□省委政研室综合调研处

是留，还是转
——对琼海潭门砗磲加工业的调查分析

□省委政研室综合调研处

近年来，琼海潭门砗磲工艺品以其特有的成色、材质和深厚的文化底蕴深受人们喜爱，砗磲加工业也在市场自发推动下初步形成了捕捞、加工、销售、收藏等环节较为完整的产业链，实际上已成为该镇的支柱产业。然而，捕捞、制售砗磲涉嫌违法的阴云始终挥之不去，导致地方政府无法有效引导，社会资金不敢大胆投入，市场主体普遍存在赚一天是一天的投机心理，资金、技术和人力资源等生产力要素积累缓慢，整个产业处在无序、低端的状态。因此，探讨解决该产业的合法性问题对于其留转具有前提性的意义，也是海南全面推进依法行政、促进南海维权维稳的重要体现。

30 年发展：由小到大，产业链不断延伸

潭门砗磲加工业已有近30年的发展史，经历了从小到大、由简入繁的过程。解放前该镇渔民到南海捕捞砗磲，只割取贝肉晒干出售，而将砗磲空壳丢弃在海中。到1990年代，潭门镇陆续出现一些专门从事砗磲加工的企业，多数以生产佛珠为主，普遍采用的是切割、抛光等简单工艺。当时市场需求量不大，采捞砗磲也只是当地渔民的副业。

进入新世纪，随着博鳌亚洲论坛成立运行和国际旅游岛建设战略出台实施，来琼的外地游客显著增多，市场对砗磲工艺品的需求与日俱增，首饰、礼佛、瑞兽、文房及手玩把件等新型产品不断推出，其中材质好、工艺精、富有文化寓意的产品供不应求。在市场的追捧推动下，砗磲原材料和工艺品的价格随之飙升。在潭门镇，长度在1米左右的砗磲贝壳原料价格从几年前的两三千元上升到现在的七八万元。有的砗磲工艺品更是拍出了70万元的高价。市场的扩张也推动砗磲工艺由过去以切割、抛光为主的粗加工升级为现在以设计、雕刻为主的精细加工。在本地加工力量难以满足市场需求的情况下，一些企业便采取外地加工、本地销售模式，将原材料送至河南南阳、福建莆田等传统玉石重镇加工；更有一些实力较强的企业花重金引进外省设计师和雕刻技师，生产高端精美产品。与此同时，收藏、囤积原材料的情况日益普遍，砗磲市场不断分化，产业链条逐步延伸。

目前潭门镇工业园区有加工企业138家，镇上销售门店430家，从业人员上万人，与砗磲相关的产业年产值达20多亿元，潭门镇也成为全国的砗磲加工销售中心。此外，琼海市区、海口、三亚、文昌等地也有数十家加工企业。

缺乏监管：捕捞过度、低级开发、产业合法性缺失

潭门砗磲加工业尽管历经近30年的发展，但一直处在传统生产方式的惯性和市场自发性力量的双重驱动之中，缺乏政府的有效监管和引导，随着市场加速扩大和社会不断进步，一些问题和矛盾逐渐暴露出来。

砗磲捕捞过度，资源面临枯竭。1990年代，潭门镇开始出现专门的采捞砗磲的渔船，数量仅两三艘，年采捞量为500吨左右。但发展至近两年，采捞船只达到80艘左右，每年平均3至4个航次，采捞量2万吨左右，采捞船和采捞量都增加了近40倍。据省海洋环保协会统计，目前西沙海域大型砗磲已难寻觅，只有中沙与南沙海域尚有少量存在。这种对砗磲资源的掠夺性利用方式，既破坏了海洋生态环境，也造成“料多不值钱”“浪费不可惜”等生产陋习。

生产经营方式落后，产品附加值偏低。目前，决定产品附加值高低的工艺、设计、服务和品牌等因素在砗磲加工业中所占比重普遍偏低。这是因为：本地加工企业以家庭作坊为主，从业人员多为当地渔民、农民和来自外省的技工，专业素质较低，生产设备落后，生产规模弱小，低端产品占多数；砗磲产品“属于工艺品行业还是宝石行业”的定位模糊，目前普遍套用的宝石行业工艺，专属性和契合性不高，掩盖了砗磲特有的自然品性和文化气质，造成了加工过程中的浪费，还导致产品质量、生产企业和设计人员资质认定等标准体系无法配套建立，这些因素又反向影响了砗磲特色工艺的形成；品牌经营意识薄弱，产品与特有的文化（海洋、历史、佛教等）融合度差，独特性、稀缺性、精神性元素欠缺，对消费者的吸引力不够，难以拉高产品整体价格。

产业合法性缺失，市场缺乏稳定预期。我国法律对珍贵、濒危野生动物的保护立场鲜明、体系完备、处罚严厉，对于砗磲物种的适用也毫无争议。

1973年，《濒危野生动植物种国际贸易公约》（又称“华盛顿公约”）将砗磲科所有物种都列为世界稀有海洋生物，我国于1981年加入该公约。1988年，《国家重点保护水生野生动物名录》又将库氏砗磲列为一级国家保护海洋生物，其他8种砗磲被列为二级国家保护海洋生物。我国刑法第341条更是将非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物，或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品等视为犯罪行为，规定了最高十年以上的重刑。

需要特别说明的是，《濒危野生动植物种国际贸易公约》所指的珍稀野生动物包括“任何可辨认的部分，或其衍生物”；我国法律规定的保护范围包括其产品或制品。可见，保护砗磲的法律外延无限大，不存在模糊地带，没有留下打“擦边球”的余地。

