邱月潮

依法推进国防动员军民融合深度发展的思考

邱月潮

习主席强调“要强化法治保障，善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展”。军民融合发展作为统筹经济建设与国防建设的国家战略，作为强国防、促发展的战略之举，加快法规建设，依法推进融合刻不容缓。当前，国防动员军民融合深度发展还存在思想认识不够深入、法规机制不够健全、体制编制不够顺畅、推进融合不够有力等问题，这就要求必须凝聚依法推进军民融合深度发展共识、加快融合法规立法进程、构建完备依法融合体制机制，进一步强化党委领导、政府主导和执法督导，真正依法推进军民融合在更高层次、更广领域深度发展。

国防建设 军民融合 法制建设

作者：邱月潮，黑龙江省军区参谋长、省国防动员委员会秘书长

党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的战略决策，将依法治军纳入依法治国总体布局。军民融合发展作为统筹经济建设与国防建设的国家战略，作为强国防、促发展的战略之举，加快法规建设、依法推进融合刻不容缓。习近平主席在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上强调，我国的军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，还存在诸多问题，并对抓好融合发展提出了“四个强化”要求。在全面深化改革、全面推进依法治国的新形势下，在应对世界新军事革命、践行强军梦的伟大实践中，深入学习贯彻习主席系列重要指示，破解深度融合“瓶颈”，依法推进深度融合发展，是时代赋予国防动员系统的紧迫任务。

一、依法推进军民融合深度发展面临的问题

《国防动员法》颁布实施以来，国防动员法制化建设步伐加快，行业性、区域性军民融合法规或意见陆续出台，为推进融合提供了保障。但是，按照全面推进依法治国的战略部署，按照深度融合发展的目标要求，从思想观念、融合立法到依法融合，都存在较大差距。

一是思想认识不够深入。受传统思维定式影响，一些领导机关和职能机构人员推进融合、开展建设往往从协调军地关系考虑较多，习惯于从“瓶子”（吃喝协调）、“票子”（物质奖励）、“旗子”（检查评比）角度着手“融合”，从立法规、谋长远上思考研究不够。部分人员思想认识有偏差，有的认为融合立法是国家的事、是领导的事，与下级无关；有的认为融合主体责任在军

队，“推进融合是帮部队干活”，与地方关系不大，甚至重视不够，参与意识、作为意识不强；还有的认为军民融合发展涉军涉地，面宽事杂，法规不健全，体制不完善，标准不明确，关系难协调，存在畏难情绪和“等”“靠”思想。

二是法规机制不够健全。法规机制是推进军民融合深度发展的根本保障。但是，目前军民融合法规建设从顶层到基层都是薄弱环节。从国家层面看，我国还没有一部规范军民融合发展的综合性法规，现有的法律法规涉及融合的一些条款也过于宏观和原则性，有的已不适应深度融合发展要求，缺乏具体刚性的规范。从省（市）层面看，近年来，一些省军地之间，相关省与军区之间联合制订出台了相关融合法规，但大都是围绕军民融合推进军事斗争准备的单方面法规，或交通基础设施、国防信息动员等专项领域的法规，不仅内容不全面，且大都以“意见”“办法”“细则”等形式颁布，有的执法主体不明确，处罚办法不严格，其执行的权威性、影响力势必受到限制，按照“全要素、多领域、高效益的军民融合发展格局”要求来衡量，显然不能适应。

三是体制编制不够顺畅。国家、军区和省以下国防动员职能机构设置上下不对应，隶属关系不顺畅。国家和军区国动委职能办公室大都设在军队，省、市、县国动委的综合办公室、人民武装动员办公室设在省军区系统，而经济动员、交通战备和信息动员办公室又设在省、市、县政府的委办局，政治动员办公室设在省、市、县委宣传部。由于军地之间、综合办公室和其他办公室之间，人权、财权与事权互不隶属，缺乏相应的制约监督，工作靠感情维系、靠觉悟推进，无论是调研制订融合法规，还是依法落实融合项目，常常统筹协调难，工作周期长，反馈情况慢。另外，省、市、县的国防动员职能机构普遍存在编配人员兼职多、专职少，缺编多、满编少等问题。

四是推进融合不够有力。推进军民融合深度发展是一项复杂的系统工程，尽管有广阔的发展空间，但从目前看，还存在不少薄弱环节。如依法融合宣传不够深入，社会各界对深度融合的战略意义、目标要求等认识不到位，从国家安全发展全局利益思考融合、主动参与、积极作为的意识不强。制订融合发展规划差距较大，既缺少顶层的长远战略规划，省、市以下短期规划的制订也不及时、不翔实或与经济社会发展结合不紧密，又存在国防动员职能机构规划多、相关部门和单位规划少，短期规划多、长远规划少等问题，推进融合项目落地见效缺少力度。受利益驱动、行政指令、系统壁垒等影响，部分行业系统和企业事业单位在依法落实融合建设项目过程中，存在口头上、文件上积极融合，具体实施中打折扣、搞变通，甚至有“利大大融、利小小融、无利不融”的现象。

