刘红梅，孟 鹏，马克星，王克强，4，张冰松

（1. 上海师范大学商学院，上海 200234；2.中国土地勘测规划院，北京 100035；3.上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433；4. 上海财经大学公共政策与治理研究院，上海 200433）

经济发达地区建设用地减量化研究
——基于“经济新常态下土地利用方式转变与建设用地减量化研讨会”的思考①

刘红梅1，孟 鹏2，马克星3，王克强3，4，张冰松2

（1. 上海师范大学商学院，上海 200234；2.中国土地勘测规划院，北京 100035；3.上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433；4. 上海财经大学公共政策与治理研究院，上海 200433）

研究目的：分析建设用地减量化的内涵和必要性，探讨减量化的理论基础，总结经济发达地区建设用地减量化经验，为在其他地区推行减量化提供借鉴。研究方法：以上海市为例，总结建设用地减量化经验；借助“经济新常态下土地利用方式转变与建设用地减量化研讨会”的专家研讨，研究减量化内涵、必要性和减量化中遇到的问题及相应政策建议。研究结果：（1）建设用地减量化是经济发展到一定阶段的结果；（2）建设用地减量化是中国社会、经济和生态建设的需要。研究结论：建设用地减量化政策还不完善，建议在运行机制、激励机制、经济发展驱动转型、差别化政策、三农保护、资金来源和农用地复合利用等方面进一步完善。

土地整治；经济发达地区；新常态；建设用地；减量化

1　引言

随着城镇化的快速发展，中国许多超大城市的建设用地规模接近极限，而建设用地布局分散、结构不合理、用地效率不高等问题较为普遍，以牺牲资源环境为代价换取经济增长的发展模式已广受诟病［1-2］。2014年，国土资源部出台《节约集约利用土地规定》和《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，正式提出“减量用地”是实现节约集约利用土地的目标之一，“实施建设用地总量控制和减量化战略”。2015年，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》明确提出“完善资源总量管理和全面节约制度”，明确“实施建设用地总量控制和减量化管理”，建设用地减量化管理上升为国家战略举措［3］。转方式、调结构，更加重视生态和资源环境承载力逐步成为中国经济发展的新方向，土地利用方式也需要相应转变以适应经济发展。为适应经济发展新形势，上海市、江苏省［4］等经济发达地区率先试行建设用地减量化，通过存量建设用地的高效利用减少对新增建设用地的需求。

2　建设用地减量化的内涵分类和必要性

2.1建设用地减量化的内涵

减量化，就是通过政策和工程技术手段，把利用不佳的建设用地恢复成生态或农业使用状态［5］。减量化管理的本质是节约集约利用土地，建设用地减量化涉及两个方面：一是节约降耗，降低对新增建设用地资源的需求，控制建设用地的增长；二是减存增效，通过压缩和减少现有建设用地规模，提高建设用地利用强度，达到集约增效目标。其内涵包括以下几个方面：（1）建设用地减量化是经济发展到一定水平后的结果。只有当经济增长达到一定水平，对建设用地投入的依赖度降低，建设用地减量化才可能实施。（2）建设用地减量化是建设用地增量资源消耗的减少甚至不消耗。表现为经济增长到达一定水平后，建设用地增量逐渐减少甚至为零，经济增长主要依靠存量建设用地［6］。（3）建设用地减量化是建设用地总量的稳定甚至有所减少。未来经济发展主要是依靠存量建设用地的转移和盘活，建设用地总量可能会持续稳定；对于存量建设用地过大的区域，未来在总量上会有所缩减，建设用地出现“负增长”。（4）建设用地减量化过程需要全域用地结构布局的优化调整。建设用地减量化并非简单的建设用地减少，而是以减定增、增减结合的动态过程。通过建设用地减量化，将郊野地区低效的建设用地转移至建设区域，建设区域规模效益提高，郊野地区生态功能提升，实现全域用地结构布局的优化调整。（5）建设用地减量化是非物理层面的减量。建设用地减量化是基于区域土地承载能力的减量，减的是区域不合理的建设用地负担和城市外延式发展对土地资源的侵蚀［7］。

