枢纽型治理：中国共产党对于社会组织的领导

2015-10-14上海市委党校科社教研部上海0033北京大学政府管理学院北京0087

理论月刊 2015年10期

□程　熙，张　博（.上海市委党校科社教研部，上海 0033；.北京大学政府管理学院，北京 0087）

□程熙1，张博2
（1.上海市委党校科社教研部，上海 200233；2.北京大学政府管理学院，北京 100871）

枢纽型社会组织是近几年出现的社会现象，学界有着正反两种不同的评价。依据国家—政党—社会的分析框架，从中国共产党的执政逻辑出发来阐释枢纽型社会组织的政治内涵。执政党的“放-收”逻辑在增强执政党对社会组织领导的同时，也成为推进社会组织管理改革的重要保障。社会组织管理改革能否突破双重管理体制的困境，关键在于执政党如何在社会网络中增强社会治理能力。比较嵌入式治理和枢纽型治理可以发现，枢纽型治理是执政党领导社会组织的较好治理策略。

枢纽型治理；嵌入型治理；社会治理

1　问题的提出

“枢纽型社会组织”是近年来出现的新概念，它源于北京、上海、广东等地的工作实践。2008年9月，北京市根据《北京市加强社会建设实施纲要》（京发［2008］17号）和《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》（京办发［2008］18号），出台了《北京市关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》（以下简称《办法》），提出“枢纽型社会组织”的概念。《办法》对于枢纽型社会组织的定义是：指由市社会建设工作领导小组认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上经市政府授权承担业务主管职能的市级联合性社会组织。2007年，上海市静安区委、区政府提出“枢纽式管理”的构想，即发挥联合性社会组织作用，以政府委托授权的形式，对区、社区（街道）、系统社会组织实行归口管理和服务。通过建立静安区社会组织联合会，形成富有静安特色的“1+5+X”民管民的枢纽式管理服务机制。2011年，广东省在《中共广东省委、广东省人民政府关于加强社会建设的决定》（粤发［2011］17号）提出“构建枢纽型社会组织工作体系，强化工青妇等群团组织的社会服务功能”，中山市成为广东省共青团枢纽型社会组织综合改革试验区。这些地方的工作经验为枢纽型社会组织的概念提供了大量研究案例。

同时，学界逐渐关注到枢纽型社会组织这一社会现象。目前关于枢纽型社会组织的讨论主要是进行相关介绍，［1］并试图使用“法团主义”理论视角展开分析。法团主义理论基于国家—社会的二分，是联系国家权力和民间社会的一种制度安排。郭道久、董碧莹认为枢纽型社会组织在组织的建立、结构、运作等方面都体现出较明显的法团主义特征，并能促成新的国家与社会关系模式。［2］崔玉开认为枢纽型社会组织的出现是国家法团主义逐渐发展为社会法团主义的一种现象。［3］学界对于枢纽型社会组织是国家和社会政社合作产物的判断并无多大争议，然而对这种政社合作的评价产生了两种截然不同的观点。一种观点认为枢纽型社会组织在运行过程中有可能演化成业务主管部门与登记管理机关之外的“第三个婆婆”，进而固化双重管理的困境，削弱社会组织独立性。［4］另一种观点认为枢纽型社会组织可以形成政府与社会之间的纽带，化解双重管理体制的弊病，从而促进社会组织良性发展。［5］

那么，这两种观点孰是孰非？如何理解枢纽型社会组织这一社会现象？为何要设立枢纽型社会组织？本文在国家—社会二分的基础上，试图从中国共产党的执政逻辑出发，阐释枢纽型社会组织的政治内涵。本文认为枢纽型社会组织能否突破双重管理体制的困境，关键在于执政党如何在社会网络中增强社会治理能力。

2　执政党的“放-收”逻辑：从社会管理到社会治理

改革开放以来，中国的国家和社会都发生了很大变化。一方面，国家开始从总体支配发生转变。“总体性支配”是指“国家几乎垄断着全部重要资源，这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会及信息资源。”［6］它的消失意味着国家对于个体和社会组织控制能力、动员能力的削弱，这也是全能型政府瓦解的体现。另一方面，社会流动性不断增强，熟人社会向陌生人社会转变。随着单位体制的解体，大量社会组织不断涌现，为陌生人社会提供了社会团结的组织功能。