二、依法推进军民融合深度发展的对策

习主席强调，“要强化法治保障，善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展”。依法推进军民融合深度发展，必须认真落实习主席重要指示，从深化认识、凝聚共识入手，在加快融合法规机制建设上下功夫，在依法推进、依法落实上见成效。

要凝聚依法推进军民融合深度发展共识。思想是行为的先导。军地领导和机关高端站位，高度重视，依法推进融合才有坚实的思想基础。要运用党校培训、党委机关理论学习和多种媒体宣传等方式，持续搞好教育引导，澄清思想观念上的是非，认清依法推进融合的重大意义。首先，认清依法融合是贯彻依法治国方略的实际步骤。党的十八届四中全会《决定》强调，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。国防和军队建设军民融合发展必须顺应大势，坚决贯彻依法“治国方略”，加快推进融合法规建设，实现依法融合发展。尤其是我国生产力水平多层次、经济主体多元化、企业形式多样化，只有运用完善的法规机制，融合发展才能与经济社会发展相适应。其次，认清依法融合是实现国防与经济建设良性互动的必然要求。经济建设是国防建设的基础，国防建设是经济建设的支撑，两者互为依存，相互促进，缺一不可。法规制度是管长远之计、管根本之法。只有依法推进深度融合，逐步实现从行政主导向依法办事、靠关系协调向依法规运行、凭感情维系向依法落实转变，推进军民融合深度发展才能持久不变、扎实有效，才能科学统筹经济建设和国防建设，实现资源共享、创新发展。第三，

认清依法融合是实现强军兴军目标的根本保障。习主席强调，要“深入实施军民融合发展战略，努力开创强军兴军新局面”。建立完善法规机制，依法规范融合发展中的顶层规划、需求提报、调研论证等重要环节，才能破解发展“瓶颈”，打破行业壁垒，将蕴藏在社会、民间的各种潜力资源聚集起来，借助优势加快国防和军队建设，为实现强军兴军目标提供雄厚的物资保障。

要加快军民融合深度发展法规政策建设。一是调研建言推进立法。从国家层面制订融合法规，从顶层以法律形式规范军民融合发展的原则、目标、领域、相关部门单位的职责等，非常必要。由于各省（市）间、经济发达地区与欠发达地区间差异较大，短期内国家不可能很快拿出适合全国各地的融合法规，需要有一个调研论证过程。各省（市）军地相关部门应以推进融合立法为己任，围绕深度融合重点、难点、热点，按照“国防动员军民融合发展总纲”和“人民武装动员”“国民经济动员”“国防科技信息动员”等系统，分行业、多领域积极组织调研，围绕立法内容提出翔实有据的建议，推进加快融合立法。二是问题牵引建章立制。着眼破解制约深度融合中的体制、机制等矛盾问题，不等不拖，积极调研制订适合本地区、本行业的地方性法规，推进区域性融合法规建设。三是利益驱动完善政策。结合省、市区域经济发展实际，发挥市场经济利益杠杆调节作用，在广泛调研论证基础上，积极协调出台金融、财政、税收等优惠政策，吸引相关企业事业单位积极“参军”，主动融合。

要构建依法推进军民融合深度发展的体制机制。军民融合领域深邃宽广、任务复杂繁重，既要有法律法规的约束，也要有顺畅的体制和运行机制来保障。一方面，要建立军地领导双向兼职和合署办公制度。着眼军地沟通信息顺畅，协调融合事项快捷，加快融合建设项目落地，应在省政府、省军区级建立军地相关部门领导交叉任职体制，以强化对融合的统筹领导。另一方面，坚持军地发展规划双向纳入制度。省级政府和国动委在制订年度或下一个五年发展建设规划时，双向纳入军地规划内容，做到一方规划双重内容，一方建设双重功能，一方生产双重效益。制订规划中，注重协调组织军地相关部门联合调研论证，找准经济建设与国防建设共同点、利益交会处，确保规划的前瞻性、针对性和可行性。

