郭 萍

南京市南京奥体中心管理有限公司

政府公共工程招投标规范化建设对策

郭 萍

南京市南京奥体中心管理有限公司

在本文中，我们对政府公共工程和问题管理的现状作了比较深入的探讨。在吸收研究前人成果的基础上，探讨了国家政府公共工程招投标管理的和实践理论，整理了政府公共工程的发展过程中招投标相关理论，探索政府公共工程招投标过程中存在的问题，对工程招投标的问题提供了一些实用的建议。

公共工程；招投标；对策

随着中国经济社会的持续进步，城市化进的加快，政府为推动公共工程项目与经济发展和社会管理的和谐发展，加大推进公共工程项目建设，各类公共工程项目得到了很大发展。同时，我国的政府管理方式及公共服务供给的模式发生了转变。为改进政府管理和提高公共服务的水平，政府从大包大揽的划桨又掌舵的角色向掌舵为主转变。政府改革公共工程项目建设，引入市场机制以降低政府的财政支出，提高监管效率，保证工程项目建设的质量。

1.积极推行工程招标代理制

招标代理是指对公共工程建设的勘察﹑设计﹑施工﹑监理以及与工程建设有关的重要设备﹑材料采购的代理。近年来我国随着建设市场的逐步建立和完善，各类招标代理机构应运而生，并且呈现出较快的发展及上升趋势。国际上，招标代理的现象非常普遍，主要表现形式是一些顾问公司﹑咨询机构等参与工程总承包和项目管理。业主把工程项目作为一种商品经营，体现在每一个环节上，不管是政府项目，还是私人投资，委托代理机构组织招标和管理项目已成为习惯。招标代理机构作为市场活动的主体之一，其承揽业务的范围不受地区﹑部门限制，但不也能超出资质范围承担代理业务，更不得出借﹑转让﹑或者涂改资格证书。

1.1 工程招标代理制度是完善建设市场体系的需要

公共工程项目招投标是一个系统工程，具有自身的规律性。招标相对专业性较强，情况较复杂，要求招标组织具备更高的专业水准和良好服务信誉。前面已经阐述过，当前，我国招标组织在结构及组织行为上均存在许多严重问题，但是作为市场主体之一的投标人的行为也很不规范，导致工程项目长期处于有市无场的状态，暗箱操作屡见不鲜。进入 21 世纪，我国经济快速增长，建筑行业空前繁荣，但普遍感觉到在改革管理体制﹑健全法律制度和完善运行机制等方面应接不暇。一方面，招标人需要通过委托代理招标，解决自身专业技术力量和招标能力不足的难题。另一方面，政府监管部门希望运用市场的手段，监督指导招投标活动公正﹑依法﹑规范的开展。在这种情况下，招标代理机构就应运而生，并以其立场公正﹑技术力量雄厚﹑专业性强﹑和经验丰富﹑服务水平高的优势进入建设市场，成为新的市场活动主体。在工程建设的各个阶段，代理机构以提供技术智力服务为主要方式，发挥着桥梁和纽带作用，同时还起到社会监督作用。招标代理制度的建立和发展，将推动规划设计市场从无形到有形﹑从无序到有序的向前发展，有利于促进招标组织的规范化运作，有利于提高管理工作效率。

1.2 推行招标代理制度是全面深化改革的需要

招标代理机构具有独立性﹑公正性和服务性等中介特点，同时，又是专业技术密集型企业。随着改革的深入，政府管理职能在转变，产业结构在调整，包括基本建设程序和设计管理体制改革在内的各种制度改革正在不断深入，一部分结构剩余专业技术人员﹑行业协会﹑专业学会高校和科研团体，在社会需求下，重新调整社会分工和实现角色转换，开始从事代理活动。招标代理机构与临时组建的招标机构不同，专业性和适应性较强，能满足市场各种层次的不同需求，具有可提供综合性服务的特点。在代理活动中，一方面，受招标人委托，为实现招标人利益服务，自然会抵制有损招标人利益的各种违规行为；另一方面，又要维护自身的公正形象，依法从事代理活动。对不合理的要求，既便是招标人提出的，也不予采纳。这样，通过代理机构的介入和公正办事，在交易双方之间建立起良好的合作关系，从而可以防止领导武断﹑行政干预﹑以权谋私﹑索贿受贿等不正之风和腐败现象，提高设计招标的透明度，促使设计单位树立公平竞争意识，提高核心竞争力，提高设计水平和质量。

