孟昭荣，徐淑梅

(哈尔滨师范大学 地理科学学院，哈尔滨 150025)



经济学研究

社区居民参与旅游小城镇发展之策略

孟昭荣，徐淑梅

(哈尔滨师范大学 地理科学学院，哈尔滨 150025)

[摘要]旅游小城镇的发展需要社区居民提供驱动力,社区居民参与旅游小城镇发展对于改善小镇居民与游客的关系，保护小城镇生态环境，化解社区居民、政府、旅游企业各方矛盾，实现旅游小城镇可持续发展起着重要作用。但目前我国旅游小城镇社区参与普遍存在居民参与意识淡薄、参与人数少、参与形式单一、参与层次低、缺乏组织领导和保障机制等问题。为此可以通过立法建立旅游小城镇社区参与的法律保障体系，政府重视保证社区居民对旅游小城镇发展的实质性参与，充分发挥非政府组织的桥梁纽带作用，开展丰富多彩的社区活动，激发居民参与热情，提升居民参与能力，真正实现社区居民参与旅游小城镇发展并从小城镇的旅游发展中受益。

[关键词]社区居民；旅游小城镇；参与

2013年12月12日在中央城镇化工作会议上国家主席习近平发表重要讲话提出，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量[1]。社区作为城镇化人口集聚的主要方式，在推进新型城镇化的过程中起着重要的基础性作用。为了全面提高新型城镇化的质量，就要重视加强和完善处于起步阶段发展水平较低的中小城镇的社区建设。本文通过对社区居民参与旅游小城镇发展进行研究，以此为中小城镇的社区建设提供借鉴。

旅游小城镇的开发建设已成为推动我国新型城镇化道路的重要途径之一。近些年旅游小城镇的发展得到了国家政策层面的大力支持，国发〔2014〕31号《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》明确提出要推动乡村旅游与新型城镇化有机结合，合理利用民族村寨、古村古镇，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的旅游小镇，建设一批特色景观旅游名镇名村[2]。旅游小城镇依靠自身拥有独特或较高品质的自然资源、人文景观，通过提供观光游览、休闲度假或者商务服务等方式来带动小城镇经济社会文化的发展。可见旅游小城镇或本身就是重要景区或依托著名景区通过为景区提供服务而存在和发展，社区居民不仅是小城镇的主人和建设者，也是景区建设的重要服务者。社区居民素质的提高、服务水平的提升直接影响到小城镇和景区的发展，社区居民与小城镇和景区唇齿相依、荣辱与共。

一、社区居民参与旅游小城镇发展的重要性

社区居民对小城镇发展旅游业的认识认可程度以及参与的积极程度可能为小城镇发展提供巨大的推动力，也可能成为小城镇发展的阻力。为最大限度地发挥社区居民对旅游小城镇发展的支持和推动力作用，深入挖掘社区居民参与旅游小城镇发展的重要性所在就成为认识的基础。

1.社区居民参与，是实现旅游小城镇可持续发展的前提基础。早在1997年，世界旅游组织、世界旅游理事会与地球理事会制定颁发的《关于旅游业的21世纪议程——实现与环境相适应的可持续发展》[3]，明确提出社区参与是旅游可持续发展的重要内容和环节。社区是旅游小城镇的基础，是小镇的基本组成单元。社区居民是小镇的主人，是小镇的建设者，对小镇的发展建设最有发言权，也是小镇发展建设的最终受益者。社区居民可以为旅游小城镇的发展提供“人”“财”“物”的大力支持。旅游小城镇的规划、建设、管理、监督需要社区居民的广泛参与，需要听取社区居民的意见和建议，有了社区居民参与的旅游小城镇才会更接地气。当社区居民积极主动地为小镇的发展献计献策时，旅游小城镇才真正具有了发展动力，可见社区居民参与是实现旅游小城镇可持续发展的前提基础。

2. 社区居民参与，是实现游客与社区居民关系改善的有效途径。协调社区居民与游客的关系一直是旅游小城镇发展过程中的一个难题。因为随着大量游客的进入，小镇社区居民多年来的平静生活被打破，原有的生活习惯和文化传统受到了强烈的冲击，优美的自然环境也可能遭到破坏，小镇居民的利益受到了极大的威胁，这时如果忽视社区居民的要求，必然遭到其强烈反对。旅游小城镇要想打造成旅游的天堂，“社区居民就是上帝，游客是上帝的客人”。其实小镇发展旅游的根本目的就是要改善当地居民的生活条件，因此就要积极引导社区居民参与到旅游小城镇的发展建设并使其收获综合效益。这时社区居民就会以积极的心态面对小镇旅游发展带来的问题并主动想办法克服解决，就会以主人的身份热情地招待“客人”，想方设法地为“客人”提供更好的服务，让游客经历真实而富有活力的文化体验，感受原汁原味的小镇生活。社区居民的“好客”会给游客留下极深的印象，影响着游客的旅游体验，而游客的口碑是对小镇最好的宣传，进而增加游客的重游率。