国家和社会变化的错位，导致社会组织的管理出现大量弊端。首先，政社不分、管办不分的现象使得大量社会组织在人、财、物上依赖行政部门，降低了社会组织的独立性和灵活性。其次，在实际工作中，政府部门很难投入精力进行专门的服务和管理。再次，有些社会组织找不到业务主管单位而无法登记，大量“草根”组织产生。也有些社会组织随意挂靠单位，加重了管理混乱。［7］造成这些弊端的制度因素即为双重管理体制。已有大量的研究对双重管理体制进行了深入剖析。［8］为了化解行政管理体制弊病，激发社会组织活力，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）认为要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”［9］政社分开成为社会组织管理改革的要求和趋势。

如何进行政社分开，破解双重管理体制的难题呢？各地都在行政层面进行了政府创新，比如新双重管理体制、三重管理体制和单重管理体制。［10］但实际上，政社分开的改革只有符合中国共产党的执政逻辑才能顺利进行。政社分开如果导致社会组织无序管理，很有可能滋生各类违法甚至反体制组织。由此导致政府加强对于社会组织的行政管控，使得改革出现反复。为避免这种情况出现，需要采取“放-收”结合的执政逻辑来推动政社分开改革。一方面执政党要主动削弱社会组织管理的行政色彩，这是“放”；另一方面加强执政党在社会组织中的影响力，这是“收”。十八届三中全会的《决定》既要求加快实施政社分开，也明确提出“加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。”执政党的这种“放-收”逻辑已有学者对其进行了初步总结。景跃进称其为“转型、吸纳和渗透”，即执政党通过两票制与一肩挑、发展私营企业主入党、在非公企业和新社会组织中强化党的领导来回应各种社会挑战。［11］也有学者将这种执政逻辑称为“组织化调控”，即“通过党的组织网络和政府的组织体系，并在组织建设和组织网络渗透的过程中不断建立和完善执政党主导的权力组织网络，使社会本身趋向高度的组织化，最终主要通过组织来实现国家治理目的的一种社会调控形式。”［12］执政党“放-收”逻辑和经济改革一脉相承，就是在中国共产党的领导下，实现社会组织管理的改革。

执政党的“放-收”逻辑提供了不同于法团主义的另一种理论可能。有两位学者就国家与专业社团关系区分为多元主义、社会法团主义、国家法团主义和国家主义四个理想类型，发现中国绝大多数专业性社团是以自上而下的方式形成的，并且专业性社团大多也不积极寻求社团自主性的强化。他们的困惑在于国家与社会相互增权的同时，如何才能推动中国的社团空间从国家法团主义向社会法团主义转变。［13］依循上述的“放-收”逻辑，加强政党在社会中的影响力，能否推动国家法团主义向社会法团主义转变呢？本文认为这是有可能的。法团主义的理论前提是国家—社会的二分，上文探讨执政党的“放-收”逻辑就是将政党带入到国家—社会的分析中，形成国家—政党—社会的分析框架。王贵秀在考察中国共产党的党政关系时，总结出四种党、国家、社会的模式，如图—1。第一种是党在国之上，表现为党政不分、以党代政、以党治国。第二种是党在国家中，表现为党融于政和党在国中执政。第三种是党在国家和社会之间，扮演着二者之间的桥梁角色。第四种是党在社会中，党政分开。后面两种关系都能使政党在国家和社会中扮演中间地带的角色，推动政社分开。推动执政党对于社会组织的领导，就有可能促成社会法团主义的出现。

图-1　党政关系四种模式示意图

将政党纳入国家和社会分析框架中，也蕴含着社会管理向社会治理的转变。参与十八届三中全会《决定》起草工作的中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在解读国家治理体系和治理能力现代化时指出，“治理与管理的区别就在于治理是政府、市场、社会组织，党、人大、政府、政协等多元主体一起进行国家治理，而不是仅仅依靠一种力量。”［14］管理的主体是政府，治理的主体是多元主体共同发挥作用，其中执政党应该发挥主导作用。管理的手段只有单一的行政手段，而治理的手段不仅仅包括行政手段，还可以使用协商治理、政党纪律等方式。管理的过程是以管为主，政府是消极的、被动的，而治理的过程是积极、主动的，治理的主体需要主动提供服务以获取影响力。社会管理向社会治理的转变需要执政党的治理方式也发生相应的变化，枢纽型治理和嵌入式治理就是执政党对于社会领导的一种新方式。