2.2建设用地减量化的必要性

（1）建设用地减量化是建设节约集约土地利用的需要。在推动土地节约集约利用方面，国土资源部和地方政府都进行了探索，总结出工业用地全生命周期管理、三拆一改等有效模式。即便如此，建设用地土地节约集约程度依然较低，主要表现为农村宅基地面积不降反增和工业用地利用效率较低［3］。（2）建设用地减量化是经济发达地区经济转型的需要。经济发达地区城市的无序扩张与建设用地面积的不断扩大给中国的粮食安全和环境安全埋下了极大的隐患［8］。经济发达地区已经进入工业化后期阶段或发达经济阶段，转型升级要求更高并且普遍存在资源环境瓶颈突出的问题。（3）建设用地减量化是推进城镇化进程的需要。城镇化是现代化的必由之路。建设用地减量化，可以解决农村地区普遍存在的建设用地低效问题，优化农村用地布局，促进农村发展转型，有利于农村集体经济的可持续发展和现代农业的发展［9］，也可以减少分散的基础设施建设投资，提高集中区单位土地面积的投资，有效推进城镇化进程。（4）建设用地减量化是支持生态建设的需要［1］。生态用地和建设用地空间优化布局，是协调好经济发展与生态建设的关键。建设用地减量化，将部分建设用地复垦为耕地，增加了生态用地数量，通过耕地质量提升、复合利用成林地等方式改善了生态用地质量。

2.3建设用地减量化的分类

（1）根据建设用地减量方式划分，可分为规划减量和现状减量。规划减量，强调未来分配的建设用地指标的减少；现状减量，是对存量建设用地的整理复垦。（2）根据减量的建设用地类型划分，主要分为工业用地减量、农村宅基地减量和相应配套建设用地减量。（3）根据减量化后的用途划分，可分为复垦为耕地和复垦为非耕农用地。复垦为耕地，主要为补充耕地数量，维持耕地总量动态平衡；复垦为非耕农用地，用于改善区域生态环境质量，同时满足部分副食品需求。

2.4建设用地减量化的阶段

建设用地减量化可分为建设用地增量减少和建设用地总量稳定两个阶段。在增量减少阶段，通过城市规划，缩减建设用地规划面积，减少新增建设用地需求，同时通过现状减量，提高建设用地利用效率，建设用地增量呈现逐年减少的态势；建设用地总量稳定阶段，经济发展主要依靠存量建设用地利用效率的提升和用地结构的优化，建设用地实现“零增长”，在存量建设用地过大的区域，建设用地面积甚至出现“负增长”。

3　“建设用地减量化”的理论基础

3.1经济増长阶段理论

1990年，M.波特（M.Porter）提出经济发展的“四阶段”理论［10］，将一个国家或地区经济发展分为生产要素推动（Factor-driven）、投资推动（Investment-driven）、创新推动（Innovation-driven）和财富推动（Wealth-driven）4个阶段。随着经济阶段的演进，土地、水等初级要素在经济发展中的驱动作用将更多让位于资本和创新等高级生产要素。中国经济发达地区多处于要素推动阶段向投资推动阶段转轨时期，部分地区如上海市处于投资推动向创新推动迈进阶段［11］，土地等初级要素的投入应逐步减少。

3.2环境库兹涅茨曲线假说

库兹涅茨曲线是20世纪50年代美国经济学家库兹涅茨分析人均收入水平与分配公平程度之间关系的一种学说。1996年，Panayotou首次将环境质量与人均收入间的关系称为环境库兹涅茨曲线（EKC）。环境库兹涅茨曲线假说（EKC假说）揭示出一个国家在工业化起飞阶段，不可避免地会出现一定程度的环境恶化；在人均收入达到一定水平后，环境污染程度逐渐降低，经济发展会有利于环境质量的改善［12］，即环境质量与收入呈倒U型关系。土地资源是资源环境的子系统，建设用地增量应该会随着经济总量的不断增长呈现倒U形的变化趋势，即在经济增长的初期，建设用地增量随经济增量的增长而增长，但当经济增量达到一定水平以后，建设用地增量会随其增长而下降［6］。

