段朋恩

陕西省咸阳市旬邑县委党校

城镇化中失地农民社会保障法律体系建设

段朋恩

陕西省咸阳市旬邑县委党校

征用农村集体土地，是我国工业化，城市化建设和经济发展的客观要求。征用农村集体土地其实是一个是农民失去土地的过程，由此带来的失地农民的社会保障问题是我国工业化和城市化进程中一个影响面非常广泛的社会问题。为避免因征地导致的农村新的社会矛盾发生，必须大力完善有关征地、土地收益分配、农村集体经济组织成员管理法律、法规建设，是涉及贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要问题。努力完善土地征用法律体系，建立失地农民基本生活保障体系，使农民失土不失业，失地不失生活质量，并且最终使广大被征地农民过上比原来更加富裕美好的生活。

农村征地；社会保障；法律制度；征地补偿；失地农民

近几年，我县的经济快熟发展，城镇化建设迅速推进的重要时期。在此背景下，我县各地出现了征用土地的高潮。这些土地的征用，也是为了确保我县城市化建设和经济建设对土地的需求。为了做好土地征用工作，各镇、乡和街道付出了艰辛的努力，部分镇乡、街道在一定时期内，把土地征用工作列为中心工作，夜以继日，深入细致地做好被征地农民的思想工作，确保了土地征用工作的顺利进行。但是也应该看到，由于对土地征用方式及补偿金额补偿方式上存在争议，在集体经济发展留用地，失地农民就业、失地农民养老保障等方面存在缺陷，使得土地征用工作呈现越来越难的趋势。本文以笔者实践参加农村征地工作，以社会矛盾实际案例为基础，着重从法的角度解读当前农村征地方式，补偿金额补偿方式，集体经济发展用地，失地农民就业、失地农民养老保障等、解决产生的社会矛盾等方面全面研究依法解决农村征地诸多方面的对策。

一、问题及困难

(一)农村土地征收存在的问题

1、土地征用补偿标准不尽合理

我县现行土地征用补偿标准区域间差异较大，现行中心城区土地征用补偿标准根据城市规划路网依次递减的办法，使得同一地块土地征用补偿标准各异，征地补偿标准变化较大，在较短的时间里不同次征地标准变化大，农民较为期待未来地价，使得征地困难增加。相邻地块土地征用补偿标准悬殊，在实际土地征用补偿中很难操作到位，并且极易造成征地补偿争议和纠纷。

2、被征地农民的就业和基本生活没有保障

几年来，我县在土地征用中普遍存在采用单一的货币处置办法，对被征地农民的就业要求没有引起足够的重视。尤其是大片征用土地，往往使农民一夜之间就失去大部分土地，因此使被征地农民有一种“措手不及”。

3、土地征用补偿费分配不规范

政府对土地征用补偿费分配缺乏指导和监督，分配中“一村一策、一乡一策”，分配方案比较混乱。多数村庄在分配中违背了法律和政策的基本精神，常常出现“吃小户”现象，个别农民的正当权益无法得到保障。同时，由于缺乏政策的规范和约束，各村的土地征用补偿费已趋向全部分光的现象，村集体资产没能很好保留导致集体经济薄落，村公益事业，基础设施无法实施。

4、土地征用没有依法实施

在实际工作中“先征后批、边征边用边批”现象比较普遍，从而使土地征用工作理不直、气不壮，对征地过程中出现的阻挠、干扰行为也不能及时给予依法处理。国土资源部门不直接参与土地征用政策处理工作，因此，对统一执行政策，依法实施征地，形成征地工作合力带来消极影响。

(二)失地农民的社会保障问题

1、新老政策的衔接问题

新老政策衔接涉及两个层面：一是养老制度本身的衔接问题，二是失地农民安置政策的衔接问题。 我们县是经济欠发达地区，目前同时运行着四套养老保障制度，即失地农民养老保障制度、“双低”基本养老保障制度、农村基本养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度。目前的做法是根据失地农民的不同情况，让他们自行选择参加不同的养老保险制度。

2、失地农民养老保障制度的问题

失地农民养老保障制度的可持续问题，实际上是养老保险基金的支付能力问题。被征地农民开始领取基本生活保障金(1-3档)，各档次对生活的保障水平不同，保障水平不高，对于基本失地的农民来说，保障效果差。同时按目前的物价水平测算，未来满足基本生活保障的水平较低，养老保障资金的筹集也一大部分由政府承担，承担这个缺口只有靠政府的财政托底。这必须引起必要的重视。

