米 强，李永乐，吴 群，杨炬烽

土地征收的社会效率阶段性比较研究
——以南京市为例

米 强1,2，李永乐3，吴 群1，杨炬烽2

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.南京市国土资源局栖霞分局，江苏 南京210028；3.南京财经大学公共管理学院，江苏 南京 210023）

研究目的：以征地补偿政策为切入点，选取并构建土地征收的社会成本和社会收益指标，测度土地征收的社会效率。研究方法：问卷调查法，数据包络分析方法（DEA），比较分析方法。研究结果：根据超效率DEA方法测度得到的结果说明2011年开始执行的264号文的土地征收社会效率最高，达到2.457，1996—2000年阶段的土地征收社会效率最低，为1.006。研究结论：1996年以来，南京市不同征地补偿政策的社会效率整体呈现不断提高的趋势，一定程度上说明征地补偿政策调整符合社会发展和被征地农民的利益诉求。

土地制度；土地征收；社会成本；社会收益；社会效率

1　引言

土地征收制度一直是学界热议的问题，其自身存在的缺陷导致农民土地权益受到大规模、深层次的侵害［1］，由此引发的社会问题不可小觑。国家统计局对2942个被征地农户的调查结果显示，土地被征收后年人均纯收入增加的占总调查户数的43%，降低的占46%，持平的占11%［2］。征地不仅会影响农民收入，而且会引发征地冲突或纠纷等问题。中国社科院公布的《2011年中国社会形势分析与预测蓝皮书》指出，73%的农民纠纷和上访都与土地有关，其中40%的上访涉及征地纠纷，征地纠纷问题中有87%涉及征地补偿和安置问题［3］，征地补偿政策亟待优化。

2010年起南京市、区两级政府共筹资139.38×108元建立被征地农民全方位的综合社会保障体系［4］，政府投资确保被征地农民个体间的利益平衡，提升了征地过程中的社会总产出。然而，关于土地征收的社会效率至今鲜有研究。牛飞亮等［5］论述了社会公平与社会效率之间的辩证关系，认为在社会契约线上， 资源配置最佳和帕累托最优没有解决社会效率与公平的最优结合问题。许培栓等［6］认为社会效率是指社会经济资源，包括物质、非物质资源的投入与相应社会效益产出的比率，社会效益包括环境改善、机制更新、福利提高及社会和谐等方面。既有研究仅是对社会效率概念的分析和理解，对于社会效率的测度研究更是凤毛麟角。基于此，本文在尝试构建土地征收社会成本和社会收益指标体系的基础上，运用超效率DEA方法和来自南京市的实地调研数据对不同征地政策阶段的社会效率进行测度和比较分析，试图为未来征地补偿政策调整提供决策支撑。

2　社会效率内涵及其指标体系构建

2.1社会效率内涵界定

效率指的是最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要。经济学家康芒斯［7］提出效率是产出对投入的比率，最大的效率是每工时的最大产出，或是每一给定的产出最小的工时投入。不难看出，康芒斯所提的效率是生产效率。借鉴康芒斯的效率定义和已有的研究文献，本文将社会效率定义为社会收益对社会成本的比率，土地征收的社会效率就是土地征收过程中产生的社会收益对社会成本的比率。生产效率侧重于经济价值的角度考虑，选取的考量指标是经济计量指标；社会效率侧重于社会影响的角度考虑，选取的考量指标是非经济计量指标。

社会成本是产品生产的私人成本和生产的外部性给社会带来的额外成本之和。在现代西方社会，将整个社会中由于各种企业对社会带来的各种各样的污染和公害等也称之为社会成本。社会收益包括私人收益和外部收益，社会收益指单个经济活动主体的经济行为给整个社会带来的收益，包括直接收益和间接收益。私人收益指单个经济活动主体从某一经济行为所获得的收益，仅包括直接收益。外部收益是因某个经济活动主体从事某一经济行为对他人带来的额外收益。

2.2社会效率指标体系构建

征地活动类似生产活动，有投入和产出。本文把征地活动比作生产活动进行类比分析，以更好地讨论征地的社会成本和社会收益（图1）。

2.2.1征地的社会成本 征地的社会成本包括私人成本和外部成本。征地过程中政府的投入是私人成本，包括政府的征地协调成本和公信力下降；农地减少引起的粮食安全风险和民风、民俗消失等是征地外部性给社会带来的外部成本。