3. 社区居民参与，是实现旅游小城镇环境保护的关键。无论是依托著名景区发展的服务型旅游小城镇还是本身就是重要吸引物的资源型旅游小城镇，或是城市近郊休闲度假的市场型旅游小城镇，无疑优美宜人的自然环境都是小城镇能够发展旅游业的基础。生态环境是旅游小城镇旅游发展的“命脉”。可是有些小城镇居民为了生存以及自身利益却在砍伐森林、捕杀野生动物，还有些社区居民为了自身的方便将污水和垃圾随意倾倒和堆放，严重地影响了小城镇的环境。为了解决这些问题，单靠环保部门、旅游管理部门是难以奏效的，社区居民参与是关键。要想办法让社区居民参与到小城镇的旅游发展中，这样他们就会深切地感受到吸引大批游客纷至沓来的是小镇周围的青山绿水，是小镇迷人的环境，这是小镇生存和发展的根，因此要像爱护自己眼睛一样爱护小镇的一草一木，一砖一瓦。小镇居民对小镇的爱，对环境的珍视还会深深影响游客，使其在潜移默化中主动自觉地保护环境。

4. 社区居民参与，是化解社区居民、政府、旅游企业各方矛盾的“良方”。在我国，旅游小城镇的发展基本上属于政府主导，政府对小城镇的旅游开发具有“决定权”。另外，旅游企业某种程度上也会对社区居民的旅游获益形成一种剥夺。由于地位的不平等，社区居民很难从小城镇旅游发展中获得相应的利益，却还要承担着小城镇由于旅游开发而带来的负面影响，这必然引发矛盾，甚至出现抵制旅游开发的情况。而要化解这一矛盾，政府和旅游企业必须清醒地认识到社区居民才是小镇真正的主人，社区居民有权力通过参与旅游发展而过上富裕的生活，社区居民也只有参与到小镇的旅游发展中，才会促使政府、旅游企业在制定相关政策时考虑到“小镇主人”的利益，从而采取有效措施，保障旅游小城镇的发展利益分配更加公平，“小镇主人”的利益得以真正实现。同时社区居民参与小城镇的旅游发展建设，可以构筑政府、社区居民、旅游企业之间彼此沟通交流的平台，增加彼此之间的了解和理解，有效化解彼此之间的矛盾，这是构建和谐旅游社区、和谐旅游小城镇的基石。

二、社区居民参与旅游小城镇发展的可行性分析

为更好地发挥社区居民参与旅游小城镇发展的积极作用，持续推进居民参与的深度，推进小城镇健康快速发展，必须要认识清楚在旅游小城镇发展过程中实现社区居民参与的条件和基础是什么，这是社区居民参与的前提，也是实现参与的可能。概括起来大致包括如下方面：

1.社区是旅游小城镇旅游资源的重要组成部分。旅游小城镇的社区居民植根于当地的历史、自然和文化，他们既是小镇自然环境的拥有者，又是小镇文化的承载者，更是小镇旅游服务的提供者，他们的生产生活和民俗风情已成为小镇重要的旅游景观。如黑龙江省雪乡，当地居民有冬日挂红灯笼的习俗，居民门前的红灯笼与皑皑白雪相映衬形成了一道独特的人文景观。可见，小镇居民的传统民宅、富有特色的生产生活场景都可成为旅游景点，社区居民可以通过自己的智慧为游客创造富有体验和想象空间的高品质的闲暇生活，小镇社区以其独特的魅力吸引着游客前来休闲度假。

2.基层民主制度的建立为社区居民参与提供了制度保障。为更好地实现政治民主，保障“人民当家作主”的权利得以真正实现，我国不断深化政治民主程度，建立和完善了公民参与的新制度，如公民参与立法制度、听证制度、信息公开制度、公民批评建议制度，等等。各项基层民主制度的建立为社区居民参与旅游小城镇发展，维护和表达自身利益提供了保障和可能。随着小镇居民思想的解放，文化水平的提高，权利意识和民主参与意识将不断增强，社区居民参与旅游小城镇发展的广度和深度将不断拓展。

3.旅游小城镇的发展需要社区居民的支持参与。旅游小城镇的发展影响着社区中的每一个居民，在给他们带来发展机遇的同时也打破了原有平静的生活，大量游客的涌入对小镇的环境、资源都会造成影响，还会推高他们的生活成本，为此得到大多数社区居民的认可和理解是旅游小城镇发展的前提和基础。社区居民以积极的心态支持参与旅游小城镇的经济文化环境建设，既可增加个人收入实现自家的脱贫致富梦，又能促进旅游小城镇实现环境保护、文化繁荣、经济腾飞梦。同时在当今社会背景下，社区居民参与不仅能实现社区价值的整合，还能够成为小城镇社区发展新的驱动力和增长点。

