陈晓明，翁永祥，施利荣，邢政宽，楼婷婷，陈桂星，姚敏新

(杭州市凤起东路888号 杭州市畜牧兽医局，浙江杭州 310016)



调查研究

杭州市畜禽屠宰行业现状及存在问题调查

陈晓明，翁永祥，施利荣，邢政宽，楼婷婷，陈桂星，姚敏新

(杭州市凤起东路888号 杭州市畜牧兽医局，浙江杭州 310016)

我国是世界上最大的生猪生产国和消费国，猪肉产量占世界猪肉总产量的49%，占我国肉类总产量的70%，猪肉是城乡居民最重要的肉类食品。生猪等畜禽屠宰一头连着畜禽养殖，一头连着食品消费，是肉类产品走上餐桌的关键环节。做好畜禽屠宰行业的管理工作，事关公共卫生安全、人民群众身体健康、经济发展和社会稳定。

近年来，瘦肉精、注水肉、病死猪等涉及畜禽产品卫生安全的各类食品安全事件时有发生，畜禽产品安全问题已成为社会关注、百姓关心的重大民生问题。党中央、国务院历来对畜禽屠宰管理工作高度重视，1997年颁发了《生猪屠宰管理条例》，对生猪实行定点屠宰、集中检疫管理；2013年进行了机构改革，将原商务部承担的生猪定点屠宰管理职能划入农业部门。目前，我国正处于全面建成小康社会的关键时期，党中央、国务院提出以“四个最严”要求，保障“舌尖上的安全”。面对新形势新要求，有必要进一步加强畜禽屠宰行业管理，保障人民群众肉食消费安全。

1 畜禽屠宰行业现状

据调查，杭州市生猪定点屠宰工作正式启动于1996年，市政府出台了《杭州市家畜屠宰检疫管理办法》(市政府令第93号)，2006年市人大又出台了《杭州市家畜屠宰管理条例》。近20年来，该市生猪屠宰行业不断朝着“压数量、提规模、优结构”的方向快速发展，取得了一定成效。全市目前共有生猪定点屠宰场(点)28家，其中定点屠宰场17家，小型屠宰点11家。从技术装备水平看，全市28家生猪定点屠宰场(点)中有机械化屠宰场18家，半机械化屠宰场(点)6家；按商务部分级管理标准(仅对17家定点屠宰场，星级越高，技术装备标准越高)划分，三星级企业2家，二星级企业12家，一星级企业3家；28家生猪定点屠宰场(点)按企业性质划分，国有企业5家，股份制企业3家，民营企业20家。2015年全市屠宰生猪229万头，占市场肉类供应总量的52.8 %，其余依靠外地生猪产品调入。

据调查，目前该市生猪定点屠宰场(点)的经营方式主要以代宰为主，即屠宰场仅提供屠宰加工服务，收取屠宰加工服务费，生猪采购、产品销售等均由独立经营的生猪批发行进行。肉类产品流通主要采取“建立鲜肉批发交易市场，放开政府定价，肉商进市场自由选购”的运作模式，即批发行收购生猪，送屠宰场屠宰后至鲜肉批发市场交易。目前，杭州市区有肉类批发市场3家，各区、县(市)定点屠宰场都设有鲜肉批发区。

根据国务院《生猪屠宰管理条例》规定，杭州市牛、羊等屠宰管理参照执行。目前，全市建有肉牛定点屠宰场2家、肉羊定点屠宰场3家。同时，为防控H7N9禽流感等疫情危害，主城区自2014年7月1日起永久禁止活禽交易，实行家禽“定点屠宰，杀白上市”政策，目前建有家禽定点屠宰场(点)14家。

根据农业部最新调查统计，全国共有各类屠宰企业20370家，其中生猪屠宰企业15950家，规模以上企业(年屠宰量2万头)占20%，年实际屠宰1000头以下的屠宰企业占26%；机械化和半机械化企业占38%，手工屠宰企业占60%以上。经营模式方面，实行代宰制的企业占75%。在运行模式方面，80%企业为单纯屠宰模式，屠宰加工一体的企业占20%。取得《畜禽屠宰证》的屠宰企业占总数的75%。