图1　征地的社会成本与社会收益Fig.1　The social cost and social beneft of land expropriation

2.2.2征地的社会收益 征地的社会收益包括私人收益和外部收益。征地过程中政府的收益是私人收益，体现在地区社会保障水平；农民生活水平提高和公共服务改善是征地外部性给社会带来的外部收益。

2.2.3社会成本与社会收益指标体系 根据社会效率的内涵及已有的研究成果，本文构建了土地征收的社会成本和社会收益指标体系，如表1所示。

表1　征地的社会成本与社会收益指标一览表Tab.1 The index of social cost and social beneft of land expropriation

私人成本中，政府征地的协调成本用征地耗费的时间和是否有上访表示，因征地导致的政府公信力下降用被征地农民对征地行为的感知（如是否告知等）指标表示。外部成本中，农民生活安全感用被征地农民对农田重要性感受表示，生活归属感用城市生活融入度表示，环境破坏程度用对空气质量、噪音和自然景观变化的感知表示，粮食安全用被征耕地面积表示，农耕文化消失用对民俗、民风消失感受表示。

私人收益中，地区社会保障水平用被征地农民对享受医疗、养老和失业保险等社会保障感知表示。外部收益中，农民生活水平提高用被征地农民对生活水平感知和恩格尔系数表示，公共服务改善用被征地农民对交通、教育、医疗、用水、用电、购物等生活服务感知等指标表示。

3　样本区选择、数据来源与说明

3.1样本区与数据来源

南京市自1996年以来先后进行了3次征地补偿政策调整，根据南京市政府的相关文件（宁政发［1996］131号、宁政发［2000］86号、宁政发［2004］93号、宁政发［2010］264号），将征地政策划分为1996—2000年（就业安置和一次性货币补偿相结合），2000—2004年（一次性货币补偿为主），2004—2010年（社会保障与就业培训相结合）和2011年至今（社会保障为主，就业培训为辅）4个阶段。

本次调研时间是2015年3—4月，调查时采用分层抽样的办法，首先在南京市发生征地案例较多的两个行政区栖霞和雨花台区抽取了栖霞区；其次，在栖霞区11个街道中选取了征地案例较多的4个街道，分别是迈皋桥、燕子矶、尧化和马群；再次，在每个街道抽选1个村，最后每个村发放问卷100份，最终发放问卷400份，收回380份，回收率95%；其中有效问卷351份，有效问卷占回收问卷的92.36%。其中1996年之前的被征地农户为15户，占总样本的4.27%（该阶段分析时未考虑）。1996年以后4个阶段的调查样本数分别为79、90、78和89，样本数量占总调查样本的比重分别为22.51%、25.64%、22.22%和25.36%，各阶段样本数量差不多，能够更好地满足征地补偿政策阶段比较的需要。

3.2数据描述性统计结果

本文使用数据主要是被征地农民进行的调查数据，其次通过对历年征地案卷、信访案卷等材料进行整理、补充和印证。描述性统计结果见表2。

4　实证研究：测度结果与阶段比较

根据问卷调查结果，选取并构造合适的代理值表示不同征地政策阶段（4个）的社会成本（征地投入）和社会收益（征地产出），然后采用测度多投入和多产出效率的数据包络分析法（DEA）进行不同征地补偿政策下土地征收的社会效率评价值测度，进而比较分析不同土地征收政策引起的社会效率异同。

4.1测度方法

CCR-DEA模型是采用数据包络分析法测度决策单元相对有效性的常用模型，但当测度得到的有效决策单元（效率评价值等于1即为有效决策单元）较多时，无法对这些有效决策单元进行排序。为确保能区分与比较不同阶段征地的社会效率高低，本研究继续采用超效率DEA模型进行测度。Anderson和Petersen在1993年构建了超效率DEA模型（SE-DEA）。SE-DEA模型是指在评价第j个决策单元效率时，用其他所有决策单元投入和产出的线性组合代替第j个决策单元的投入和产出，而CCR-DEA模型是将该单元包括在内的。因此，SE-DEA模型能够区分有效决策单元之间的效率差异，实现对所有决策单元的排序。以投入为导向的模型表达式为：

