推动以财税体制改革为突破口的供给侧改革*

2016-03-15吴婵丹邱益林

湖南税务高等专科学校学报 2016年5期

关键词：财税结构性供给

□ 吴婵丹，邱益林，余婧

(湖北财税职业学院，湖北武汉 430064)

推动以财税体制改革为突破口的供给侧改革*

□ 吴婵丹，邱益林，余婧

(湖北财税职业学院，湖北武汉 430064)

当前供给侧改革进退维谷，收效甚微，究其根源在于社会权益关系结构严重失衡。财税体制作为链接社会各方权益关系的核心纽带，发挥着牵一发而动全身的功能，理解财税体制改革作为推动供给侧结构性改革突破口这一逻辑，是理解供给侧结构性改革脉络、把握中国经济未来走向的重要内容。

供给侧改革；财税体制改革；经济新常态；社会权益关系

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出要发挥财税体在国家现代化治理中的基础性作用，凸显了财税改革的突破口和先行军的作用。供给侧结构性改革是我国十三五时期引领中国经济新常态、建成社会主义小康社会的重大举措，其改革涉及诸多利益关系，其成败的关键就在于财税体制改革是否能顺利推进。理解财税体制改革是供给侧结构性改革成败的突破口，是理解供给侧结构性改革脉络和把握中国经济未来走向的重要内容。本文试图通过分析供给侧改革的时代背景，探讨供给侧结构性矛盾的深层财税体制原因，为把握中国特色的“供给侧结构性改革”提供有借鉴意义的解读。

一、经济发展瓶颈推动供给侧改革

全球经济复苏乏力，世界经济砥砺前行。以中国为代表的新兴市场虽然是世界经济增长的重要力量，但普遍身陷衰退囹圄，以美国为代表的发达经济体经济企稳复苏，但复苏基础并不牢固；全球产业发展格局深度调整，智能制造、绿色制造、新能源成为主导世界产业调整的新趋势；世界地缘政治形势日趋复杂，国际贸易保护主义继续抬头，以美国、日本为首的西方发达国家，积极重构国际经济新规则，中国全球化战略备受遏制。

中国经济雾霾重重，需求侧刺激空间逼仄，供给侧结构性矛盾成为当前阻碍中国经济可持续增长的顽症。十三五开局之年，全国固定资产投资增速持续下滑屡创新低，民间固定资产投资出现断崖式增长下滑，实体经济整体疲弱。民间固定资产投资增速从2012年25%的超高速增长，下滑至2016年1-6月份的2.8%①。供给基本面已经发生质的改变。一是劳动力绝对供给量下降，相对供给过剩，劳动力结构与产业结构不匹配，人口红利正在消失而以高素质人力资本为主的人才红利没有有效形成。2012年中国15岁以上不满60周岁的劳动年龄人口比重首次下降，劳动年龄人口的绝对数减少了345万人，按总和生育率1.5测算，2020到2030年将年均减少790万人②。与此同时，到2020年，劳动年龄人口中大专及以上学历比重将升至21.6%，到2030年将超过30%，高校毕业生占青年劳动力的比例将进一步加大③，新常态下大学生就业难问题短期内难以解决。二是要素供给成本、环保成本持续上升，资本投入对经济增长的边际贡献率持续下降。以农民工为例，“十二五”期间月平均收入由2010年1690元增加到2015年3072元，年平均增长12.7%④；生态环境压力增加已达到与逼近红线，环保监管力度与环保成本趋势性上升。三是以技术和体制创新为主的全要素生产率对经济增长的贡献率越来越低。2003到2012年，资本投入对工业经济增长的贡献率由年均34.07%大幅提升为89.28%，而全要素生产率进步的贡献率则由年均47.34%骤降为年均-4.08%。与此同时，全要素生产率增长率由年均4.60%急剧下降至年均-0.05%。新经济增长理论指出，在TFP未能实现较快增长的情况下，即使能够通过一系列政策和制度在一定时期内扭曲资源配置、撬动资金投入实现产出的较快增长，最终仍然将在边际产出递减的约束下陷入停滞。这表明当前由政府主导、投资驱动的工业经济增长方式面临严峻的效率问题，其可持续性受到严重挑战。