3　执政党的两种治理术：枢纽型治理和嵌入式治理

现代社会呈现出极其复杂的面向，但是个体和组织构成了社会的两大部分。在个体层面，“个体化社会”的理论是当今西方社会科学研究的热点。个体化的出现对传统政治提出了一系列的挑战，诸如“消费者”政治的出现、女性主义、政治冷漠、家庭的原子化等等。中国现代化又为个体社会增加了另一重含义，独生子女政策带来的失独和养老的个体化风险、外来务工者带来的城市融合和身份权利问题、新媒体兴起之后的网络舆论和监督。政党作为一个政治和社会组织，在个体化趋势中要不断变化工作机制，才能重建社会信任、应对挑战。［15］在组织层面，多元化组织成为现代社会的另一个特点。对于个体而言，工作所在的组织、居住所在的社区以及休闲参与的组织是个体最为重要的三类。这三类组织各自差异性非常大，加之中国在城市建设中产生了不同种类的社区（单位社区、新农村社区、商品房社区等），产生了形形色色的现代个体和组织关系。中国共产党不是西方竞选型政党，执政党对社会的领导问题就是如何联系现代个体和现代组织并且处理和它们的关系。

枢纽型治理和嵌入式治理是执政党在现代化过程中摸索出的两种新治理术。枢纽型治理是通过枢纽型社会组织把同类别、同性质、同领域的社会组织联系起来，发挥枢纽型社会组织在政治上引领，在业务上引导，在管理上监督的作用，促进社会组织自我管理、自我服务、自治自律的一种治理方式。枢纽型治理的关键在于如何理解“枢纽”的含义。有学者将“枢纽”一词分解为宗旨和理念枢纽、公信力枢纽、执行力枢纽、项目枢纽、资源枢纽、网络枢纽等六种。［16］“嵌入式治理”是指使执政党运用自身的组织资源或者社会精英掌握的组织资源，通过渗透、动员、宣传等方式对整个社会及其群体与个人施加影响，进而将社会纳入有序化的政治参与过程。［17］枢纽型治理和嵌入式治理是执政党领导的两种重要治理模式，两者有联系也有区别。所谓中国共产党的领导是中国共产党在社会的政治、经济、文化等领域的事务中从事引导、组织、带领人民群众和其他追随者为实现党所提出的价值观念、路线、政策而共同奋斗的活动。［18］两者的区别在于嵌入式治理的治理主体是基层党组织，枢纽型社会组织的治理主体是经市、区社工委认定的联合性社会组织。嵌入式治理的治理对象是社会中的个体和组织，枢纽型治理的治理对象是新社会组织。嵌入式治理和枢纽型治理在治理方式上有相同的部分，它们都可以通过党内的纪律、党内协商等方式实现党的领导，通过树立模范，提供资金、人员、荣誉、渠道等方式使得社会组织在政党的目标框架内开展活动。但是嵌入式治理更侧重通过搭建活动的舞台建立政党和其他组织的联系，而枢纽型社会组织则还有监管、业务指导的功能。枢纽型社会组织自身具有强大的组织资源，它和新社会组织是以大带小的关系，因此枢纽型社会组织在社会网络中的领导策略是协助。基层党组织自身的组织资源有限，它和新社会组织是以小带多的关系，因此基层党组织在社会网络中的领导策略是占据网络核心地位。

执政党对于社会的领导需要多种治理术。不同治理术之间的基本逻辑是不同的，但能够相互补充。嵌入性治理提高执政党对社会领导力的基本逻辑是如果政党占据了较好的网络地位并运用有效的沟通方式，就能以较低的成本实现政党目标。而枢纽型治理提高执政党对社会组织领导的基本逻辑体现在政治、业务和管理三结合，从而发挥领导作用。政治上，通过在社会组织中建立党组织，执政党就可以使用党组织的政治纽带实现领导。业务上，执政党通过枢纽型社会组织搭建服务平台，拓展服务渠道，整合有效资源，实现对社会组织的指导。管理上，执政党则负责有关社会组织的日常管理工作，指导、监督社会组织依照法律和章程开展活动。嵌入式治理更适合执政党面对庞大社会时的治理策略，枢纽型治理则是执政党面对许多不同类型社会组织时的治理策略。