1.3 推行招标代理制度是加快与国际惯例接轨的需要

国际上，业主(包括政府业主)委托咨询公司代理服务的范围非常宽泛，而是包括前期策划﹑施工招标﹑重要设备材料招标﹑施工监理以及竣工投产准备全过程的服务。目前，国内招标代理机构的服务功能比较单一，加上建设项目实施方式的不同，要达到国际上的代理服务水平显然需要一段较长时间。但是，随着经济全球化和中国入世，招标代理在概念上﹑服务定位上﹑服务范围﹑服务标准和服务方式上都将受到极大冲击，必将融入国际工程设计咨询服务业的大家庭。我国已经建立工程招标代理制度，而且正在不断完善和发展。在与国际惯例接轨的进程中，通过理顺管理体制和进行行业整合，建立类似于 FIDIC 模式的工程咨询公司或项目管理公司，参与国内外市场竞争，应是代理机构的追求目标。

2.完善公共工程招标投标管理和监督体系

2.1 建立和健全法律结构体系

采取强有力措施使这些法律法规得到切实的贯彻执行。要合理划分标段，在建设初期，应着手制定工程施工总体进度计划，合理划分标段，标段的划分应以项目结构的技术说明为依据，保持施工方法与空间上的一致性，宜粗不宜细，过细会增加合同界面，增加业主施工管理工作量，同时还会增加招标成本和人为干预因素。

从招投标程序上考虑，评标是招标过程中的核心环节，也是容易出问题的阶段，如果对评标过程不进行保密，则影响公正评标的不正当行为有可能发生。因此，加强对评标专家的监督管理，确保工程评标的公正性，成了亟须引起重视的问题。从评标委员会的选择来看，评标委员会成员名单一般应于开标前确定，从专家库中随机抽取，技术经济专家不能少于三分之二，而且该名单在中标结果确定前应当保密，评标委员会在评标过程中是独立的，任何单位和个人都不得干预，影响评标过程和结果。行政监督部门必须尊重招标人的招标自主权，不能越俎代庖，既是裁判员，又是运动员，还是教练员。

2.2 积极采用工程量清单招标

公开﹑公平﹑公正和诚实信用的原则是进行建筑工程发包与承包的招标与投标活动的基石。实现“三公”原则除了在内容形式及程序上应有严格的规定外，当前看来，使其真正具有可操作性，还应在内容上加以细化，从而使参与招标投标行动的各方真正站在同一个平台上，而现阶段利用工程量清单计价的改革正是构建了统一量﹑指导价﹑竞争费﹑的公平竞争平台，使企业真正具有了自主定价的权力，真正具有了参与市场竞争的意识，真正具有了展现企业自身实力的舞台，从而进一步推动﹑完善和规范了“公开﹑公平﹑公正”的市场运行机制和竞争秩序。采用工程量清单报价，由业主或招标单位根据同一的工程量清单项目设置规则和工程量清单计量规则编制工程量清单，鼓励企业自主报价，业主根据其报价，结合质量﹑工期等因素综合评定，选择最佳的投标企业中标。在这种模式下，标底不再成为评标的主要依据，甚至可以不编标底。

2.3 进一步加强招标投标活动的监督管理

加大对招投标活动中违规违法的处罚力度，作为监督部门应严格遵守“公平﹑公正﹑公开”的原则，加强对招投标每一个环节的监督：一是招标过程中，公开招标的招标公告是否通过合法媒介公开发布，内容是否真实﹑合法，招标单位是否有隐瞒自身真实情况的行为，有无歧视或者排斥潜在投标单位的行为，是否邀请了不具备资格的投标单位投标，是否一视同仁的向所有投标单位提供信息，是否偏向某个投标单位，是否与投标单位有串通行为，招标文件的内容是否公平﹑合理﹑合法，并符合工程的实际情况；二是投标过程中，投标单位之间是否有串标行为，是否有采取欺骗方式骗取中标或者以向招标单位人员﹑评委行贿的方式牟取中标的行为；三是评标过程中，有无泄漏标底﹑评委会名单等依法应当保密内容的行为。评委的产生组成是否符合法律规定，是否遵守了保密和回避的规定，是否有由几个评委会经常同时选进同一个评委会，某个评委是否与某一个或几个招标单位投标单位的人员或其他评委有某种妨碍公平竞争的特殊关系；四是定标过程中，定标结果是否符合法律规定。