4　经济发达地区建设用地减量化经验

上海是全国首个也是惟一一个在省级层面提出全域建设用地减量化的区域。目前，上海市在建设用地减量化方面积累了一些经验，并且初步形成了一套减量化机制。

4.1上海市建设用地减量化进程

2013年，上海市规土局《关于印发<郊野单元规划编制审批和管理若干意见（试行）>的通知》，对集建区外的现状零星农村建设用地、低效工业用地等进行复垦减量，全面推进上海市集建区外的减量化工作。上海的减量化称为“集建区外建设用地减量化”，突出体现在两个方面：一是减量化的对象，主要包括“198”工业用地和农村宅基地两种类型；另一个是减量化的范围，限定在“两规合一”划定的集中建设用地范围外［5］。

（1）上海市“198”区域工业用地减量化。“198”区域工业用地是指城市规划集中建设区外现状低效的工业用地，总面积约198 km2。工业用地减量化减低效用地，增发展空间；减落后产能，增产业升级；减污染排放，增环境改善。优化了城市产业结构和空间布局，有助于绿色、生态、宜居的环境和城市品质提升［13］。2014年，“198”工业用地减量689 hm2；2015年下达工业用地减量任务总计700 hm2，截至2015年9月30日，立项和验收累计865 hm2。上海市“198”区域现状工业用地减量化，形成了以郊野单元为载体，土地综合整治为平台，充分利用城乡增减挂钩政策，以引导为主，倒逼为辅，各种政策、力量相叠加整合的“198”工业用地减量化政策架构（表1）［1］。

表1　上海市“198”工业用地减量化政策体系框架Tab.1 The policy system for rural industrial land reduction in Shanghai

（2）上海市农村宅基地减量化［14］。上海市农村居住用地面积约800 km2，其布局和建设可用“散、乱、低、弱、旧”来概括，农村居民生产和生活方式与郊区城镇化、工业化的快速推进脱节。宅基地置换能实现宅基地缩减、推进土地有效利用、改善农民生活和农村面貌。农村宅基地置换推进农民相对集中居住，是实现上海市建设用地空间布局调整和用地数量零增长甚至负增长的重要举措。

上海市农村宅基地置换工作开展较早。第一轮试点（2004—2009年），共有11个单位参加，涉及置换农户9702户，投入资金约96×108元，试点节余农民集体建设用地约466 km2；第二轮试点2010年启动，目前有7个试点项目，涉及约10000户农户，预计可节余约266 km2建设用地指标。在试点基础上，上海市逐渐形成了宅基地置换政策体系，其要点如表2所示。

4.2上海市建设用地减量化的运作机制［1］

（1）建设用地减量化驱动机制。建设用地减量化的驱动机制，实际上也是经济增长的动力机制。在经济增长面临发展方式转变时，通过技术效应、结构效应等的积极作用，实现从粗放型的经济增长方式成功转变为集约型的增长方式，是实现建设用地减量化的内在驱动机制。建设用地减量化，通过产业结构和用地结构的优化推动产业升级，通过产业升级减少资源消耗。

表2　上海市宅基地置换试点政策要点Tab.2 The keys of policy for rural residential land exchange in Shanghai

（2）建设用地减量化过程。上海市建设用地减量化，以城乡建设用地结构统筹优化为基本目标，通过建设用地指标和耕地占补平衡指标将郊野地区分散低效的建设用地转移到集中建设区和类集建区空间，以实现城乡建设用地的增减挂钩、要素的优化组合和产业的集聚，将农村建设用地转移到城镇建设区域中［15］。具体实施过程中，通过对低效的农村宅基地、工矿仓储用地和其他用地的减量复垦，将建设用地还原为耕地，将位置固定的建设用地转化为可流转的建设用地指标和耕地占补平衡指标（即减量化“双指标”），为存量建设用地的优化提供可能；减量化指标根据土地边际收益的差别，配置到土地产出效益高的区域，同时对复垦出的耕地和周边农用地进行综合整治，实现土地增效。

（3）减量化指标转移机制。根据建设用地减量化是建设用地指标转移并优化配置的实质，一个建设用地减量化项目能够有序运行必须具备减量化区域、建新区域、减量化指标的量化和指标使用方式4个要素。减量化区域主要位于上海市“两规合一”的规划城镇用地范围外，其主体是集中建设区外基本农田保护区内拟拆除的各类农村建设用地；建新区域主要为上海市的集中建设区和建设用地减量获得的类集建区空间；建设用地减量化指标的认定以“二调”为数据底版，所产生的建设用地指标为“二调”底版上认定的减量化区域减量的所有建设用地总面积；耕地占补平衡指标为减量化区域减量后实际复垦出的耕地面积，通常为减量建设用地面积的85%—95%，指标转移以平面转移的形式进行；建设用地减量化指标使用方式包括指标自用、指标收购和指标交易三种模式。

