李亚平，刘文燕

（东北林业大学文法学院，哈尔滨150080）

浅析自然遗产的经济开发与刑法保护

李亚平，刘文燕

（东北林业大学文法学院，哈尔滨150080）

我国经济的飞速增长，带来的是数不尽的环境破坏。世界自然遗产的出现，是人类对美好环境给予保护的意识开端。而我国截至目前已有的自然遗产，纵使珍贵稀有、纵使美不胜收，却依然无法摆脱与经济利益的关系。到底是经济发展重要，还是自然遗产的保护更为迫切。完善我国刑事立法，保护遗产地的生态环境，合理的经济开发，才能实现自然遗产的可持续发展。

自然遗产；经济开发；刑法保护

一、自然遗产概述

提起九寨沟、黄山、泰山等地，可能无人不知无人不晓。但人们却只知晓其为旅游地的属性，方不知其是我国的世界自然遗产，更不能得知其所具有的重要性及珍稀性。即使在旅游地的门廊上写上世界自然遗产地，游人也只是一览而过不得其名。

（一）自然遗产的概念

《保护世界文化与自然遗产公约》中对“自然遗产”的定义为：从审美或科学角度看具有突出的普遍价值的由物质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌；从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和自然地理结构以及明确划为受威胁的动物和植物生境区；从科学、保护或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。纵然联合国教科文组织对自然遗产进行了如此详细明了的概念解释，而笔者认为，自然遗产应为稀有、壮阔、美不胜收、让人流连忘返、涤荡心灵、遗忘自我的一类无法用言语来形容的绝世美景，并且是不能修复、不可再生的现世珍馐。

（二）我国自然遗产的分布

截至2013年7月，我国世界遗产增至44处，和西班牙并列第二，仅少于意大利的46处。新疆天山的列入也使得我国的自然遗产数达到10处。(表1)

表1中国世界自然遗产汇总Tab.1 Summary of the World Natural Heritage in China

（三）自然遗产的特征

自然遗产作为特殊的存在具有很不同于其他自然资源的特征。首先，具有世界性及生态价值普遍性。自然遗产作为经过联合国教科文组织审核通过的世界遗产拥有着独一无二的地位，是受全世界承认的珍稀资源，同时又是具有最多最全生物种类的动植物栖息地之一。其次，具有不可再生性。自然遗产的评判标准相当严格，便是因为自然遗产一旦毁坏用任何手段都难以恢复的性质，严重的后果会使任何一类生境资源遭到永久性的毁灭。第三，自然遗产具有真实性及完整性，自然遗产作为珍贵的自然资源必须具有真实的地景地貌，杜绝任何外物干扰。而其存在是的整体资源必须是完整的，是体现对遗产进行保护而加大延伸的必要性。最后，自然遗产具有唯一性和可利用性。因为每一个被评为世界自然遗产的遗产都不是完全相同的，都是具有其不可遮掩的独特光芒，是不可复制、不可模仿的。而由于自然遗产的特殊观赏性质，旅游开发也成为自然遗产的可利用性。人们通过近距离接触自然遗产，了解其呈现的美好，享受自然遗产的天然魅力。但开发利用必须与保护相协调，在不侵害自然遗产的情况下，适度开发将有利于公民同自然遗产和睦相处。

二、我国世界自然遗产地的现状

（一）自然遗产地法律保护现状

我国虽然没有专门的自然遗产保护法，但保护自然遗产相关的法律法规已有很多。如《刑法》《环境保护法》《自然保护区条例》以及各遗产地的法律条例等等。其中《刑法》是主要规制自然遗产犯罪问题的重要法律，而《自然保护区条例》等则是以行政手段来保障自然遗产的权益，同时各个当地的条例规章则是根据每个自然遗产的特质特性而单独制定的，具有一定的专门性。但目前，因觊觎自然遗产的巨大经济利益，而导致犯罪问题频发。而我国目前的刑法主要是依靠破坏环境资源保护罪来作为处理自然遗产犯罪问题的法律依据，略显不足。同时，因对该类犯罪多是依靠行政法来解决，惩罚不严导致违法分子胆大妄为，危害自然遗产的行为丛生。

