郑和园，黄金龙

(1.安徽大学 法学院，合肥 230601；2.上海对外经贸大学 法学院，上海 201620)



【法坛论衡】

集体经营性建设用地入市中地方政府的角色定位
——以农民权益保护为视角

郑和园1，黄金龙2

(1.安徽大学 法学院，合肥 230601；2.上海对外经贸大学 法学院，上海 201620)

集体经营性建设用地入市既强调市场机制的高度参与，也需要地方政府主导。这一制度现实决定了入市必须处理好市场化改革中的政府角色转换问题。唯有在公共利益最大化制度目标下，以农民权益不受损为前提，综合考量粮食和生态环境安全、土地资源可持续发展等现实诉求和界定标准，将地方政府从角色明确和角色回避两个维度进行定位，方能处理好市场和地方政府在集体经营性建设用地中的关系。

集体经营性建设用地；地方政府；农民权益

十八届三中全会在允许集体经营性建设用地入市的同时，指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。”因此，处理好地方政府的角色问题，构建政府和市场的利益协调机制是经营性建设用地入市的重要改革领域。当前，集体经营性建设用地入市已进入局部试点阶段，改革的进步有利于打破政府长期垄断建设用地一级市场的土地现状。然而，经营性建设用地入市的复杂性、前沿性与专业性往往导致地方政府既扮演监督者，又扮演参与者角色，承担了“运动员”和“裁判员”的双重职能。诚然，我国地方政府在推动制度改革中的作用举足轻重，但地方政府体现的“能者多劳”不利于市场的参与，也不能彰显经营性建设用地入市中的效率和公平。因此，有必要对集体经营性建设用地入市中的政府角色问题予以探讨。

一、地方政府的行为逻辑及利益诉求

(一)行为逻辑

孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[1]目前，集体经营性建设用地入市虽尚处于试点阶段，总结全国地方政府颁布的十几部集体建设用地使用权流转管理办法可以发现，地方政府所涉及的部分相当全面，几乎涵盖了入市的所有过程。地方实践表明，集体经营性建设用地入市离不开地方政府的参与和支持，地方政府的统筹包揽既是制度需求，也是决定地方政府承担管理者、协调者、服务者等众多角色的实践需求。然而，利益诉求的多变性及政府角色的多样性及不确定性，导致了地方政府权力失位、越位的潜在可能，经营性建设用地入市中侵害农民利益的“行政行为”将是地方政府利益需求的潜在表现及外化。依据新制度经济学公共选择理论，政治领域中的个人也是自利的，以自己的利益最大化为准则，地方政府在政治领域有参与利益分配的动机，因而具有谋取利益最大化的倾向。那么在经营性建设用地入市利益资源的分配中，地方政府如果参与了利益博弈的过程，将可能积极实现自己利益最大化而牺牲部分参与者的利益，无法作为制订公平利益分配规则及规范利益博弈过程的主导者。

因此，现实中，一些地方政府为了盘活地方财政、累积个人政绩、谋取高额土地增值收益，以经营性建设用地入市为理由，或低价收敛集体土地，或通过地方规范性文件确定直接收益分配主体地位。该类行为的存在，将会忽略农民及集体的主体地位，对集体的人事权、财产权及其他自主权利予以不正当干预，越俎代庖损害农民的利益或者阻碍农民集体发展。然而，现有国家法律法规和地方颁布的管理办法对政府角色的定位并不能遏制该种行为的发生。一方面因为金钱的束缚，集体经济组织工作人员很难不服从地方政府的决定，导致了作为集体代表的村委会成为行政部门的命令执行者；另一方面，也难以保证地方政府不挪用集体经营性建设用地指标或资产另作他用，导致集体财产流失比较严重。地方政府极易在涉及自身利益的经营性建设用地入市过程中，主导土地交易或谈判过程。在有机会实现政治利益最大化的时候，权力的扩张及异化性倾向在经营性建设用地入市中表现得淋漓尽致。农民权利与国家权力的不对称性，使村民自治在国家的主导下，其发展不仅受到来自政府行政权力扩张的挤压，而且具有了浓厚的行政化倾向，使得农民的自治权无法真正实现[2]。因此，政府角色越位必然会给集体和农民的权益造成重大损害。