三、社区居民参与旅游小城镇发展存在的主要问题

目前，我国旅游小城镇由于类型不同、所处发展阶段不同，社区参与旅游的范围、内容、形式也有所不同。但普遍存在社区参与不够成熟，参与的广度和深度不够。虽然部分社区居民认识到了小镇发展旅游业会给自己带来经济收益，有了比较高的参与积极性，但却不知通过什么样的途径和方式向管理部门提出自己的意见和建议。旅游小城镇社区居民参与存在的一些共性问题概括如下：

1. 社区居民参与意识淡薄，自觉能动性差。旅游小城镇的发展离不开社区居民“能动地”参与，但现实情况是，绝大部分居民受传统观念的影响，参与意识淡薄，认为小镇的发展是由领导们决定的，是政府的事，跟自己没什么关系，即使自己有想法，有意见别人也不会听，主动参与意识不强。另外，在以政府和企业为主导的旅游小城镇开发过程中，作为弱势群体的社区居民限于自身的知识储备、经济条件、信息获取能力，根本无法与外来企业竞争，在谁投资谁受益的情况下，小镇居民很难享受到当地旅游开发给自己带来的应得利益，这也客观地造成了社区居民参与热情不高、实际参与边缘化现象的存在。

2. 社区居民参与层次低，参与形式单一。目前我国旅游小城镇社区居民主要通过提供餐饮、住宿、出售旅游商品等经济活动方式参与旅游发展，一些社区居民由于当了环卫工人参与了小镇和景区的环境保护，还有少数社区居民由于小城镇的一些旅游节庆活动参与了文艺演出，但总体来看社区居民能够参与小镇旅游发展的途径非常有限，而且多数停留在服务员、清洁工、保安等高劳力、低技术、低层次的参与水平。社区居民关于小镇规划、管理、决策等的政治参与几乎没有。在制定小城镇旅游发展规划时，政府和旅游管理部门几乎很少征求社区居民意见，大部分社区居民对小城镇的旅游发展现状以及今后的发展思路根本不了解。

3. 社区居民参与缺乏组织领导，没有保障机制。我国现行社区管理体制，社区居民委员会负责管理着社区各项事物，是居民自我服务、自我管理的群众性组织。作为基层“自治”组织的社区居民委员会，本应对社区居民负责，但现实中却体现着政府的意志，实现着一种自上而下的管理。而真正的社区参与应该是居民自下而上的广泛参与，要实现这种参与就要有能够为社区居民发出强有力声音，真正代表社区居民利益而且来自于社区基层的领导者和组织者。可是旅游小城镇的社区居民由于能力有限，缺少这种有感召力和凝聚力的来自社区的领导精英。同时旅游小城镇的社区也没有形成较为完善的管理体制和运行机制，这种缺乏保障机制的社区居民参与只能是被动的、小规模的、象征性的。

四、实现旅游小城镇社区居民参与的策略

社区居民参与旅游小城镇建设和管理因具体社区发展条件、发展态势阶段、社区情况和社区居民状况不同而不同，所以因地制宜地制定符合不同社区状况的参与方案是实现社区居民参与应该遵循的基本原则。就社区居民参与旅游小城镇发展的共性特征而言，社区居民参与应该采取如下策略。

1．通过立法，建立旅游小城镇社区居民参与的法律保障体系。为保障社区居民利益，世界上许多国家都通过制定相关政策法规促进社区居民参与旅游发展。如加拿大的班夫国家公园规定，只有原住民可以开设家庭旅馆，外来购房者则不允许[4]。 而且在2015年12月20日至21日的中央城市工作会议上，习近平主席、李克强总理发表重要讲话也明确指出“要健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序。要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。”所以我国有立法权的地方国家机关在制定本地区旅游小城镇发展细则时，应根据实际情况，将社区居民参与旅游小城镇发展以法律法规的形式确定下来。通过法律确定社区居民作为旅游小城镇开发建设的主体地位，明确社区居民参与旅游小城镇发展的性质、内容、权限、程序和途径等，通过立法手段使社区居民获得旅游小镇发展的知情权、发言权、决策权和监督权，使社区居民参与旅游小城镇发展有章可循，有法可依。