三、依法推进军民融合深度发展应把握的环节

依法推进军民融合深度发展，在当前法规政策不健全、体制机制不完善的情况下，要突出推进融合的责任主体，强化统合协调，加强执法监督，确保融合效果。

一要强化党委领导。党的十八届四中全会《决定》明确指出：“坚持党的领导，是社会主义法制的根本要求，是全面推进依法治国的首要原则。”依法推进军民融合深度发展，必须坚持党的集中统一领导，这是深度融合的核心，推进建设的关键。要加强思想领导。军地各级党委机关要率先深入学习习主席关于军民融合深度发展战略思想和重要论述，深刻领会精神，不断提高认识，统一思想，凝聚共识，引领融合。要加强组织领导。坚持党委议军会、党管武装工作述职和情况通报、要事会商等制度机制，坚持把军民融合深度发展纳入党委议事日程，纳入工作规划部署，纳入相关领导和干部政绩考评，及时分析形势，通报交流情况，破解疑难问题，统筹发展建设。要掌控融合大事。对本级宏观或长远的军民融合发展规划、重大融合项目、重大疑难问题、重要融合法规机制及政策出台等，党委都要及时研究，把关定向。省军区系统作为地方党委、政府的军事部，在推进军民融合深度发展中，要积极为地方党委政府当参谋、出主意、提建议，为依法融合建言献策，为融合项目落地结果扎实工作。

二要强化政府主导。《国防动员法》规定，地方人民政府应当贯彻和执行国防动员工作的方针、政策和法律，组织本行政区域国防动员的实施。依法推进军民融合深度发展，必须按照《国防动员法》要求，突出各级政府的主体地位，发挥主导作用。主导制订融合发展规划。根据区域国防和军队建设需求，组织相关部门在制订本级国民经济发展规划时，把国防和军队建设需求纳入其中，或制订军民融合深度发展规划，为依法深度融合提供依据。主导制订深度融合法规政策。根

据区域深度融合发展需要，组织协调军地相关部门深入调研论证，制订出台或提交人大审定颁布军民融合深度发展区域性法规或政策。主导实施重大融合建设项目。各级政府相关部门是依法融合的执行者、落实者，在实施融合规划和推进重大融合项目中，要充分发挥职能作用，确保融合项目、规划按标准、按时限完成。主导解决融合发展遇到的疑难问题。对深度融合发展中遇到的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题等，政府或相关部门应及时研究，积极解决。

三要强化协调督导。协调力量聚合。依法推进深度融合，涉及党政军警多单位、多部门，涉及领导机关、企业事业单位多领域、多行业。国防动员机构要充分发挥职能作用，围绕一个时期的工作重点，运用召开国动委会议、军地领导联席会议和推进融合发展专项调研等多种形式，加强综合统筹，适时传达上级精神，落实融合任务，明确融合责任，统筹融合力量，推进融合建设。协调视察促合。发挥人大和新闻媒体的执法监督作用，每年协调人大和政府相关部门，对军民融合发展法规落实、重大基础设施贯彻国防需求、重大融合建设项目进展、相关军事设施为经济社会发展服务等情况进行视察，重点查找差距问题，探寻对策措施，督导依法推进融合建设。协调机构统合。针对职能部门隶属不一、设置分散、专业各异等特点，运用定期合署办公、职能办公室会议等形式，加强统筹协调，不断强化系统人员大局观念和“一盘棋”思想，各司其职、各尽其责，相互支持、通力协作，增强依法推进融合的主动性、创造性，确保依法融合强势推进。

［1］国防动员法．2010．

［2］任民．国防动员学．北京：军事科学出版社，2008．［3］吴子勇．战争动员学．北京：军事科学出版社，2002．

（责任编辑：何 荷）

简 讯

浙江省召开“全省征兵工作座谈会”

为及早做好新年度工作筹划和“十三五”规划准备，进一步提高征兵工作质效，在自下而上系统总结梳理的基础上，前不久，浙江省政府、省军区在杭州召开了“全省征兵工作座谈会”。全省各地级市分管领导、军分区（警备区）1名主官、基层征兵工作人员代表和省级职能部门、省军区机关相关人员80余人参加。会议深入贯彻习主席在2015年视察浙江时提出的“干在实处永无止境、走在前列要谋新篇”的要求，紧扣“交流情况、研究难题、探讨对策”主题，就大学生征集、优待安置、拥军优属等方面进行经验交流，并查找了10类78个矛盾问题，提出了有效的解决办法。同时，还研究了新年度征兵工作的总体思路、具体措施和标准要求，重点明确了优待标准、退役安置、奖惩问责等10个方面的对策措施；制定出台大学生征集专项政策，从组织领导、机构设置、指标分配、就业服务、经费保障、责任督导等方面推出“组合拳”，为提高大学生征集质效奠定坚实的基础。

（徐海峰 潘华强 徐龙水 报道 吴凤林 摄影）

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ISSN1002-4484（2015）12-0028-04