（二）自然遗产地旅游经济发展现状

我国的自然遗产大部分与自然保护区、风景名胜区相重合，甚至还有国家级地质公园、国家级文化保护单位等。。而通过旅游的形式对宣传和保护自然遗产有一定的良性作用。也因旅游业的兴起，带动了当地的经济发展，提高了当地居民的生活收入。丹霞山仅在2009年的游客人数达到200万人次，旅游经济收入达到35000万元。截至2010年末人数更是突破300万，旅游经济达61000万。而在2014年的旅游收入更高达155700万。黄山在2011年的旅游接待人次达3040万人次，旅游总收入多达2500000万。逐可见旅游业随自然遗产的盛名而水涨船高。现以对武陵源风景区2014年上半年经济收入统计为例。（表2）

表2 2014年1-6月武陵源风景区经济收入汇总Tab.2

通过表2可以看出武陵源景区的旅游收入为当地的重要经济来源，游人的数量增多决定了旅游收入的提高。在2014年的上半年，全区已接待游人591.23万人次，同比增长13.6%。这巨大的游人数量，的确会为当地的政府和居民带来丰厚的经济收入，但可想而知，我们珍贵的自然遗产却在承载着何等庞大的外物侵扰。

三、我国世界自然遗产开发问题

自由化的投资模式完全忽视对自然遗产本身的生态保护，过度的开发遗产地资源、增设现代化各类设施，极大程度的满足了社会需要，却无视自然遗产本身对生存的呼唤。通过对自然遗产地的调查显示，自然遗产受到侵害的原因主要有以下几点：当地居民以及区外非法人员的捕猎、捕捞，严重影响遗产地内的物种生存，影响遗产地生物多样性；当地居民沿袭保护前的生活，肆意放牧、砍伐森林以及农业生产，及其恶劣的改变了植物的生长栖息地环境；自然起火或原住民无恶意引火导致的遗产地火灾，一旦发展起来，威胁整个遗产地的存在；还有其他采矿、外来物种、自然威胁等等的一系列犯罪问题影响着自然遗产的生态平衡。除了上述违法行为及自然因素以外，旅游业作为一种看似良性产业的发展，却着实对自然遗产带来了不小的侵害。而因旅游而兴起的各类经济建设也是影响自然遗产保护的一个罪魁祸首。当然，保护经费的不足也是导致保护自然遗产的呼声高，见效却不明显的一个主要原因。这些问题因没有明确的法律规定，则逃脱了刑法的制裁，却仍是造成自然遗产损害的重大原因。

（一）旅游业过度涉足自然遗产地

每当“五一”、“十一”类的黄金周来临，最为忙碌的就是景区和游人了，而如今人们的经济收入大有提升，就连元旦这小长假也未能止住他们游玩的脚步。九寨沟风景区每日环境容量是6000人，而每日进沟参观人数高达2万余人。黄山每日可接待游客的上限是1.4万人，每日进山的人数都超过2.5万人。游客的数量本与当地的经济发展成正比，而利益的驱使，导致遗产地周边的各类产业增多，正是因为过度的旅游开发，导致自然遗产地的犯罪问题频出。在遗产地周边建设城市化生活基地、各类工业发展强烈威胁遗产地的原始生存状态；横穿遗产地或在遗产地附近的水利工程建设直接影响到遗产地内的水生态环境，造成致命的原生态破坏。过多的游人，早已导致景区的承载能力饱和。频繁的人为干预导致遗产地景观退化、水质污染、森林锐减、动植物栖息地受损、空气污染加重。