可见，中国经济正在遭遇长期结构性减速，而非单纯的短期周期性衰退，已经不以人的意志为转移进入了一个“新常态”。需求侧刺激空间逼仄，成效甚微的根源在于供给侧结构性矛盾根深蒂固，然而，近半年来供给侧结构性改革收效甚微，甚至南辕北辙。以去产能为例，今年2月国务院6号文提出5年内要化解钢铁过剩产能1-1.5亿吨，结果在房地产复苏带动下，3月、4月钢铁产量连续增长，许多依靠政府补贴续命的钢铁企业又开始复产。在去库存方面，地方政府将其抬高为中央政府交给的“政治任务”，重新启动了楼市刺激政策，以达到增加政府税收、缓解地方政府财政压力的目的，最终导致地产政策失效与房地产市场失控的迹象。显然，不对供给侧背后的制度问题进行改革，让市场发挥决定性作用和政府在公共服务方面发挥好的作用，就不可能从根源上解决“三去一降一补”的问题。

二、供给侧结构性矛盾的财税体制依赖

作为从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的中国，供给侧改革一直伴随着中国经济前进，尤其是改革开放的前半页财税体制改革是解放中国生产力的重要供给侧改革措施。因此理解当前中国供给侧改革必须放到中国财税体制改革的历史中，才能更准确地把握中国供给侧结构性改革的关键。

1978年的财政包干到1994年分税制的不断演进是影响地方经济发展的重要制度内容。改革开放初期 “分灶吃饭”的财政包干制，赋予了地方政府“剩余占有者”的地位，改变了地方政府的激励，促进了地方经济发展。但是，地方政府的逐利性使得自主投资产业选择空前一致，地区低水平重复建设严重，全国“大而全、小而全”的地区产业格局，加剧了市场分割和地区经济保护主义，阻碍了全国统一的市场化进程，造成了投资波动和膨胀，严重影响宏观经济稳定。而且，税收由地方代收，使得地方可随意减免税，藏富于企业，同时以各种行政收费取代税收，并将其转化为预算外和制度外收入，实现自身可支配收入的最大化。地方政府的这种策略性行为，使得中央收入不可避免地出现下降，削弱了中央对全国经济进行宏观调控的能力。在此背景下，1994年的分税制按照事权与财权相结合的原则，划分中央税、地方税和共享税。一方面，财政收入迅速向上集中，增强了中央财政组织收入的能力，强化了市场经济条件下的中央宏观调控职能；另一方面，分税制改革却没有按照“一级政府、一级事权、一级财权”的基本原则改变财政支出任务在中央政府与地方政府之间的划分格局，尤其是在层级制政府系统内，支出任务逐层下放，使得财政支出方面的权力即事权频频向下转移，地方财力与事权不相称的趋势越来越明显，地方财政压力非常明显。

与此同时，相伴而行的纵向分权以及GDP考核制左右了地方政府的财政偏向。在纵向分权制下，政治权利向上集中，尤其是地方官员人事任免权由上级党政机关把握，地方政府掌握大量地方行政和经济控制权服务本地社会。作为政府代理人的地方官员自身政治追求的实现是以满足上级政府对他们的政绩考核为目的，其中地方GDP量的增长是地方官员晋升的主要考核指标。由于我国户籍制对人口流动的限制，以及与此制度挂钩的医疗、教育和社会保障权利的不可移动，本地居民即使对政府不满，也无法实现低成本迁移，基本丧失“用脚投票”的权利。因此，进行地方经济竞争，促经济增长长期以来成为地方政府的第一目标。在以流转税为主的而不是以利润为导向的税收体制下，地方财政支出必然出现偏向，尤其在财政紧缺时，首先满足的就是基础设施投资，以医疗、教育和环境保护为代表的地方公共品供给必然普遍不足。且财权与事权的不匹配和国有企业的改制，使得地方政府对工业发展由改革前的追求“所有”改为追求“所在”，凭借信息不对称的优势采取选择性执行策略，大力推动各种优惠的“招商引资”，加大对流动资本的吸引，成为拉动地方经济增长和充裕地方财政的第一法宝，造成全国普遍的产业趋同与产能过剩。

进入2003年以来，面对非典和全球金融危机带来的对经济增长的冲击，财政需求刺激成为宏观调控常态。在原有的财税体制和政治晋升考核制度的安排下，地方政府进一步将经济增长的重点转向“城镇化”建设，以保证土地财政和地方主体税种的优先增长，同时以土地和地方税收为抵押获得进一步城镇化的资金，从而推动地区GDP增长。在2008年四万亿财政政策的刺激下，地方政府更是全面走上了“以政府财政投资为主导的城镇基础设施建设推动地方经济发展”的模式，地方政府债台高筑，房地产绑架中国经济，产业结构进一步失衡，供给侧结构性矛盾被进一步固化。