面对严厉的法律制裁和忽左忽右的执法风气，一方面，砗磲加工业在高额利润驱使下快速扩张蔓延，形成牵扯广泛、尾大不掉之势；另一方面，社会各界对此产业的可持续发展充满顾虑、缺乏信心，制约着资金、技术和人力资源等生产力要素的积累沉淀，导致产品质量和产业层次难以提升。

对策建议：运用法治思维，走健康发展之路

合法性始终是砗磲开发利用无法绕过的门槛，是解决其他问题的前提。解决这一问题，必须坚持原则性和灵活性、一般性和特殊性相结合的原则，运用法治思维和改革办法，寻求积极稳妥的政策措施，引导潭门砗磲加工业走上健康有序、精细高端的发展之路。

1.当地政府必须依法行政，加强源头管控，防患于未然。十八届四中全会以来，依法全面履行政府职能、坚决纠正不作为、乱作为成为时代强音。目前的《野生动物保护法》修订草案初稿也增加了野生动物保护政府属地负责制度，将对当地政府不作为的情况进行追责。因此，当地政府必须坚决破除以破坏环境为代价发展经济的错误观念。一方面要加大宣传力度，营造守法护法氛围，树立捕捞、制售野生砗磲违法的法律观念；另一方面要依法严厉打击违法捕捞行为，切实杜绝增量，合法消化存量，防止因形势突变、舆论危机造成的“急刹车”“硬着陆”式的局部震荡。

2.寻求国家政策支持，争取消化存量的合法依据。当今世界上珍稀野生动物保护理念主要有两种：一是“没有买卖，就没有杀戮”，认为全面禁止贸易是最有效的保护方式；另一种认为应当合理利用自然死亡、执法罚没等方式获取的死体，以便获得保护珍稀野生动物的资金。

华盛顿公约正是贯彻了前一种理念，对砗磲科所有物种，“或其任何可辨认的部分，或其衍生物”的国际贸易行为进行限制；我国国内法也遵循了这一思路，将非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物，或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品等行为视为违法犯罪行为。但是，绝对禁止珍稀野生动物贸易的理念和做法，造成保护、科研、执法监管以及补偿当地居民损失等方面资金的严重匮乏，也滋生了大量的违法犯罪活动，还造成管理成本上升和文化传承的困难。

针对这种尴尬局面，国际上已经开始探索合理利用珍稀野生动物的限度和途径。以象牙为例，为合理控制大象数量，在保护和维持当地居民生活之间寻求平衡，1997年华盛顿公约第十届缔约方大会决定，允许津巴布韦、纳米比亚、博茨瓦纳这三国的库存非洲象牙一次性、单向出口到日本；2007年第十四次缔约方会议又通过了南非和上述三国出口库存象牙的提案。在我国，国家林业局和国家工商局于2003年联合发布《关于开展对利用野生动物及其产品的生产企业进行清理整顿和开展标记试点工作的通知》，对选定的利用陆生野生动物及其产品为原料的生产企业进行试点、对其生产的野生动物制品进行标记，统一使用“野生动物经营利用管理专用标识”，以此合法手段来消化库存的象牙原料，还延续了我国1800多年的象牙雕刻历史。

就砗磲利用保护而言，目前由于地球变暖、海水升温等气候异变原因，砗磲赖以生长的珊瑚礁日渐减少，生存环境不断恶化。假如通过合理利用砗磲获取足够的保护资金，用于修复遭到自然破坏的生态链、开展人工繁殖科研、缓解财政资金不足的压力，无疑能实现多方共赢。赋予利用存量砗磲的合法性，需要国家有关部门对野生动物保护性法律的适用作出扩张性的解释，制定出台一些针对性、可行性强的指导意见。因此，地方政府要尽快开展上游资源调查、市场存量摸底，正确评估该产业对当地经济社会的影响，准确掌握相关的数据和信息，主动与国家主管部门沟通协调，争取合理利用存量砗磲的政策措施，推动潭门新时期砗磲加工业快速走上合法化、精细化、高端化的发展之路。

3.制定科学规划，实施产业转移。近年来，由于远洋捕鱼成本升高、安全风险大，加上砗磲产业利润高，世代以打鱼为生的潭门渔民才顺势转行。面对不得不为的产业转移，当地政府应综合考虑潭门作为国家级中心渔港的区位优势、国家大力扶持深海远洋捕捞的政策优势和目前砗磲产业从业人员雕刻营销方面的技能优势，科学制定产业发展规划，引导目前从事砗磲产业的大部分人员回归远洋捕鱼、深海网箱养殖、水产品流通加工等传统优势产业，拓展贝雕、根雕、椰雕等新型加工业，走出一条符合国家政策导向、阵痛小成本低的产业转型之路。

4.实施人工养殖，实现可持续发展。华盛顿公约和我国法律均鼓励利用人工繁育的珍稀动物。在砗磲人工繁殖方面，美国、澳大利亚和菲律宾等国在上世纪八九十年代集中开展了砗磲增养殖技术和与之相关的生态学、经济学等基础知识研究，建立了较为完整的砗磲种苗培育和增养殖技术体系，并进行了商业养殖开发活动。目前，世界上已有22个国家和地区已经利用人工砗磲苗种进行流放增殖和资源重建工作。鉴于目前形势，当地政府要进一步加大资金投入，积极开展砗磲增养殖技术研究，加强国际技术合作，加快商业开发利用，实现砗磲加工业的健康发展。

（执笔人：张庆昌）