（4）政府调控与市场调节相结合的减量化推进机制。在减量化工作初始阶段，社会对减量化工作的认识和参与度不足，政府必须承担起推进和调控的主导作用，加大对建设用地减量化工作的宣传，推进减量化试点，协调各部门的关系，调动社会力量的积极参与。待社会对减量化工作有了足够认识，减量化指标价值充分显化之后，建设用地减量化逐步转变为以市场机制为主，政府宏观调控为辅的推进机制。

5　建设用地减量化过程中遇到的问题

（1）减量化运行机制不健全。虽然上海、江苏等地进行了一定的探索，并初步建立了一套减量化运行机制，但是由于时间短、缺少可直接借鉴的经验等原因，目前的减量化运行机制尚不健全，处于边探索边完善的阶段。（2）减量化缺少国家政策支持。长远来看，建设用地减量化有助于用地布局优化、城镇化建设和产业结构升级，但是，减量化，特别是现状建设用地减量在短时间内淘汰大量企业，大量农民需要安置，而新产业的落地和培育需要一定时间，短期内可能会对区域经济发展造成一定负面影响。目前的政绩考核中经济指标占较大比重，而减量化缺乏全国性的政策支持，仅依靠地方政府推进，势必影响地方政府建设用地减量的积极性。（3）经济发展过程中存在对土地资源消耗的路径依赖。路径依赖是指经济、社会和技术系统一旦进入某一路径，由于惯性的力量而不断自我强化，使得该系统锁定于这一特定路径［16］。在相当长时期内，中国以规模和数量为经济发展目标，经济建设形成了依赖土地大量投入且协调性不足的发展模式，地方政府多已习惯于依靠建设用地增量的发展模式［1］。（4）不同区域的社会经济发展阶段不同。建设用地是否进行减量，如何进行减量，与地方经济发展阶段和特征直接相关。建设用地减量化要从空间尺度上进行考虑。中国各省之间、各省级内部市（县）之间，社会经济发展状况差别很大，其减量化存在很大差异，需要根据实际情况合理选择推进减量化的时间，这为地方政府制定减量化政策增加了难度。（5）减量化的资金不足，来源单一。建设用地减量化需要将建设用地上原有企业和农户减量，并进行合理安置，土地需要复垦整理，这些都需要大量的资金支出。上海市一些地区减量化成本甚至达到200—300万元，减量化成本偏高。而与巨额资金需求相比，减量化资金主要为政府部门的财政资金，且一次性投资数额有限。（6）减量复垦出的耕地质量问题需要引起重视。由于减量化地块长期受到生产和生活影响，土壤中存在不同程度的污染，修复难度较大，可能会出现复垦的农村建设用地，表面是耕地而土壤质量不高的现象，因此，不宜直接用作耕地。但是，若复垦出的土地不用作耕地，减量化主体不能获得耕地占补平衡指标，地方政府的耕地保护任务难以落实，会导致地方政府减量化积极性的降低。

6　推进建设用地减量化的对策建议

（1）完善建设用地减量化运行机制。建设用地减量化运行机制应在诸多方面进行完善：建立起利益均衡体制，使减量化主体积极配合乃至主动减量［3］；建立建设用地减量化与规划发展空间动态优化机制，确保规划发展空间与区域发展用地指标的配置相协调；建立建设用地减量化公众参与机制，既要有利益相关者的参与，也要争取非利益相关者的参与；建立减量化信息公开机制，增加透明度便于社会监督；建立建设用地减量化相协调的农民减量化机制，实现建设用地和农民的同步流动。

（2）国家应当给予减量化区域激励和政策支持。建设用地减量化是对国家土地节约集约利用政策的积极响应，对未来全国建设用地转入“存量管理”和“减量管理”具有重要的探索和经验积累功能。对于推进建设用地减量化的区域，国家应给予一定的政策支持，在政绩考核中适当降低经济指标的比重。