三、财税体制改革是供给侧改革成败突破口

在以社会主义市场经济为改革目标的前20多年里，中国作为典型双缺型经济体，即缺资本、缺技术，中国分权竞争下的地方政府财政行为，促使地方政府在推动地区经济增长中发挥了积极的作用(沈坤荣、付文林，2005)。但是，随着经济的进一步发展，地方政府对经济增长的积极推动一定程度上是以经济结构的失衡作为代价的(杨帅，温铁军，2010)，呈现出了不同于一般分权体制下的政府行为特征，如规模上的扩张性(方红生、张军，2009)和结构上的偏向性(傅勇、张晏，2007)等。另外，嵌入经济竞争当中的政治晋升竞争使得我国地方政府和官员同时处于两种竞争之中，既有为地区的经济产出和税收基础而竞争，同时又为自身的政治晋升而竞争。这样的竞争机制扭曲了地方政府行为，加剧了地区经济发展的 “恶性竞争”，造成了当前中国经济结构失衡问题积重难返，已经成为阻碍中国经济可持续增长的关键性顽疾。根源在于体制创新的滞后无法实现市场在资源配置上起决定作用，从而无法推动广泛的技术创新，产业转型升级缺乏真正的市场驱动力与土壤。没有真正的体制创新就不可能有真正的技术创新，就不可能实现供给侧结构性改革。

体制创新的关键就是全面深化财税体制改革。研究普遍认为新中国成立以来，随着中国经济从封闭的计划体制向开放的社会主义市场体制转型，中央政府、地方政府、政府代理人、国企管理者、民营企业家之间的社会权益关系结构不断被重塑。正是这种社会权益结构在本质上决定着市场资源配置行为，激励或阻碍着中国经济结构优化升级，财税体制作为社会主义国家形态的重要制度安排，在社会权益结构重塑中发挥着核心纽带作用。解决中国供给侧结构性失衡的根本在于重塑社会权益关系结构，其突破口就是通过深化财税体制改革理清各层次的主体间利益关系，尤其是理清中央与地方的财权与事权关系，使整个社会权益关系结构有利于市场在资源配置中起决定性作用。根据十八届三中全会提出的深化财税体制改革目标，建立统一完整、法制规范、公平透明、运行高效，有利于资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。根据这一目标加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度；建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系；建立事权和支出责任相适应的制度。大力推进税收方面的供给侧改革，注重推动整个社会经济结构转型升级的结构性减税，围绕增值税、资源税、消费税、环境保护税、房产税、个税和税收征管法展开。其中“营改增”是撬动整个财税体制改革的杠杆。从宏观经济调控视角看，“营改增”不仅是完善现行流转税制的基础性举措，而且是推动经济结构调整的重要手段。从全面深化改革央地财政关系视角看，“营改增”可以倒逼地方主体税种和地方税体系的重建，催生直接税体系建设的提速，进而倒逼分税制财政体制的不断完善。而这一系列的地方税改革中，可能倒逼包括地方经济建设、政治建设、生态文明建设等在内的新一轮全面改革按照“五大发展理念”全面启动。

可见，只有围绕财税体制改革展开，理顺中央地方权责关系，才能真正解决中央地方责任 “相互推诿”；只有合理确定中央和地方财税关系，解决地方 “钱少活多”的尴尬境地，才能促进政府职能的服务化转型，推进供给侧结构性改革，让市场在资源配置中起决定性作用，才能实现财税体制在中国现代化治理中发挥基础性作用。

注释

① 国家统计局网站数据.

②国家统计局2013年统计公报.

③社科院2015年《社会蓝皮书》.

④国家人社部数据.

[1]沈坤荣，付林文．中国财政分权制度与地区经济管理 [J].管理世界，2005(1).

[2]杨帅，温铁军．经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化[J]．管理世界，2010(4).

[3]方红生，张军．中国地方政府竞争、预算软约束与扩张偏向的财政行为 [J]．经济研究，2009(12).

[4]高觉民，李晓慧．生产性服务业与制造业的互动机理：理论与实证[J]．中国工业经济，2011(6).

[5]江飞涛，武鹏，李晓萍．中国工业经济增长动力机制转换[J]．中国工业经济，2014(5).

[6]高培勇．“营改增”的功能定位与前行脉络[J]．税务研究，2013(7).