（二）景区经营权转让

自然遗产的投资主体是各个地方政府，由于资金来源狭窄，导致无法充分利用自然遗产并且没有充足资金对遗产进行保护。遗产当地的管理部门因为没有利益挂钩，所以在保护遗产上缺乏工作动力，并且国家对遗产地的投资较少，但自然遗产地景区对资金的需求较高，入不敷出的情况下导致保护遗产的工作心有余而力不足。就是这种落后的保护机衍生出如今频现的了景区经营权转让机制。经营权的转让在短时间带来的巨额资金，用经济利益来刺激自然遗产景区的管理，不能说是个良好的理念。但因参与经营权转让的企业的根本目的是通过利用自然遗产而获取经济利益，并非是对自然遗产的保护。所以其在从事旅游业开发上，以高收益为基准过度的涉足遗产地周边环境，大肆兴建营利性设施，以牺牲遗产地资源和生态环境为代价谋取高额经济效益。同时，国家在进行经营权转让时，未考虑转让期满后遗产地生态现状评估，则有些企业在临近期满前不顾遗产地生态周期，盲目追求经济效益而过度经营，最终无视了自然遗产的利益。

（三）职务犯罪横生

自然遗产的保护是一项巨大的工程，国家乃至国际都对自然遗产寄予厚望。然而，即使各界的持续关注，仍然不能避免自然遗产地的犯罪问题发生。其中一个重要原因就是遗产地管理人员的玩忽职守、滥用职权。因自然遗产的管理主体散乱，导致地方管理人员权利过重。遗产地违法建筑的越权审批、收受企业贿赂、以罚代刑等违法行为层出不穷。福建省一系列破坏自然遗产类犯罪的案件中，职务犯罪占总体犯罪的20%多。多数的职务犯罪是由于公职人员在工作以及监管中的失职，经济的刺激下已经使其无视了自身的保护职责。

四、如何协调自然遗产的法律保护与经济开发

（一）建立公众参与制度

我国自然遗产多是同景区相连并与旅游业挂钩。然而，游客们只是单纯去自然遗产地游玩，并无保护自然遗产之心。因此，建立公众参与制度，增加国人环保意识，提倡自然遗产保护思想，将公民利益与自然遗产权益放在一起。通过宣传自然遗产的价值，激发公众参与的兴致，以遗产主人的身份切身体验保护遗产之心。同时，政府公开自然遗产环境信息，保障公民知情权，严厉打击破坏自然遗产的违法犯罪行为。

（二）完善自然遗产管理权

由于自然遗产的多头管理，导致遗产管理主体混乱、政策贯彻不利。因此，明确自然遗产的管理主体，建立自然遗产管理部门，可从国土部、林业部、环保部等相关部门的原优秀工作人员进行调配，并公开招聘自然遗产保护的相关专业人员，对各个遗产地的直接管理人员选择非本地人聘用制，明确该部门各人职责，统一有序管理自然遗产的保护工作，实现管理权一体化。同时，可设立公开中标经营模式，可规定达到一定环保水平的合法企业可承包经营，但要受自然遗产保护部门的监测审查，获得的转让费用以保护自然遗产，同时还可在合法范围内杜绝企业的违法行为。

（三）加强刑事立法保护手段

自然遗产犯罪问题多是在经济的刺激下发生的，因此灵活运用刑法来保护自然遗产是势在必行的。通过在刑法中增设自然遗产相关犯罪罪名、提高对自然遗产类犯罪的量刑、增加处罚方式、加重对经济犯的罚金处罚等等来保障我国的自然遗产。以强有力的严苛手段来杜绝该种经济犯罪，使自然遗产的开发不再是破坏，使自然遗产的保护不再形同虚设，最终通过刑法来实现良性开发与有序保护的目的。

最后，自然遗产的保护不仅是依靠每一个公民，更是需要法律的支持。充分利用法律武器保护自然遗产，严格惩处任何侵害自然遗产的犯罪问题，平衡遗产地的开发与保护，既实现了遗产当地的经济富足，又能完善自然遗产的生态环境，实现人与环境的共同发展。

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［责任编辑：兰欣卉］

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2015-03-18

李亚平(1989-)，女，黑龙江牡丹江人，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学；刘文燕(1963-)，女，哈尔滨人，教授，博士，研究方向：环境资源与保护法学。