性有待提升。在扶贫的过程中普遍确立了扶贫成效与干部绩效、选拔任用、地区考核相挂钩的工作考核机制，这也导致了基层片面追求扶贫效果的短期行为发生，为部分基层干部过分追求政绩，做表面文章、形象工程、大水漫灌、“数字脱贫”、虚假脱贫等埋下隐患。二是扶贫资金的使用监督力度有待加强。中央和地方各级政府将投入大量资金用于基层扶贫，这为基层政府和干部的自利性行为的发生埋下隐患。政府自利性行为是指政府行为违背了公共利益代表者和守护者的角色，过分追求自身利益，甚至把自身利益凌驾于公共利益之上的行为或状态，主要包括政府组织自利性和政府官员个体自利性［2］。在扶贫过程中具体表现为在扶贫项目申报、资金拨付和使用过程中，扶贫项目资金被基层组织和官员个体套取、挪用和侵占，导致扶贫资金使用的错位与失效。

三、精准扶贫过程中政府行为的优化路径

（一）转变职能，奠定精准扶贫的制度保障

在扶贫攻坚中政府行为的重点和难点是进一步转变基层政府职能，重点推进贫困地区以服务型、公平型、高效型为核心的“三型”现代政府建设。一是强化服务型政府扶贫意识。政府需要以解决贫困地区群众“八难”为契机，重点保障贫困地区的基础公共服务支出在财政总支出中的占比，有序推进交通、水利、电力、危房等基础设施建设，进一步夯实贫困地区的硬件基础。推进服务型政府建设要求扶贫主体不仅是公务人员，企业、公民等主体也是重要的参与力量。激发各类主体的参与能动性是政府扶贫的一项任务和挑战，需要政府构建与公民、企业、贫困农户的扶贫合作伙伴关系和互动平台，积极打通农村扶贫的资金、技术、管理、人才、市场等资源和渠道。二是推进公平性政府制度建设，政府在国民收入分配过程中对效率与公平关系问题的认识在解决与改善民生问题时发挥着重要作用。当前效率与公平并重，让经济发展成果全民共享成为解决民生问题的关键。因此，进一步完善贫困地区的分配制度，完善推进公共服务均衡发展的公共资源投入机制，加大对贫困地区教育、医疗、社保、就业等民生投入成为重要的制度保障。三是推进高效型政府队伍建设。绩效管理机制是推进高效政府建设的重要方式，需要政府强化以基层政府执行力为核心的扶贫队伍建设，建立多元化、差异化、规范化、社会化的基层政府扶贫效果绩效评估激励机制和考核办法。

（二）精准管理，做实精准扶贫组织保障

精准监测、识别、统计、优化、退出、监控等扶贫管理过程是开展扶贫工作的前提和基础。因此，要加强精准扶贫过程中基层扶贫统计监测管理工作。一是要加强市县村三级贫困监测和统计工作，加强基层贫困调查员的业务能力、沟通能力等培训，对贫困数据进行严格把关和调查公示，避免扶贫时“优亲厚友”情况的发生，保证基层扶贫数据的有效性、可靠性、可信性和政策参考性。二是建立地区贫困动态管理数据库。建议以年度为单位开展农村贫困居民基本生产生活情况的全面核查，建立贫困人口的进入和退出浮动管理机制；同时针对贫困人口致贫原因进行分类管理、分类施策，防治扶贫政策大水漫灌，贫困户陷入“返贫”怪圈。三是扶贫过程注意各类群体统筹兼顾。对建卡的贫困户、相对困难户和普通村民，有针对性地落实精准扶贫措施，防止扶贫过程中“顾此失彼”和“矛盾激化”。四是强化扶贫监督保障，重点开展扶贫领域的违纪专项督查，防治扶贫资金的虚报冒领、截留私分、挥霍浪费、贪污挪用等问题，逐步优化和提高扶贫资金的使用效率。

（三）创新模式，建立扶贫效果长效机制

建立因地制宜的扶贫开发长效机制，是避免贫困地区陷入脱贫与返贫怪圈的有效途径。一是发挥产业扶贫的主导作用。贫困地区的产业发展是脱贫的主要途径，推动贫困地区差异化、现代化、网络化扶贫产业的发展，能够带动技术、资金、贫困户、市场等多项资源的整合，发挥有限扶贫资源的最大价值。二是探索试点扶贫资金股权化改革。由扶贫资金直接分发到户，转变为扶贫资金+合作社（种植基地）+股份+分红+贫困户为一体的股权化扶贫资金长效增收机制，是促使被动式、输血式、粗放式向主动式、造血式、精细式扶贫方式转变的重要途径，是推进政府、贫困户、企业（专业合作社、种植基地）交流融合的重要载体，有利于建立健全收益分配和监管机制，实现贫困户资产收益的长效增长。同时，探索多元化筹集扶贫资金的渠道，提高政府扶贫专项资金，创业激励资金、生产周转资金、返贫救助资金的使用效率。三是探索资产收益扶贫。稳步推进农村集体资产量化确权工作，折股比例向贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户倾斜，让农村贫困户分享更多改革红利。四是发挥文化与教育扶贫的引导作用。注重文化思想引领作用，积极鼓励成立扶贫攻坚义务宣传队，动员精准扶贫思想宣传与达成贫困户扶贫共识；重视教育扶贫保障作用，强化贫困地区人力资源开发力度，实现扶贫与扶智相结合，阻断贫困代际传递纽带。

［1］登维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择［J］.农村经济，2014（6）.

［2］李春晖.提高我国政府执行力的策略研究［D］.青岛：中国海洋大学，2009.

（编辑：唐龙）

F062.6

A

1673-1999（2016）10-0054-03

张飞霞（1989-），女，硕士，中共重庆市巴南区委党校（重庆400054）讲师，研究方向为农村经济与政府治理。

2016-09-02

中共重庆市委党校课题“重庆农村地区精准扶贫过程中的政府行为研究”（CQDX2015B-058）。