（3）促进经济发展驱动转型。依靠大规模建设用地的投入发展经济，造成经济规模大而不强。随着建设用地资源的减少和国家对新增建设用地资源的严格控制，地方政府需要实施创新驱动发展，创新建设用地使用方式，优化用地和产业结构。

（4）制定与区域特征相匹配的差别化减量政策。城市规划和建设要以资源环境承载力为基础。规划规模超出资源环境承载能力的，缩减城市规划规模；实际建设超出资源环境承载能力的，倒逼现状低效建设用地“减量”。从用地效益、发展阶段、对土地的依赖程度等进行综合评价，充分研究减量化地块的可行性［17］。制定与区域发展阶段相匹配的差别化政策设计，合理选择建设用地减量化时间和模式。

（5）建设用地减量与农民减量相结合。在建设用地减量化过程中，同步推进农民市民化，城镇和工业发展的同时，担负起减量化农民的居住和就业安置，实现农民和建设用地的同步流动。减量后，明确乡村发展模式和前景，农村地区合理留存部分村落和其他建设用地，以村落为载体，保存和传承“三农文化”，发展农业文化产业。

（6）多渠道拓展减量化资金来源。应加大财政资金的支持力度，使减量化推进有足够的启动资金；随着减量化指标价值的不断显化，政府应着力搭建社会参与平台，明确减量化过程中政府和社会的职责与任务；引入市场化机制，吸引社会资本参与到建设用地减量化中，逐步将社会力量培育为建设用地减量化实施主体。

（7）推行农用地复合利用。对耕地的保护应从耕地数量保护转变为耕地质量保护。减量复垦后，可推行农用地复合利用，在地类上将其确定为耕地，使用时种植对污染物聚集能力强的林木、草坪等植物，通过植物修复的方式进行土壤修复，既提高耕地质量和粮食生产能力，同时改善生态环境。

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（本文责编：陈美景）

Study on Reduction of Construction Land in the Developed Area: Reviews of the Workshop on “Land Use Pattern Changing and Construction Land Reductionin the New Normal”

LIU Hong-mei1，MENG Peng2，MA Ke-xing3，WANG Ke-qiang3，4，ZHANG Bing-song2
（1. Business School， Shanghai Normal University， Shanghai 200234， China； 2. China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China； 3. School of Public Economics and Administration， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China； 4. Institute of Pubic Policy and Governance Research， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China）

The purpose of this paper is to analyze the connotation and necessity of reduction of construction land，to discuss its basic theories，and to summarize the experience of the reduction of construction land in the developed areasso as to provide reference for other areas. Taking Shanghai City as an example，this paper summarized the experience of construction land reduction. The connotation，necessity， problems and relative recommendations were put forward based on the workshop on “land use pattern changing and construction land in the new normal”. The results indicate that construction land reduction is the outcome of the economic development. It is the demand from social，economic and ecological construction in China. The conclusion is that the policy of construction land reduction is not perfect. In the near future， it can be improved in many aspects，including operation mechanism，incentive mechanism，economic driving force conversion， differential policies， agricultural protection， funds'source and compound use of reclaimed farmland.

land consolidation； developed areas； the new normal； construction land； reduction

F301.2

A

1001-8158（2015）12-0011-07

10.11994/zgtdkx.2015.12.002

①参加“经济新常态下土地利用方式转变与建设用地减量化研讨会”的专家对本文的形成均有贡献，在此一并致谢！

2015-11-20

2015-11-30

国家社科基金项目“经济发达地区建设用地管理模式从增量化向减量化转轨机理及政策研究”（15BJL159）；上海市教育委员会科研创新项目“地方政府经营土地政策对城镇化的影响及改革研究”（15ZS038）；上海社科基金“基于自然生态空间视角的中国全国和典型省份环境税制度构建和政策模拟研究”（15GJ017）；上海财经大学项目“资源市场化问题研究”（2014110619）；上海财经大学研究生创新基金项目“经济发达地区建设用地管理从增量到减量模式转变机制研究——以上海市为例”（CXJJ-2015-392）。

刘红梅（1970-），女，山西阳泉人，博士，教授。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail： hmliu@shnu.edu.cn

王克强（1969-），男，甘肃平凉人，博士，教授。主要研究方向为土地经济与管理。E-mail： wkqlhm@163.com