式（1）中，θ*为决策单元的相对效率值，x和y分别为输入和输出变量，n为决策单元数量，m和s输入和输出变量的个数。λ为有效决策单元的组合比例。当θ*≥1且松弛变量s+= s-= 0，表明该单元为（弱）DEA有效，规模收益不变且该决策单元为技术和规模有效。当θ*＜1或者s+≠0，s-≠0中至少有一个成立时，表明该决策单元为DEA非有效，或者技术无效，或者规模无效，其中，若s+≠0，则表示相同产出下投入过多，s-≠0表示相同投入下产出过少。此外，如果∑λk= 1为规模收益不变，∑λk＜1时为规模收益递增，∑λk＞1时为规模收益递减［8］。

表2　不同政策阶段各指标平均值Tab.2 The average of all the index in different stages of land policy

4.2测度结果

根据文件发布时间可将南京市征地政策划分为1996—2000年、2000—2004年、2004—2010年、2011年至今4个阶段。不同阶段的征地补偿标准和方式不同，被征地农民的关注点和利益诉求点也在发生变化，因而社会总投入和社会总产出必然存在差异，其社会效率也就不尽相同。哪一个阶段的社会效率评价值最高仍是一个未解之谜。依据表2中不同政策阶段各指标平均值，采用超效率DEA模型（SE-DEA模型）对相应阶段的社会效率评价值进行测算，结果见表3。

表3　基于超效率DEA模型的各阶段社会效率值及排名Tab.3 The various stages of social effciency values and rankings based on SUPER DEA

表3的测算结果表明，1996年至今执行4个征地补偿政策阶段的社会效率评价值均大于1，均为DEA有效，说明各阶段的政府征地协调成本、公信力下降、农民生活安全感、归属感等社会成本指标和社会保障水平、生活水平提高、公共服务改善等社会收益指标处于比较理想的状态。执行不同征地补偿政策阶段的社会效率评价值总体呈现上升趋势，按从低到高排序，1996—2000年执行131号文阶段最低，为1.006；2004—2010年执行93号文阶段第次之，为1.602；2000—2004年执行86号文阶段第三，为1.747；2011年至今执行264号文阶段最高，为2.457。

4.3阶段比较分析

根据超效率DEA软件（DEA-SOLVER Pro5）运算结果，得到执行不同征地补偿政策阶段各指标社会效率DEA有效的目标值，将目标值减去实际值得到差异值，差异值与实际值的比率为指标差异率（表4）。

从表4可以看出，不同政策阶段各指标目标值和实际值之间均存在差异，执行131号文、86号文、93号文和264号阶段成本指标目标值和实际值之间平均差异率分别为-14.15%、-9.14%、18.99%和33.37%，呈现投入冗余逐渐减少的趋势；收益指标目标值和实际值之间平均差异率分别为22.10%（131号文）、9.14%（86号文）、7.99%（93号文）和12.48%（264号文），执行264号文的差异率稍高，但总体呈现降低的趋势，说明产出不足趋减。下面以131号文和264号文的指标差异率为例，通过差异比较分析，判别各指标在2个不同政策执行阶段的相对有效性。

（1）从社会成本看，14项指标中，执行131号文有12项差异率为负数，说明该阶段大多数指标实际值存在冗余，而执行264号文仅有3项冗余率为负数，说明该阶段只有少数指标实际值存在冗余，由此可以认为执行131号文投入的相对社会成本明显高于执行264号文，其中，政府征地协调成本和农民生活归属感代理指标实际值和目标值差异突出。

表4　不同政策阶段各指标实际值和目标值差异率Tab.4 The actual value and target value's difference rate of each index in different stages of land policy