2 存在的问题与困难

畜禽屠宰行业管理工作任务艰巨复杂，畜禽屠宰行业管理与畜禽屠宰产业发展长期积累的问题尚未得到根本改变，屠宰企业“多、乱、小、散、差”现象并存，屠宰行业产能严重过剩，收费代宰现象普遍，屠宰违法行为时有发生。

2.1 行业集中度较低，产能过剩 一是场点多、生产规模小。目前该市定点屠宰场的设置仍然偏多，且以中小企业为主。全市17家生猪定点屠宰场，设计班宰能力为17420头，2015年共屠宰生猪229万头，按全年360 d计，平均日宰6361头，实际屠宰开工率仅36.5%，其中有9家日均屠宰量在200头以下，产能严重过剩。从全国情况看，国务院《生猪屠宰管理条例》实施以来，国家始终把生猪屠宰厂场审核清理、整合压点作为重中之重，集中力量清理整顿生猪屠宰行业，全国生猪屠宰厂场数量从高峰期的10余万家减少到目前的1.5万多家，行业集中度有所提高。但全国定点屠宰企业设计年屠宰能力约为8.5亿头，全年实际生猪屠宰量是3.5亿头，仅占设计产能的41%左右。行业的集中度偏低不仅限制了屠宰及肉制品加工行业的工业化、标准化、规模化经营，还加大了肉类质量安全的监管难度。二是屠宰技术装备水平较低。在屠宰产能过剩的情况下，屠宰企业发展缺乏后劲，企业不愿投入过多资金进行设备技术升级和改造，不少屠宰场的设备还是一二十年前的老设备。目前杭州市机械化屠宰场(点)18家，占64%，其余屠宰场(点)基础条件和技术装备仍然较差。从全国情况看，畜禽屠宰场中机械化和半机械化企业占38%，手工屠宰占60%以上，80%以上的屠宰企业还处于小规模、作坊式，手工或半机械加工的落后状态。

2.2 屠宰经营模式滞后，市场竞争力弱 杭州市自1996年实施生猪定点屠宰以来，生猪屠宰全部实行代宰制。目前有生猪批发行111家。代宰制模式下，生猪和猪肉产品不属于屠宰企业，屠宰场只是一个屠宰加工场所，提供屠宰服务，不参与到肉类产品的经营流通，完全与市场脱节。目前，代宰制的负面作用：一是加大了市场波动。生猪屠宰场虽然第一时间掌握猪肉产品供销情况，但由于不参与经营，当市场猪价剧烈波动时，生猪批发行往往因难以承担亏损而停业，生猪屠宰场并不能及时对这种局面进行适当调整，对于稳定市场猪肉供应缺乏保障；二是影响肉类产品和市场开发。该市生猪屠宰场由于自身设施设备等原因生产的都是白条肉，冷鲜肉、分割肉很少，产品附加值不高，市场竞争力不强，肉类深加工还留有很大空间，不利于新型肉类产品和市场开发；三是屠宰企业的食品安全主体责任难以落实。企业是食品安全的第一责任人，由于屠宰企业并非是生猪或猪肉产品的所有者，因此在主体责任认定上存在交叉，给食品卫生安全监管工作造成了困难。从全国情况看，屠宰企业中实行代宰制的约占75%。白条肉、热鲜肉占生肉产品上市量的60%左右，冷鲜肉和小包装分割肉仅各占10%左右，肉制品产量只占肉类产量的15%左右，这样的产品结构决定了现阶段我国生鲜猪肉市场产品差异化和品牌化程度低，附加值不高等问题。