2．政府重视，确保社区居民对旅游小城镇发展的实质性参与。政府在社区居民参与旅游小城镇发展的过程中具有极其重要的作用。在我国旅游小城镇开发建设基本上都是政府主导，因此政府对社区居民参与小镇旅游发展的态度和措施至关重要。只要政府领导认识到小镇发展旅游的最终目的是为了什么，认识到小镇居民发展机会的获得、利益的保障只有通过社区居民实际参与到旅游发展这一途径才能实现，就会想办法，采取一系列措施确保社区居民对旅游小城镇发展的实质性参与。如政府通过为社区居民提供必要的资金扶持，制定税收优惠、就业优先等政策以及有针对性地开展教育培训等措施，提高社区居民的参与能力；通过建立规范的决策参与机制，让社区居民能够参与商定最终的利益分配方案，保证社区的利益不被侵犯；在进行交通、通讯、给水、供电、环卫等和旅游相关的基础设施建设时可与社区的公共服务设施改善相结合，并邀请社区居民共同参与，充分尊重社区居民的生活方式和意见诉求，这样的规划建设才会更接地气。

3．社区“自治”，发挥非政府组织在社区参与中的桥梁纽带作用。现在我国各省市的一些旅游协会多是行业协会, 代表和维护全行业的共同利益和会员的合法权益，在政府和会员企业之间发挥了很好的桥梁纽带作用。其实在旅游小城镇社区里，政府完全可以鼓励社区“自治”，通过对一些民间旅游组织机构的扶持，使这些组织机构成为社区参与旅游发展的主角。2008年乌镇景区的一些老居民自发成立了志愿者协会，他们常年免费为游客提供指路、导游、咨询等服务，为了让更多的居民能够融入乌镇旅游，更好地展现乌镇的风土人情，景区协同乌镇镇政府对各社区广泛宣传志愿者服务，让本地居民加入乌镇景区志愿者协会。乌镇还引入政府主导下社会组织自治理念，2013年管委会成立了“乌镇人家”旅游协会，各村下设分会，由居民自治管理，政府从单向管理转变为与行业协会、民宿业主三方有效的互动与合作。乌镇经验证明，旅游小城镇社区可以通过组建社区业主委员会、志愿者协会等，构建以社区组织为核心的参与载体，由于非政府组织不是旅游小城镇开发的利益方，其草根性和公益性的特征，使其与社区居民保持着天然密切的联系，可以客观地融合政府和社区居民的意见，充分发挥桥梁纽带作用。

4．开展丰富多彩的社区活动，提升居民参与能力，激发居民参与热情。旅游小城镇社区可组织开展一系列公益、文体活动，实现“景区社区互动”，激发小镇居民的参与热情，分享小镇旅游发展的成果。如黑龙江雪乡毽子队、太极扇舞蹈队常年活跃在社区广场，为景区增添了无限活力。旅游小城镇社区还可通过发放《旅游知识手册》，举办“社区讲堂”，组织社区居民旅游技能大比拼等活动，不断提升居民的参与能力和水平；组织小镇居民游小镇、小镇风情摄影大赛等活动让社区居民亲身感受到旅游给小镇带来的发展变化；选择适合小镇地域特色、文化传统的节事活动，精心策划，活动前在社区宣传板张贴海报、悬挂条幅，活动现场播放居民自己录制的《我眼中的小镇》宣传片，观看社区居民自编自导的歌舞表演，让居民在愉悦的氛围中增强参与社区活动的积极性。丰富多彩的社区活动，在激发居民参与热情的同时提升了居民的参与能力，社区居民参与程度高将大大提升小镇和景区的旅游竞争力。

社区是旅游小城镇发展的重要资源和依托，社区居民不仅是旅游小城镇市场消费拉动者更是旅游产品的生产者和服务供给的支撑者，社区居民参与旅游小城镇发展的程度影响乃至决定小镇发展水平、效益和规模。优化政策，克服社区居民参与发展的阻力，发挥其参与的可行性条件优势，通过法律法规建设、政府重视、社区“自治”管理及组织开展社区活动等策略，增强社区居民参与的广度和深度，既是推动旅游小城镇发展的重要动力，也是实现社区居民富裕的重要途径。

[参考文献]

[1]中央城镇化工作会议在北京举行[N]．人民日报，2013-12-15．

[2]国务院.国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见[Z]．中华人民共和国中央人民政府网，2014-08-21．

[3]谢小芹，简小鹰．社区参与乡村旅游发展研究的本土化反思[J]．广西民族大学学报(哲学社会科学版)，2014,(3)：47-53．

[4]杨晓红．社区参与旅游发展的立法探讨[J]．旅游学刊，2011,(3)：9-10．

〔责任编辑：巨慧慧〕

[中图分类号]F592.7

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)02-0134-04

[作者简介]孟昭荣(1972-)，女，黑龙江鹤岗人，硕士研究生，哈尔滨幼儿师范高等专科学校副教授，从事地理教学、旅游规划与管理研究。

[基金项目]国家自然科学基金“中国东北区边境口岸经济发展模式研究”(41340023)；黑龙江省教育厅2013年度科学技术研究(指导)项目计划“黑龙江省旅游小城镇经营管理发展策略研究”(12535028)

[收稿日期]2014-09-21