(二)利益诉求

国家权力的存在是以维护一定阶级、集团和人们的权利为前提的，只有为了社会的普遍权利个别阶级才能够要求统治[3]。统治阶级即政府只有能够将人们的利益和社会公共利益作为自身利益来考量，并利用掌控公共利益及资源的权力不断提供公共服务，才能够实现统治及自身利益。也就是说，政府的利益定位既是为了自身利益，也是为了人民和公共利益。一般来说，地方政府的财政收入来源主要是地方政府本级收入、中央税收返还和转移支付，而作为主要财政预算收入的是地方所属企业收入和各项税收收入，包括土地增值税、个人所得税、契税等，以及农村地区税收。 “取之于民，用之于民”是我国政府尤其是基层政府财政收支的重要原则，然而从地方规范经营性建设用地入市的制度设定来看，基层政府往往在该种利益关系中错误地角色定位。基层政府无论是政策制定，还是政绩考核，都有“惟上是从”和忽略市场调节作用的陋习，反映在经营性建设用地入市过程中，则是基层政府为了完成上级政府下达的经营性建设用地入市目标，忽略农民及集体的利益，没有让市场在经营性建设用地入市中发挥优化资源配置的基础性作用，土地使用者也没有得到充分适当的参与机会，实际上是脱离了经营性建设用地入市的初衷。利益一旦被法定国家机关选择或确认为法律利益，它就成为法律权利，谁拥有这种法律利益，就意味着谁享有与其对应的法律权利[3]。 从地方实践来看，地方政府都是将上级政府所指派的硬性指标作为主要工作，过于注重“显性”政绩，致使农民生存环境恶化，农民的合理权益被忽略。而导致该种局面的制度根源还是对我国过于行政化缺乏监督的制度体系，上下级政府之间的任务、指标等委派关系造成基层政府在数量上没有任何可商量的余地，无暇顾及农民及集体的利益；基层政府面对各种任务指标的强制性压力的同时，没有自上而下的合适的监督体系，忽略农民权益的问题就难以避免。例如虽然规定农民可以对一些村级公共品实行一事一议，但是这只是适用于一些临时的或者受益面较小的公共品，在大量的农村公共品供给中(义务教育、卫生防疫、道路修建、行政管理等)，农民很难有机会直接表达自己的需求[5]。

二、地方政府角色的制度辨析及明确标准

(一)制度辨析

十八届三中全会报告指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”可以看出，强化政府服务型职能、发挥政府的治理效力是从本质上发挥社会主义经济优势的内在要求，因而基层政府在经营性建设用地入市过程中应该更多地服务人民群众，而不是面对经营性建设用地入市中出现的经济发展或社会秩序问题退避不及。当前政府失位、越位现象普遍，如经营性建设用地入市资金的管理透明度不够，基础设施建设监督力度不足，入市后期社会保障水平低，对耕地的持续保护不够重视等。另外还存在着经营性建设用地入市中普遍追求建设速度而忽略了农村生态环境的保护、用地企业水电气供应不足等问题。

政府角色，通俗地讲就是指政府在整个社会中起什么样的作用，在什么范围内、以什么方式行使行政权力[6]。政府的角色是随着社会政治经济的发展以及市场竞争能力的增强不断进行调整的。我国推行行政管理体制改革创新和全力构建服务型政府的坚定决心，既有来自外部理论与实践创新的启示以及执政宗旨的必然要求，也有来自政府内部对自身实施改革、满足行政管理现实需要的迫切要求[7]。经营性建设用地入市作为农村社会发展的重要环节，要求政府必须在整体运筹、经济可持续发展、更高层级更全面的社会保障、维护农民权益等多个方面扮演重要角色。当然，地方政府及其各部门作为直接面对群众的管理者和服务者就应当扮演好角色，并将其作为无可推卸的责任。而政府角色的发挥也是直接关系集体经营性建设用地是否长期可持续入市、农村农业经济是否稳定高效发展的重要方面,因而在经营性建设用地入市中，政府的角色必然具有多样性，应当进行多重定性。