3.要加强内部审计监督，从严治理管理者的违规行为

因为不论内部控制制度多么完善，如果得不到管理层的有效执行，再好的制度永远只能是一个构思，一个空架子，因此制定完善的内部奖惩制度，从严查处业主方违规操作行为，是规范招投标工作的有力保障，这样就堵住了招标方违规操作的源头。加强工程项目招投标的经济责任审计。工程项目招投标经济责任审计的重点是：招标方应负的经济责任和法律责任；投标方应负的经济责任和法律责任；招标代理机构应负的经济责任和法律责任；评标委员会应负的经济责任和法律责任，根据《招投标法》相关规定，审计机关可以采取相应的处理和处罚措施。工程项目招投标程序合法性审计。

4.积极发展网上招投标

信息在招标工作中，贯穿于各个环节。信息是否沟通及时﹑是否掌握充分﹑是否公开透明，都可以直接影响招标工作的质量和效果。如招标阶段需要发布招标信息﹑发投标邀请﹑出售标书等，而在评标定标阶段还要依据于信息。总之，在招标过程中，事前对投标人的信息，如价格﹑质量﹑技术和财务状况等掌握的越充分，招标过程就越主动，招标效果也会越好。如果发布的招标信息为更多的潜在投标人了解，招标的选择性就越大。因此，信息在整个招标中发挥着非常重要的作用。在招标工作中，信息发布﹑信息交流﹑信息管理﹑信息服务等有关信息的内容贯穿于整个过程，有些情况下甚至就是信息本身的工作。信息工作的质量和效率直接影响招标工作的质量和效率。随着中国加入WTO，在全球经济一体化的大趋势下，招投标工作将越来越多地参与全球化的合作与竞争，信息服务的领域不断拓宽。这样就必须提供最佳方式和规范的信息服务，同样有必要对招标工作中的信息服务方式进行比较研究，选择最佳的方式方法。

4.1 用网络可以提高管理效率

在网上招标中，实现了政府对招投标管理的自动化﹑系统化和网络化，政府可利用严密的系统对招投标进行集中统一管理，这无疑有利于政府加强对招投标的监督及宏观调控的力度。

4.2 利用网络为招标投标走向国际化创造了条件

我国早已加入 WTO，工程﹑货物和服务等方面的采购将全面融入国际国内两个市场竞争，第一方面需要及时准确了解世界范围内的招标信息，第二方面也要把自己的招标信息发布给世界，只有互联网才能高效地完成这一任务。

4.3 利用网络可以有效克服人为因素障碍

在网上招投标过程中，招投标双方都以数字形象出现，不会发生实际的“接触”，可以从根本上克服“地方保护主义”以及诸如“贿标”等不正之风。

4.4 利用网络可以降低招投标成本

在网上招投标中，用高速且费用相对低廉的互联网代替传统的电话﹑传真﹑邮件，极大降低了通讯成本，并使通讯效率成倍提高，还可以通过文件的加密传输等方式代替以往的招标大会﹑开标大会，用多媒体手段代替承包方的现场考察。所有这些都将有效地降低招投标成本，进而降低采购成本。

4.5 利用网络，有利于克服招投标风险

在网上招投标中，将建立起一套严格的资格审查体系，并对招标投标双方施行多指标的动态管理，可以保证招标投标双方的资格和信用。尤其投标方可以通过网络 24 小时不间断的服务，对项目所涉的自然﹑人文﹑经济﹑法律等情况作深入了解，一经发现可及时采取纠正措施，从而降低自身风险。

目前，互联网上已出现了对公共工程和设备招投标的尝试，但大多还停留在利用网上发布招投标信息的层面上，并且由于没有有效的约束机制使得这种信息的发布存在很大的随意性，甚至有恶意利用网络进行招标欺骗的情况发生。所以网络招投标急需一整套严密的管理体系，保证招标投标安全﹑高效。同时，从国家层面还需解决网络安全﹑在线支付和物流体系等问题。

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郭萍，南京奥体中心经营管理有限公司，硕士，从事工程招投标研究与实践。