3、保障失地农民利益与优化投资环境的关系问题

据有关人士介绍，我县失地农民养老保障制度的方案几易其稿成型后，才得以公布实施。一个重要的因素就是，即将实施的新办法会提高征地价格，增加企业用地成本，对企业投资产生不利影响，降低区域经济的竞争力。如何既保障农民的切身利益，又能优化投资环境，是地方政府较为头痛的问题。事实上，失地农民享受的最低生活保障金额还不如最低生活保障标准上。

综上所述，我国当前政府征地问题较多，也没有针对失地农民全面有效的社会保障制度，农民失去土地不仅意味着失去了赖以维持生计的物质资料，更意味着医疗、养老等一系列社会保障权利的丧失，必将成为引发多种社会矛盾的导火索。

二、解决对策

关于农民失地后的社会保障问题，仅有国务院的文件完全不够，故造成对此问题的立法缺失，不仅如此，因为缺少具有立法权威性和高度统一性的法律法规，造成各地举措参差不齐，效果欠缺。因此，如要解决失地农民的社会保障问题，再加之农民问题已具有国家发展的战略地位，成为和谐社会的一把标尺，因此解决此问题具有非常重大的意义。

(一)严格按照《土地管理法》规定的征地工作程序

1.征用土地必须依法批准。未经批准的土地，政府不能随意征用。

2.土地征用必须统一。《土地管理法》规定，土地征用只能由县级以上人民政府组织实施，而具体承办单位是县级以上国土资源管理部门，实施统一征地。

3.土地征用必须公告。《土地管理法》规定了土地征用“两公告一登记”的工作程序，即土地征用公告、征地补偿方案公告和征地补偿登记。

4.土地征用必须公平。在土地征用补偿过程中，对同一片区、同一物类必须实行同一补偿标准。

(二)制定《社会保障法》，建立健全社会保障机制

近年来社会保障立法逐步转到按照社会主义市场经济要求进行体制创新的阶段，但中国社会保障立法以维护社会稳定与社会公正立法理念，还未能真正清晰地体现出来。立法理念的落后以及没有统一的《社会保障法》制约了我国社会保障制度的发展。

制定《社会保障法》，首先，应扩大社会保障的覆盖范围。改变我国现行社会保障实施范围狭窄的局面，要将养老保险、医疗保险、失业保险等的实施范围切实扩大到乡镇企业、小集体企业、私营企业、三资企业等各类企业的职工，使所有企业职工都能享受社会保险待遇；统筹城乡发展，最终建立一个统一的包括全体劳动者在内的社会保障制度。其次，考虑专章规定失地农民的社会保障问题。其内容包括：明确政府对失地农民的社会保障责任；失地农民社会保障的范围；建立失地农民保障基金以及基金来源与原则等。

(三)完善土地收益分配法制建设

农村集体经济组织是土地所有权的代表，是物权法中非常重要的法律主体。应尽快制定农村集体经济组织章程，明确规定集体性质、土地所有权范围、承包土地管理、成员资格的取得和丧失、成员的权利和义务。

土地所有权蕴涵的经济利益涉及到国家、集体和个人。对土地集体所有制性质是“共同共有”还是“按份所有”，应该作明确的规定。因为这关系到农民、村组以及村经济组织的法律地位和利益分割，这样才可以让村集体在征地收益分配时做到有法可依，减少村民与集体之间的矛盾。

目前法律法规对征地补偿发放方式没有统一的规定，实践中的方式多种多样，有的比较合理，有的就不怎么合理。法律的规定应该让农民能够有充足的资金及时进行再生产或用于其他方面，让农民从生活上得到保障，在心理上得到稳定。明确分配方式、程序、救济途径等是化解征地收益分配矛盾的最有效方法。

[1]张昊，隋想.新型城镇化进程中失地农民权益保障法律问题研究.哈尔滨商业大学学报(社会科学版)，2014(01)

[2]杜超群.山西省城镇化进程中失地农民的社会保障研究.山西农业大学学报(社会科学版)， 2014(01)

[3]徐嘉辉，李爽.建设城镇化进程中失地农民社会保障体系的思考.东北农业大学学报(社会科学版)，2007(03)

[4]高勇，张昊，朱凤义.论城镇化中的土地征收问题与法律制度完善.齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版)，2015(12)