(二)明确标准

通过理论研究及地方实践总结，对经营性建设用地入市中政府角色职责的明确需要具体考察以下几点标准：第一，必须保证公共利益合理地实现最大化的目标。集体经营性建设用地入市的最终目的还是改变我国当前农村土地制度的弊端，实现农村社会整体水平的提高，要以城乡一体化为制度取向，基于公共利益进行整体考察。作为经营性建设用地入市的主要参与者及主导者，政府必须保证该种经营性建设用地入市行为的设定能够实现公共利益的最大化。第二，农民权益不受损是其基本前提。地方政府作为基层管理者及服务者，经营性建设用地入市的持续高效稳定实施、农民及集体的权益能够得到及时合法维护是其基本职责。经营性建设用地入市是农民参与国家农村改革规划、促进国家协调发展的重要环节，如果农民利益难以得到保障，那么经营性建设用地入市的持续性就难以保障，将导致农民对地方政府信赖程度和自身参与土地制度改革的积极性降低。第三，确保粮食安全与生态环境安全。农村经营性建设用地入市涉及经营性建设用地集中、搬迁安置等具体内容，必然会涉及到耕地的置换与调整，而耕地承担着粮食生产的重任，如果经营性建设用地入市对耕地的不良影响较大，就会无形中减少粮食产量。而经营性建设用地入市涉及的开发建设，也会影响耕地质量和农业生产，其所产生的尘土、废弃物等也会污染生态环境。第四，保障土地资源的可持续发展利用。在经营性建设用地流转中，政府应当做好监督，避免出现土地荒废、滥用现象，珍惜每一寸土地，使土地实现最大的开发和利用价值，要避免盲目进行经营性建设用地入市项目而忽略土地资源的合理及可持续性开发。

三、集体经营性建设用地入市中地方政府角色的定位方向

基于地方政府在经营性建设用地入市的各个环节均具有较高的参与度，且实施的行为复杂多样，本部分仅以维护农民权益为宗旨，从理念上就如何明确政府角色及对其进行准确定位和回避进行理论探讨。

(一)角色的明确

第一，以决策者的角色为基础。市场调节具有盲目性、自发性和滞后性，市场自身也并不能对土地资源的发展及利益分配趋势作出最合理安排，更不能对经营性建设用地入市涉及的生态环境安全进行合理评估。因此，地方政府必须建立起经营性建设用地入市项目的公共政策评估体系，以弥补市场可能存在的制度缺陷。集体经营性建设用地入市要实现集体土地资源优化配置，兼顾稳定农业发展和提高农民财产性收入的前提。地方政府在选择合理的集体展开试点和制定集体经营性建设用地项目立案时，必须综合考虑各利益主体的关联关系，满足社会公共利益的同时也要有利于集体经济组织发展，具体到经营性建设用地入市的项目立案上，一定要权衡项目得失，理清各方利益关系，细致入微地进行多方考察，如果“利大于弊”则可决策立案，反之就应当放弃立项。

第二，以科学的政策制定者角色为前提。经营性建设用地入市项目决策通过合法程序审批之后，政府必须而且应当参与到项目的详尽方案的制定当中，使其能够在实践中得到科学的规划和实施。另外，集体经营性建设用地入市是一个专业而复杂的利益博弈过程，在每个利益主体都有自身利益追求的目标下寻求平衡需要专业而公平的政策来权衡。这必然要求作为经营性建设用地入市立项主体的政府为博弈制定完善、公平、公正、透明的利益博弈规则，将保证公共利益实现与保障农民合法私有财产相结合，两者兼顾，合法合理地体现在方案上。