2.3 行业融合度不高，企业效益差、负担重 据调查，该市养殖行业和屠宰行业融合度不高，实行养殖、屠宰加工、销售一体化经营的企业很少，没有形成肉类生产、加工、流通长链，受市场价格变动的影响较大。猪价升高，有利于养殖行业，但批发行收购难，导致屠宰量下降，屠宰行业经济效益差；猪价下降，有利于屠宰行业，但养殖企业将会面临困难和亏损。两个行业融合度低造成双方抗市场风险能力都较差。受生猪价格波动、人力及水电等经营成本上升、环保投入加大等因素影响，畜禽屠宰行业面临较大经营压力，行业整体利润率偏低。2015年，杭州市17家生猪定点屠宰场中盈利在200万元以上企业仅2家，保本微利企业9家，略微亏损企业5家，严重亏损(50万元以上)企业1家。全国生猪定点屠宰企业营业收入利润率也仅为1.85%。虽然我国已从2006年起停止征收屠宰税，但由于多数屠宰场实施代宰制，屠宰企业收入中的屠宰加工费要缴纳17%的增值税，未能享受国家规定的“农副产品粗加工”免税政策，企业负担较重。

2.4 现行活畜禽调运屠宰流通模式对动物疫病防控不利 近年来，受市场大流通的影响，活畜禽调运量越来越大。从杭州市出栏生猪数量看，理论上自给率可达70%左右，但本地猪源大部分外销。该市出栏的300万头生猪中有200万头左右销往省内和省外市场，仅有三分之一(100万头左右)直接在本市销售、屠宰；目前屠宰场屠宰的生猪中又有62%来自市外的养殖场，牛羊及家禽等主要以活畜禽形式跨省调运。全国活畜禽长距离调运流通十分普遍，大量的活畜禽调运流通容易引起多种传染病的全国性传播，不利于疫病控制，是我国动物疫病形势日益复杂的重要原因之一。

3 对策与建议

加强畜禽屠宰行业管理应以市场为导向，通过政府引导，强化屠宰行业内资源整合和提升改造，形成养殖、屠宰、流通产业链，建立现代化的高品质屠宰企业。

3.1 规范屠宰行业管理 一是进一步优化布局，淘汰落后产能，加强重点企业建设。为改变目前机械化屠宰场开工不足，企业盈利能力薄弱，发展缺乏后劲的状况，应鼓励引导企业采取兼并、资产重组、合股经营等方式，实现规模化经营。鼓励关闭中小型屠宰企业，设置大型屠宰企业，积极引导、支持被整合、撤并的屠宰场(点)融入大型屠宰企业的供应链管理体系，转为购销网点或分割加工、产品配送点。通过政策推动继续压减屠宰场数量，优化布局，淘汰落后产能，促进资源向优势企业集中，重点培育设施设备先进、屠宰规模大，产品质量稳定可靠的现代化区域性强势企业，促进屠宰企业协调发展，形成布局合理，有序流通的产业格局。二是鼓励养殖、屠宰、流通产业融合，延长产业链，推动产业升级。肉类大市场流通条件下，充足的优质猪源是优质猪肉的基础。屠宰企业与生猪养殖企业加强合作，建立新型产销关系，形成共赢互补的局面。一要鼓励养殖企业与屠宰企业相融合，可采取相互收购、相互控股或参股的方式加强协作。屠宰企业可以收购养殖场作为屠宰猪源基地，养殖场也可收购屠宰企业作为生猪的屠宰加工基地，风险共担，利益共享，整合肉类供销的上游和中游，加强产销合作，走“产+销”一体化发展道路。二要逐步改变目前的代宰制经营方式，通过市场推手，鼓励屠宰企业对本企业内的批发行进行整合，采取收购或控股等方式建立统一的肉类流通经营体系。通过屠宰加工和批发行的整合，提高屠宰场生猪及产品自营比例，有效应对市场价格波动，提高抗风险能力。三要鼓励屠宰企业开展肉类产品精、深加工和副产品综合利用，大力发展分割肉、冷鲜肉和低温肉制品，提高产品附加值，优化产品结构，逐步解决肉类产品同质化、肉类市场以热鲜肉为主的状况，满足不同层次的消费需要。努力推进工厂化屠宰、品牌化经营、冷链化运输、产-加-销一体化经营的新型经营管理方式。三是加强屠宰企业的提升改造。推动企业加强屠宰加工、肉品品质检验、冷链设施、信息化管理、综合化利用、无害化处理和污水无公害处理等方面的技术改造，鼓励企业采用满足卫生和质量安全要求的先进工艺，建立肉品质量安全管理体系和产品可追溯体系，促进企业转型升级。