就政府征地协调成本来说，执行131号文的 “征地耗时”和“争取补偿的努力方式”的指标差异率分别为-27.46%和-28.30%，说明该阶段征地协调成本大于目标值，而执行264号文的相应指标差异率分别为58.42%和145.74%，说明该阶段征地协调成本小于目标值，超效率有效。通过比较 “有没有征前告知、听证”、“知不知道征地要公告”、“是否了解公告内容”等指标的差异率，可以推测造成执行131号文的征地协调成本较大的一个重要原因是征地信息对称性较差，致使被征地农民缺失公平感而不断上访。除此之外，也可能是补偿标准低，不能维持原来的生活水平。

就农民生活归属感来说，执行131号文的 “城市生活融入度”的指标差异率为-8.34%，说明该阶段被征地农民还没有完全融入城市生活，而执行264号文的相应指标差异率为4.11%，说明该阶段被征地农民已完全融入城市生活，超效率有效。造成这个结果的原因很有可能是执行131号文时，被征地农民仅仅是转变了身份，被安置的地点大多数在城市边缘区，在享受社会福利方面和城市市民还存在很大差距，所以在情感上很难认为自己是“城里人”。比较而言，执行264号文时，政府在推行土地城镇化过程中，已经关注人口城镇化，如将被征地农民全部纳入社会保障体系，和城市市民同等享受社会福利；征地拆迁补偿方式，可以选择进住政府代建的安置房，也可以选择获取货币补偿，自己购买商品房，为进入城市生活提供更多的空间机会；免费提供再就业培训，培养适应城市生活的生产技能，为充分融入城市生活创造条件。

（2）从社会收益看，执行131号文的11项指标目标值和实际值平均差异率为22.10%，远高于执行264号文的12.48%，说明执行131号文的社会收益产出相对于执行264号明显不足，主要表现在代理地区社会保障水平和农民生活水平提高的指标方面。

就地区社会保障水平来说，执行131号文的 “征地后是否有医疗保险”、“征地后是否有失业保险”、“征地后是否有养老保险”的指标差异率分别为9.05%、76.65%和49.56%，说明该阶段社会保障水平较低，还有很大的提升空间。执行264号文的相应指标差异率分别为0.00%、15.58%和7.93%，说明该阶段的地区社会保障水平产出相对较高。

就农民生活水平来说，执行131号文的 “生活水平总体变化”的指标差异率为34.58%，说明该阶段被征地农民的生活水平和目标状态差距较大，很多被征地农民生活因征地受到严重影响。执行264号文的相应指标差异率为9.14%，相对于执行131号文而言，该阶段被征地农民的生活水平较高。

投入冗余和产出不足的变化趋势表明，土地征收的社会成本在逐渐减少，社会收益在逐渐增加，社会效率随之提高。2011年至今执行264号文的社会效率评价值最高，但还有修改和完善的空间。例如，从成本指标看，“有没有及时补偿到位”的指标差异率较低，说明形成的社会成本较高，需要强调征地补偿必须按时补偿到位，严禁拖欠；“城市生活融入度”的指标差异率不高，说明形成的社会成本不是很低，需要进一步提高补偿标准，统一社会保障体系，改变集中安置方式（安置小区是被征地农民的身份“标签”，将被征地农民和城市居民无形隔离），让被征地农民和城市居民充分融合，实现土地城镇化和人口城镇化同步。从收益指标看，“小孩上学条件变化”、“征地后是否有失业保险”等指标的差异率较高，说明现状和期望还有较大差距，需要更加关注民生，加强保障制度建设，安置后注重配套设施建设。

5　研究结论与政策建议

本文以被征地农民样本数据为基础，分析土地征收引起的社会成本和社会收益变化，并采用超效率DEA模型测算不同征地补偿政策阶段的社会效率评价值差异，得到的主要结论有以下3点：（1）按照评价值从低到高排序，土地征收的社会效率1996—2000年执行131号文阶段最低，2004—2010年执行93号文阶段次之，2000—2004年执行86号文阶段第三，2011年至今执行264号文阶段最高。土地征收的社会效率总体呈上升趋势。（2）政府调整政策更加关注民生，注重人口城镇化。征地补偿政策和被征地农民意愿的契合度在提高。（3）对照被征地农民的意愿，目前执行的264号文还有修改和完善的空间。