第三，以信息的告知者和传递者角色为延伸。在众多的利益主体之间，各利益主体的动机和愿望各不相同，集体经济组织和农民因处于信息劣势地位往往被蒙蔽而被侵害。从已有入市制度来看，这方面往往被地方政府所忽视。由于大量的优势资源都往城市集中，农村人口因教育程度低、自身认知缺陷等导致信息匮乏，既不能很好地运用自己的权利，也不能将信息转化为利益。究其原因，主要包括村务公开不足和成员自身能力有限。此时，通过地方政府的行政权力来将集体经营性建设用地有关信息扩展到农民集体之中，使农民集体了解自身的利益状况，如通过加大宣传力度、要求村务信息公开透明等。信息的传递有利于农民做好充足的准备来提早规划自己的生活，可以减少集体经营性建设用地入市对农民生产生活的影响，也有利于农民的利益表达，使政府部门得到及时反馈，作出政策和行为调整。因此，政府必须做好土地政策与决策的告知者，这也是规避农民成为经营性建设用地入市的被动者，减少因经营性建设用地入市而产生临时性冲突的重要举措。

第四，以入市的监督者角色为核心。虽然地方政府不应当确定其参与直接收益分配的角色，但是地方实践中，构建合理的税费制度较为适宜，税收法定是地方政府参与入市收益的正当途径。地方政府既然作为集体经营性建设用地入市的间接利益享有者和制度构建者，就应当担负维持制度平稳、落实政策实施等管理的职责，应当承担对工作人员滥用职权、玩忽职守的监督职责。尤其在保障农民财产性收益的过程中，避免为地方政府利益和加快地方政策实施蒙骗集体经济组织和农民。与此同时，不能因集体经营性建设用地入市而破坏耕地，为保障顺利入市而忽略环境保护等，尽量较小经营性建设用地入市造成的不良影响。最后，政府部门更应当监督相关资金运用、增值收益分配规则的合理制定及实施等。

第五，以全程服务者角色为目标。一方面，承担促进者角色。集体经营性建设用地入市是国家需要贯彻的政策制度，也是社会发展所需，集体经营性建设用地入市的全程中，土地使用者、集体经济组织和农民都面临着很多问题和困难，需要地方政府提供全方位的指导和公共服务，如做好入市之前为集体经济组织前期土地平整、“五通一平”提供帮助，构建农民及集体参与的议事平台和机制，做好政策和收益分配公开，接受社会群众的监督等。另一方面，承担协调者角色。法律法规缺失和地方规范的不明确，使集体经营性建设用地入市中的利益冲突和纠纷难以调解。地方政府应当注重在入市制度中构建完善的纠纷处理机制，使冲突双方利益得到合理的裁决，同时还要协调好农村集体经济组织的内部收益分配，解决公共利益和个人利益的冲突，补偿入市前土地使用者的利益投入等。

(二)角色的回避

第一，杜绝成为利益的直接需求者角色。农村土地属于农民集体的主要资源，政府具有开展经营性建设用地引导、规划、审批、监督入市等职权，同时，各级政府的“经济人”角色又使其难以从根本上回避自身利益的需求，受自身在农村土地利益直接分配主体地位的驱使，政府也很难抗拒自身产生寻租或腐败行为。而城市建设、工程开发、工业扩张等用地都是在地方政府的规划指导下统一进行的，此种规划建设无不是以土地作为建设平台。在政府权力行使和利益需求的契合中，市场需求往往使政府成了土地的直接需求人。因此，政府以“城乡一体化建设”“公共利益”等为口号，实行经营性建设用地入市，然后趁入市之机收取土地增值利益是取得政绩的重要途径。当地方政府被界定为经营性建设用地入市所得利益的直接需求者，经营性建设用地入市成为地方政府或官员实现政治需求的手段时，农民及集体参与经营性建设用地入市的积极性将极大降低，抵制程度将逐渐提高，最终国家所倡导的有利于提高土地利用率的经营性建设用地入市将难以维持。