表1：枢纽型治理和嵌入式治理的比较

图-2　执政党进行两种治理时的组织架构示意图

随着政府的不断瘦身和权力清单的改革，政府的公权力将不断法治化、规范化。这时政党的组织优势和灵活性便能凸显出来，根据图—2的示意，执政党通过社区党委、社区社工委和市级、区级枢纽型社会组织实现对现代个体和组织的多重覆盖和联系。政党组织之间的关系是可以叠加，政党也可以根据形势需求增加组织的规模和新功能。下面将根据北京团市委的个案来说明执政党如何开展枢纽型治理。

4　枢纽型治理：以北京团市委为例

执政党在社会中发挥领导作用需要载体，而枢纽型社会组织恰恰扮演了这种角色。中共北京市委社会工委委员、北京市社会建设工作办公室副主任刘轩认为“在新的治理框架下，其作为一种‘以民管民’、‘以社管社’的探索尝试，朝着社会组织自主管理和自我发展迈出了重要步伐。”［19］枢纽型社会组织在三个层面体现执政党对社会组织的领导。第一层，枢纽型社会组织有利于应对双重管理体制产生的弊端。在这一层面，枢纽型社会组织类似于上文提到的新双重管理体制。所谓“新双重管理体制”就是将工商联或工经联作为行业协会商会的业务主管单位，避免社会组织找不到业务主管单位而无法登机。枢纽型社会组织的一项职责就是按照市政府授权，承担国家有关法规规定的业务主管单位职责。第二层，执政党与枢纽型社会组织之间有着紧密的联系。枢纽型社会组织是由市社会建设工作领导小组认定的。同时，市社会建设工作领导小组也可以调整已经认定的枢纽型社会组织。第三层，枢纽型社会组织是执政党加强其对于社会组织领导力的载体。枢纽型社会组织的另一项职责就是在所管理和联系的社会组织中开展党建工作，逐步推进党的组织和党的工作的广泛覆盖。

北京市是社会组织领域党建开展较早的地区，也是最早建立枢纽型社会组织工作体系的地区。北京市通过培育枢纽型社会组织，逐步建立起市委市政府对于社会组织的政治引领、业务指导和管理监督，以带动社会组织的生成和发展。2009年3月，北京市社会建设工作领导小组认定工会、共青团、妇联等10家人民团体为第一批市级枢纽型社会组织。北京团市委是最早履行枢纽型社会组织职能的组织之一。自2010年4月推出社区青年汇建设开始到2013年底，北京团市委按照“青年身边、组织终端”的基本思路开展社区青年汇建设，已建立350家市级社区青年汇，覆盖全市各区县。下面结合社会青年汇来分析北京团市委如何实现枢纽型治理。

执政党通过枢纽型组织实现对社会组织的领导，如何建立其和枢纽型组织的联系十分重要。北京市社会建设工作领导小组（北京市委开展社会领域工作的主要职能机构）通过认定北京团市委为枢纽型社会组织、给予政策和资源等方式，将其纳入全市社会治理格局之中。同时，枢纽型社会组织按照执政党的要求推进枢纽型治理，在青年类社会组织中开展活动。在建设社区青年汇的过程中，驻点活动是团市委开展中国共产党群众路线教育实践活动的一种形式。驻点机制，是执政党联系群众的传统治理方式，也是党的干部与群众建立直接联系和解决实际问题的途径。执政党的群众路线巧妙地转化为枢纽型社会组织的工作活动。团干部需要满足驻点时间、联系人数、驻点记录等刚性要求，必须用大量的时间和精力成本投入到驻点活动中去；而实际上，是否取得驻点成果，即是否真正联系了相当的青年群体，需要以组织青年活动、解决青年问题、促进社区青年汇成长等具体行为检验标准，表-2是北京市团市委到社区青年汇驻点情况统计。执政党传统的驻点机制，为团市委发挥枢纽作用提供了组织机制保证，有利于政党目标的实现。

