在 中部某贫困县公安局调研期间，让我感受颇深的是“趋利执法”问题。我们访谈了大部分中层干部，包括各个大队、城区派出所、内设机构负责人，都提及各自摊子的经济压力。

如今，财政政策已发生了重大变革，执行“阳光津补贴”政策和“收支脱钩”政策，公安局的“人头经费”是得到保障的。但该县公安局仍沿用执法“创收”的旧办法。

未完全消除的“趋利执法”

财政政策改革以前，该县对公安局基本实行财政包干，即公安局在财政上自收自支。具体办法是，每年要求公安局上缴800万，完成800万按85%比例返还办公经费，超过800万的部分按95%的比例返回。

而2014年改革后，收支两条线，财政局保障公安局每年800万的运转经费，哪怕公安局未上缴财政一分钱。如果公安局上繳超过800万，超过的部分按50%返还。财政保障与罚没款项“脱钩”之举，有利于加强公安基础建设，使公安队伍能全身心投入平安建设中。

不过，该县公安局“趋利执法”的现象并未完全消除。

一些人仍沿用过去思维。在他们看来，这些年公安局每年上缴财政1000万左右，公安局获得的财政支持差不多维持在850万-900万之间。如今，公安局如果要过好日子，得上缴1000万以上的罚没收入。否则，干警加班费之类就无法保障。因此，公安局仍在积极“创收”。

就在此时，县公安局也趁机进行了内部财政政策调整。改革前，局机关和各派出所、各大队之间执行的也是包干政策，各基层单位，尤其是派出所，基本上是自收自支。改革后，局里通过财政保障了各个基层单位的“人头经费”，但同时要从各基层单位提取罚没收入。

比如，对城区派出所，除了“人头经费”（正式民警的工资、津贴）得到财政保障，其他开支仍需自筹。而该所每年最低开支100万，项目包括临聘人员工资（辅警、厨师），办公经费，住房公积金、医保、超时工资。公安局在实行新财政政策后，只返还城区派出所财政收入的50%，这就意味着，派出所要维持运转，必须保证每年至少有200万左右财政收入。而现在公安局基本没有行政收费，所谓的财政收入实际就是罚没收入。

派出所长无奈地说，他们不可能完成任务，只能争取县里给派出所增加返还比例，增到70%。

县局为何要趁机增加财政收入？并非局里想单纯地扩张财政权，一个理由是，随着治安形势的变化，局里的任务也增大了。比如，近些年来，公安系统将群众安全感指数作为考核公安工作的一项指挥棒。对于公安局而言，这增加了许多行政工作，要进行统筹部署。

再如，这些年地方治安形势不容乐观，大案要案需要局里统一部署。还有，近来公安部门加强了反恐部署，各县公安局都可能要组建特警，加强民警培训，进行持枪巡逻，仅此一项就耗资巨大。

部分派出所加强办案为“创收”

公安局的基层执法单位仍有“趋利执法”的冲动，对执法过程产生了直接影响：一是基层执法单位考虑让更多民警投入有经济收益的案件；二是可能选择性执法，优先考虑办理和经济收益相关的案件。

第一点，主要体现为办案力量的急剧增加，以及基层基础工作的弱化。

公安局传统的力量分布一般是，办案主要由专业大队负责，治安大队、刑侦大队、经侦大队分别负责治安、刑事、经济案件，派出所负责基础工作。应该说，传统模式较为合理，也比较有效。也因此，之前派出所即便缺乏经费，也常向乡镇政府“化缘”，当然，前提是派出所支持乡镇政府的中心工作。

但如今，当一些基层执法单位尤其是派出所再度遇到财政压力时，乡镇政府已不是一级财政单位，也不可能给辖区派出所财政支持；况且，公安部早就要求，民警不能参与非警务活动。于是，这些基层单位普遍增强了办案力量。

以该县城区派出所为例。该所将收入任务分解到每个民警头上，普通社区民警也需完成7000元/月。该所抽调精干力量，成立了两个办案中队。

如此一来，基础工作受到了影响。派出所所长称，公安部的要求是每500人需配备一个片警，但城区派出所不可能达到，现在，一些基础工作不可能展开，比如出租屋的登记管理、流动人口信息掌握、消防安全等。这个县城户籍人口只有3万人，但常住人口已超10万人，这方面管理存在很大隐患。

专业大队的警力也进行了重新配置。巡警大队共有60多个巡警，其中有17个正式民警。其主要职责包括110出警、城区防控巡逻、突发事件稳控等。

关于第二点，则主要表现为一些有利可图的案件受到重视，而一些涉及群众安全的案件却可能相对没那么重视。

对于巡警大队、派出所等而言，其办案能力仅限于小型治安案件，如邻里纠纷、打架斗殴、小偷小摸等，绝大多数不能创造经济效益，但却关乎老百姓日常生活；而办理少数治安案件，如聚众赌博、卖淫嫖娼可以创造经济效益，个别基层单位更喜欢办后一种治安案件。

该县刑警大队同样有趋利执法现象。一般情况下，两种刑事案件刑警大队有更多积极性，一是大案要案，尤其是命案，领导重视，是个政治任务；二是明显有利可图的案件，如涉及数额较大的诈骗、偷盗、抢劫案件等。

让人意外的后果

由此可见，“趋利执法”现象未从根本上杜绝。如果“趋利执法”继续发展下去，则可能导致基础工作荒废，出现“钓鱼执法”等行为，普通案件得不到处理，影响公众安全感等。从调研的情况来看，“趋利执法”还会产生一些意想不到的消极后果，需要正视和改进。

一是产生警力内耗。一般的治安案件中，能够进行处罚的就是抓黄赌毒。其中，吸毒是刑事案件，必须并处拘留，增加了罚款难度。所以，真正能够“创收”的业务就是抓赌、抓嫖。由此可能造成的后果是，该县很大一部分警力，包括治安大队、城区派出所、巡警大队，甚至一些乡镇派出所都在抓赌抓嫖。一名公安民警说了一个笑话：有一次，一伙在县城某个宾馆赌博的人，竟然被来自不同单位的警察抓了5次！

二是造成警务效率不高。传统的警力分布下，专业大队和基层派出所分工明确，相互配合。如果保障有力、警力充足，警务效率会比较高。当所有基层单位陷入逐利怪圈时，可能导致职能交叉、混乱的局面，一些基础工作也不可能真正做好。

我们调研期间，地下六合彩开始在这个县的农村大肆蔓延。治安大队长戏言，他要和两个乡镇的派出所做个“合伙生意”，端两个马庄。可行动结果是，同一个地方另外的马庄根本就没动，端掉的马庄也没抓到老板。个中缘由可能是，乡镇派出所根本不愿意扫除所有赌博窝点，否则如何维持今后的“创收”业务？

长期以来，由于实际收入与罚没款项挂钩，部分执法机关出现了“趋利性执法”情况。近年来“收支两条线”后，这种情况有了相当程度的好转。近日，华中科大副教授吕德文到中部某县调研发现，改革后，个别执法机关还未改变“趋利执法”的思维和做法。在全面深化公安改革的大背景下，如何彻底消除这种现象，更有力地保障公安机关运转，值得思考。