第二，远离谋求土地市场价值的经纪人角色。建设用地是具有很高的市场价值的，以成都市经营性建设用地流转规划(2011—2015年)为例，农村建设用地整治后，节约建设用地面积可作为城镇建新区的指标使用，相当于建设用地增加率达到7.70%，财政收入增加率达到21.77%，农业产值增加率达到9.68%[8]。实际上，当前地方政府在农民集体所有土地上开展经营性建设用地入市，借此获得高额土地增值收益，是当前农民利益流失最严重的一个方面。全国各地的实践现状表明，部分地区的集体建设用地流转不仅没有富裕农民，而且造成大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而且加大了社会不公，如生活消费增加，没有足够的医疗及养老保险等。甚至可能存在地方政府以经营性建设用地入市为名，掌握农村建设用地实际所有权，低价买入进行土地储备并以高于土地市场价格的价格转卖给一些开发商，从中谋取地价差额利润的情况，而这也成为政府增加财政收入，提高公共行政人员福利的一条途径。

第三，减少利益寻租，杜绝土地开发商代言人角色。很多地方政府在经营性建设用地入市中会打着“新农村建设”“集约节约利用土地”“保护耕地资源”等口号，囤积农村集体经营性建设用地之后进而谋求土地的商业性开发。同时，部分官员甚至政府部门为了自身的经济利益，收受开发商的利益好处，某种意义上成了开发商的牟利“助手”。比如，为招商引资，暗地里给予用地者土地利用的特权与优惠，滥用行政权力直接干预经营性建设用地入市，或是为集中经营性建设用地实施拆迁，无视农民的财产权与集体的所有权损失。这样的做法极大地损害了广大农民、弱势群体的利益，也在一定程度上影响了政府形象和社会稳定。因此政府部门必须要减少自利观念，政府一旦被视为强势群体的代言人，那么不良后果将接踵而至，对于政府而言这是极其危险的。

[1]孟津斯鸠.论法的精神：上册[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961:16.

[2]黄祖辉，蒋文华.农业与农村发展的制度透析[M].北京:中国农业出版社，2002:7.

[3]马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京:人民出版社，1959:12.

[4]周旺生.法理探索[M].北京:人民出版社，2005:95.

[5]姚世斌.农村公共产品供需调查和思考[J].中国市场，2007(12):8-9.

[6]齐明山.界定政府角色 转变政府职能[J].人事行政管理，1999(10):20.

[7]傅治平.经济转型与政府角色定位[M].北京:国家行政学院出版社，2011:15.

[8]艾东，郝晋珉.土地整治中政府利益分析——以成都市为例[J].国土资源情报，2013(12): 33-38.

The Role of Local Government Transformation of Collective Operational Construction Land into the Market—On the Perspective of Protecting Farmers’ Rights and Interests

ZHENG He-yuan，HUANG Jin-long

(Lawschool,AnhuiUniversity,Hefei230601,China;Lawschool,ShanghaiUniversityofInternationalBusinessandEconomics,Shanghai201620,China)

Transformation of collective operational construction land needs both anticipation of the market mechanism and leadership of the local government. Therefore, we must deal with market-oriented reforms in the role of government reforming. Only taking the public interest maximization as the goal, the interests of farmers not damaged as a precondition，comprehensive consideration of the practical needs for food, environmental security and land, the role of local government should be redefined from two aspects: role clarity and role avoidance. It is useful to deal with the functional relationship between market and local government in the collective operational construction land.

collective operational construction land; local governments; farmers’ rights; role reversal

10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.04.018

2016-03-26

安徽大学研究生学术创新研究项目(yfc100216)

郑和园(1991— )，男，安徽安庆人，博士生，主要从事经济法学研究。

DF451

A

1672-3910(2016)04-0099-05