为制定社会效率更高的征地补偿政策，提出以下4点政策建议：（1）征地过程中应考虑被征地农民的知情权，公开征地信息，畅通诉求渠道，避免因征地冲突引起政府协调成本增加。（2）征地安置过程中应更加注重被人口城镇化，以制度设计打破被征地农民市民化壁垒，避免被征地农民游离在市民和农民之间，形成社会不稳定因素。（3）提高征地补偿标准，保证被征地农民“生活水平不降低”；注重社会保障体系建设，确保被征地农民“长远生计有保障”，让其在失去土地后和“城里人”享受同等社会福利。（4）建立更为完善的就业和住房保障机制，让被征地农民尽快“安居乐业”。积极提供劳动技能培训，创造更多的就业机会；改变集中安置方式，用货币补偿的方式让被征地农民自由选择居住地，主动融入城市生活。

本文尝试对土地征收的社会效率进行测度，希望能引起社会各界对征地社会效率的关注，而不仅仅是经济效率。测度时忽略了时间对指标感知的影响，不同政策阶段相同指标感知的可比性有待讨论和完善，这将成为笔者进一步深入研究的方向。

（

）：

［1］ 肖屹，曲福田，钱忠好，等.土地征用中农民土地权益受损程度研究——以江苏省为例［J］ .农业经济问题，2008，（3）：82.

［2］ 黄征学.土地征用存在的问题及其对策思路［J］ .中国发展观察，2006，（5）：13.

［3］ 刘祥琪，陈钊，赵阳.程序公正先于货币补偿：农民征地满意度的决定［J］ .管理世界，2012，（2）：15.

［4］ 吴强华，杨应奇，杨丁丁.南京：城镇化“要地更要人”［N］ .中国国土资源报，2012 - 12 - 28.

［5］ 牛飞亮，黄庆华.社会公平与社会效率：建立社会主义和谐社会的思考［J］ .社会科学家，2006，（1）：40.

［6］ 许培栓，刘富有.对公平与效率的本质及其关系的澄清性思考［J］ .社科纵横，2007，22（1）：73.

［7］ ［美］康芒斯.制度经济学［M］ .北京：华夏出版社，2009：640 - 641.

［8］ 胡根华，秦嗣毅.“金砖国家”全要素能源效率的比价研究——基于DEA—Tobit模型［J］ .资源科学，2012，（3）：35.

（本文责编：陈美景）

Periodic Comparison Study on the Social Effciency of Land Expropriation: Based on the Case of Nanjing

MI Qiang1，2， LI Yong-le3， WU Qun1， YANG Ju-feng2
（1.College of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China； 2. Qixia Branch Bureau of Nanjing Land and Resources Bureau， Nanjing 210028， China； 3. School of Public Administration， Nanjing University of Finance and Economics， Nanjing 210023， China）

The purpose of the paper is to select and establish the social cost index and benefit index for measuring the social efficiency of land expropriation， which is based on the compensation policies of land expropriation. Methods including Questionnaire Survey， Data Envelopment Analysis（DEA）model， and Comparative Analysis are employed. Results show that the social efficiency of land expropriation turns out to be 1，which is measured by DEA model. Its highest value is 2.457of NO.264 document （implemented in 2011）， and its lowest value is 1.006 （implemented between 1996 and 2000）measured by the result of super-efficiency DEA model. The social efficiency about different compensation policies of landexpropriation in Nanjing have increased gradually since 1996. To a certain extent， it indicates that the compensation policy adjustment on land expropriation conforms to the needs of social development and the land-lost peasants' interests.

land institution； land expropriation； social cost； social benefit； social efficiency

F301.1

A

1001-8158（2015）12-0026-08

10.11994/zgtdkx.2015.12.004

2015-06-04

2015-09-06

国家自然科学基金重点项目（71233004）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（13JZD014）；教育部人文社会科学研究青年项目（14YJC840016）；江苏省自然科学基金青年基金（BK20131008）。

米强（1973-），男，四川通江人，博士研究生。主要研究方向为土地经济与资源环境管理。E-mail： mrmiqiang@163.com

吴群（1964-），男，江苏兴化人，教授，博士生导师。主要研究方向为不动产估价与管理、土地经济与资源环境管理。E-mail： wuqun@njau.edu.cn