沈阳

在4月16日的国务院常务会议上，李克强总理“生气”了。

他 严厉批评道：许多政策，中央和各部门研究了很长时间，经过详细测算，并制定了非常具体的执行方案，但却常常因为繁冗、拖沓的会签，“迟迟落不了地”。

很多人就要问了，到底什么是会签，居然让李总理这么“生气”？

一把手决定了，司处长还要会签？

在不少学者看来，医治部委行政过程中的官僚主义，是改革和现代化建设大势所趋，司处长拖沓会签等事务正是一个突破口。

行政系统实行行政首长负责制下的科层落实制。一般行政事务中，只要程序得当、决策目的合理，在大的方向上，行政首长能够说了算。不过，再雷厉风行的决策，因为必须由政府二级机构及其更属下的相关部门和人士来落实，必然会进入相对迟延的行政过程。

因为执行总比决策慢，执行过程中总会因为各种现象而出现效率相对低下的局面。这是一种行政领域全球普遍出现的现象 。

“这30条出来也是不容易的。经过多少轮征求意见，多少轮的会签啊。如果我们出的一些细则不够解渴，请大家一定要理解。因为每项细则也要反复地征求意见，也要反复地会签。”央行货政二司司长李波在去年对央行支持上海自贸区的30条细则，就反复要求大家“理解”。

处长们“把关”，并非是处长们会具体审核相关事项，以至于随时可以依据自己对行政权力的理解而予以否决。而是说部委首长们在跨部委的、更高一级的国务院常务会议上达成的决策有时相对比较宏观。而相对决策，此前单一部委内没有相应材料，或者具体业务部门不了解上级指示。

现实操作中，部委需要出台某个文件，会将具体经办事宜交予某个处负责，处内工作人员会首先负责起草材料，完成后交处领导核，处领导核后再批给所在司局的领导，司领导批后，这个文件才可以出司，然后将文件送他司进行会签。他司负责办案的基层同志先看后，交处领导核，处领导之后再给司领导核，这才完成一个司的会签。待不同司局的会签完成后，材料才能呈分管部领导。

在这种情况下，为了决策的科学和专业，主观上也为了降低自己的职务风险，必然要求下级拟定材料、逐级上报审批，最后形成可供落实的书面资料。这一过程的速度，便决定了行政效率的高下。

会签是怎么拖下来的？

由此来看，当公文内容涉及其他有关同级或不相隶属机关的职权范围，需征得其同意或配合时，不同部门必须互相协商。作为主办单位主动与有关单位协商并核签的一种办文程序，根据对象不同，会签可分为内部会签和外部会签。

如果涉及到跨部委会签就更复杂了，因为首先多个部委内部都要会签。很多时候，部委间会签格式和部内会签的格式有所区别。在跨部委的会签文字中，不会出现部委领导的签名画圈，也不会出现司局级领导。

即使不考虑同级领导之间意见不一致反复沟通、涉及层级多等常见情况。单就每个层级而言，耗费时间就不短：领导批核文件时需要十分仔细，因为如果日后文件出了纰漏，所有画圈同意领导都必须承担责任。这实际上意味着，在更高层次上，是这个签名了的首长需要承担最后的责任。所以每个会签环节中，签名者都会慎之又慎、以至于“拖而又拖”。

在中国保险网上一篇文章，就曾直接指出当年“大病医保全国商办多部委会签，部门利益纠葛致太‘晚’”。

此外，由于开会的时候，很难一个人就把文件内容敲定，后面还需要各自带回处里研究。各部门出于部门利益最大化考虑，又面临各个部门“扯皮”的情况，这又增加了新的沟通成本。只有在取得一致后，牵头司局方能同时将件递送到其他司局，多个部门同步进行会签。

去年，被外界称为“天下第一司”的国家发改委价格司有5名官员被带走，前后两任司长落马。有业内人士感慨：价格司权力过大，项目价格审批存在巨大的寻租空间。依据政府投资目录，涉及的行业项目都要经过政府核准和审批，涉及价格的都要经过价格司会签，不会签，项目就会被压着、拖着。

上海自贸区当时获国务院原则通过后，执行方案迟迟没有落地，经济观察报报道：“据上海那边说，有些失望，还没看到很大突破，可能也就是零星的一点新政策。”

“不会那么快”，商务部一位人士当时就称：“上海自贸区的审批只是对其作为自贸区的通过，至于执行细则目前还待22个部委会签，每个部门都会有自己的相关意见，能干什么不能干什么，需要进一步协调。”

“各种手续再走上一年，这不是闹笑话吗”

以黄仁宇的《万历十五年》为例，我们可以清楚地看到过去官僚集团在对抗中央君权方面的极大体系性能力，以至于有时皇帝都不得不改变一些梦寐以求的重大决定。在官本位思想下，官员能上不能下。在儒家的“小圈子文化”下，官员常常只进不出，形成了越来越封闭、越来越臃肿的封闭决策体系。

由于找不到合适的机制，官员治理出了问题，只好增设机构来实现权力之间的“制衡”，于是机构随之膨胀。在这种情况下，谁也不敢轻易得罪谁，谁也不敢独自对某一决策承担责任。

国家部委及其下级机构有时候的会签中，我们能明显看到这种决策体系的影子。在这种决策机制下，很有可能出现的结果是，行政首长做了最终决定的事情，在下面又專业又制衡的机制下，将事情不断拖沓下去。

所以李克强总理才会有这样严厉的语调：“中央研究了一年多，拿出政策，结果各种手续再走上一年，这不是闹笑话吗？”

更为麻烦、实际上在计划经济体制常常出现的事情是，重大决策、事关根本未来的重大课题，有时领导决定带来了麻烦；而一些相对细小的事情，因为其看上去又专业、又不用承担更多责任，这样相关议事机构会无休止开会论证。

很多公务员都对笔者这样叙述，这是从古迄今、司空见惯的现象。区别仅仅在于，有些人在“会签”中“乐不思蜀”，有些人则意识到了问题。而在民间，这种“会签”，就被准确地叙述为“人难看，门难进”和“不断踢皮球”的“盛气凌人”。

在改革任务不艰巨的情况下，只要领导足够重视，加上作为“会签”制度补救机制的“跑签”做法，也很容易特事特办、加快办事进程。比如，主导办件的甲司内部完成核件后，甲司会派专人去乙司送件并等待批示，乙司的处级领导核完后，专人就直接拿到乙司的司领导处，这种特别急的件，多数需要司长或者主管司领导一个人拿出意见，待司领导签完后，就把件拿回去呈交或再到其他司局继续会签。

在十八大尤其是十八届三中全会强调“全面深化改革”的时候，当政府更加注重自己服务型角色而多中心秩序和社会分工合作秩序期待被建立起来的时候，改革进入深水区，所有事情都不是小事，会签的严重局限由此显明。而要克服作为“全面深化改革”绊脚石的会签病症，唯一的办法就是在继续“全面深化改革”的中提高政府效率、建设服务型政府。（作者系政治学者，曾任国家发改委《改革内参》执行主编）