3.2 理顺监管体制 一是进一步明确部门职责边界。畜禽屠宰监管职责调整是国务院深化机构改革和职能转变的重要措施，是深化食品安全管理体制改革和农产品质量安全监管体系建设的重要内容。目前，全国畜禽屠宰监管职责调整基本到位。职能移交后，要进一步明确农业部门和食药部门在畜禽屠宰和肉类流通监管工作中的职责边界，加强屠宰场准出和市场准入衔接。二是严格屠宰行业过程监管。要组织开展畜禽定点屠宰资格审核清理工作，从严掌握定点屠宰企业清理标准，不符合法定设立条件的，限期整改，整改仍达不到要求的，要坚决依法取缔。一定要严格按照有关法律法规和司法解释，加大畜禽屠宰执法力度，持续保持高压态势，严厉打击私屠滥宰、添加“瘦肉精”、注水或注入其他物质等各类犯罪行为。

3.3 加强政策引导 一是加大财政扶持力度。建议国家出台政策，对屠宰场(点)关停并转、提升改造、自营直销、产业融合等提出指导意见，并给予相应的政策扶持。二是减免税收。建议参照国务院有关扶持生猪生产发展的意见，凡生产白条肉的定点屠宰企业，给予“农副产品粗加工”免税待遇，屠宰加工费免缴增值税，以减轻屠宰企业负担。三是自主定价。屠宰加工费用直接关系到企业的生产经营成本，收取标准原由政府确定，这是建立在定点屠宰场(点)屠宰生猪有固定的销售区域基础上的措施。目前，原有肉类销售格局已经打破，实行大市场流通，原有的规定已很不适用。建议屠宰加工费实行由屠宰企业自主定价，报物价部门备案的模式，以利企业健康发展。

3.4 加强畜禽屠宰管理法制建设 一是加快《畜禽屠宰管理条例》立法进程。建议国务院加快法治建设步伐，健全完善科学合理的畜禽屠宰管理制度，把生猪、牛、羊、家禽等纳入畜禽屠宰管理范围；明确定点屠宰厂(场)肉品质量安全主体责任，改革肉品品质检验制度和屠宰检疫制；强化畜禽屠宰监督管理措施，限制活畜禽的跨省调运，促进肉类的全国流通，减少疫病传播风险。二是建立打击私屠滥宰等违法行为行政执法和刑事司法衔接机制。相比正规屠宰场而言，私屠滥宰危害极大。目前，私屠滥宰的方式不断创新，手段更趋隐蔽，有的还通过互联网、快递来销售，犯罪案件性质认定难度越来越大。打击私屠滥宰行为以经济形式为主的行政处罚，容易形成一查即停、失查又反弹的恶性循环，不能有效从根本上杜绝私屠滥宰行为。另外，由于国家仅规定对生猪实行定点屠宰，所以两高《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》也仅对私设生猪屠宰厂(场)的定罪处罚做出解释。建议进一步明确司法解释，将生猪以外由地方规定实行定点屠宰管理的牛、羊、家禽等畜禽，一并纳入司法解释，以最严的处罚，严历打击严重危害食品安全的私屠滥宰行为。 三是推进地方畜禽屠宰行业管理立法。杭州市将按照全面深化改革和全面推进依法治国的总体要求，结合本地实际情况，修订《杭州市畜禽屠宰管理条例》，研究制定包含生猪、牛、羊、禽在内的屠宰管理办法等地方性法规，增强法律、行政法规在本地区的适应性和可操作性。

2016-08-30

S851.4+3

C

1005-7307(2016)06-0018-004