表2：2013年9月北京团市委干部到社区青年汇驻点情况统计

社区青年汇是团市委进行枢纽型治理的重要载体。每家社区青年汇都需要按照统一标准建立硬件和软件设施，规范运作。为此，团市委制定《社区青年汇建设规范（试行）》，要求所有社区青年汇按照统一规范运转起来。截止到2014年第一季度，北京市已经在全市12个区县全部建立了社区青年汇，总数超过350家。北京团市委在横向划分五类活动的同时，又依据活动范围、参与人数等，将活动划分为市级、区县级和社区青年汇三个层次。市级活动在团市委统一安排下由全市各个青年汇分期分批参加；区县级活动在各个区县统一安排下由域内各青年汇分期分批参加；各社区青年汇自主活动。

以海巢HOT·社区青年汇为例说明社区青年汇的运行。海巢HOT·社区青年汇位于市中心东二环路繁华地段的海运仓小区，建筑面积4590平方米，其青年汇建设包括四个方面：设施投入，设有图书馆、展览室、多功能厅等活动场所；制度规范，建立了社区青年汇章程、社区青年汇建设规范、会员档案、各类活动记录等；组织运行，由北新桥街道团工委书记任社区青年汇总干事，配有1名专职社工；活动开展，整合心手相牵志愿服务指导中心、绿手套户外探索俱乐部、惠泽仁心理工作室、青年法律服务中心、21K社区公益戏剧坊等9个社团组织，成为域内影响、带动相关青年类社会组织的枢纽。北新桥街道团工委在辖区内发放“社区青年服务需求调查表”发现，青年将月收入的1/3用作接受培训、拓展交际等方面，因此海巢HOT·社区青年汇的功能定位主要集中在实现青年技能、社交等方面的提升上。海巢HOT·社区青年汇建立与各类青年群体聚集的辖区单位、社团组织的联系网络，与各类组织负责人建立工作联系，设计不同类别服务项目，运用社区青年汇资源服务青年。海巢HOT·社区青年汇影响力不断提高，域内企业也主动参与到活动中来，形成与社区青年汇的良性互动。一方面，域内各青年类社会组织获得了组织存续和扩张的连续资源支撑，能够更好地实现组织意图；另一方面，社区青年汇通过各青年类社会组织，扩展了团市委联系青年群体的渠道，扩大了执政党通过枢纽型社会组织联系青年群体的范围。

对社区青年汇进行分析可以得知，从地域上看，社区青年汇遍布全市各区县社区；从内容上看，社区青年汇集合了流动人口再社会化、提供教科文卫公共产品、发展壮大社会组织等功能于一身；从性质上看，社区青年汇既是青年群体开展社会活动的有效载体，又是团市委管理和服务相关青年社会组织和青年群体的区域性基层青年组织。实际上，“市委市政府（市社会建设工作领导小组）——团市委（社区青年汇）——青年、青年类社会组织（社会组织）”的治理形式，将散布在不同区域和行业的青年组织带动起来参加社会生活，团市委作为枢纽型社会组织成为这个互动过程中的关键一环，发挥着枢纽和结点的作用。

5　结论

枢纽型治理是执政党在实施新社会组织党建过程中的实践模式。本文认为枢纽型治理的意义不仅仅是增强执政党对社会组织的领导力，也是促进社会组织管理中政社分开的重要保障。执政党的这种“放收”逻辑是改革政府和社会关系的两个重要维度。这也可以回答本文一开始提出的问题，枢纽型治理是促进社会组织的良性发展，还是固化双重管理体制。根据本文的逻辑，笔者认为枢纽型社会组织能够促进社会组织的有序、良性发展，但同时也要进一步推动政社分开的改革力度。延续经济改革的政治逻辑，在中国共产党的领导下，实现社会组织管理的改革。

未来社会组织管理改革可能面临三重困境，或者说三种关系。第一种关系是组织关系，即社会工作委员会和枢纽型社会组织之间的关系。如何规范、引领枢纽型社会组织的发展是执政党能否有效融入社会的重要标志。第二种关系是党政关系，即社会工作委员会和民政局社会组织管理部门的关系。两者之间如何分工，资源如何分配，如何处理社会组织治理中的冲突，都需要制度性的规范方案。第三种关系是伙伴关系，即枢纽型社会组织和其他社会组织的关系。在进行枢纽型治理的过程中，枢纽型社会组织如何平衡和协调引领、监管和服务等多种职能。对这三种关系的深入思考将有助于理解和分析具有中国特色的社会组织管理改革。

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责任编辑赵继棠