楚凯锋， 殷海波， 李国卿， 颜剑波

(中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司， 长沙　410014)

· 环境管理 ·

水电水利工程移民安置区环境保护管理探讨

楚凯锋， 殷海波， 李国卿， 颜剑波

(中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司， 长沙410014)

水电水利工程移民安置区环境保护管理是水电水利建设项目环境保护工作的深化和延伸。本文通过对我国正在建设的巨型电站移民安置区环境保护工作的调查、总结和分析，探讨性地提出了水电水利工程移民安置区环境保护管理内容。该环保管理办法着力加强水电水利建设项目环境保护全过程管理，促进移民安置区环保措施的有效落实，使移民安置与生态环境相适应、相协调，实现水电水利工程建设的持续发展。

水电水利工程;移民安置区;环境保护管理;总结;探讨

summary; discussion

1　前　言

水电水利工程移民工作是水电水利工程的重点内容之一，大中型水电工程移民安置，在带来大规模人口的迁移和大量移民工程的建设的同时，也带来了环境资源的重新分配和生态系统的重新构建。随着社会的进步，水库移民安置关注的重点不仅仅是经济利益的平衡，同时也越来越关注生态环境的改善、社会关系的和谐。

我国水电开发的政策是在保护生态环境的前提下积极开发，为社会经济发展提供能源保障和满足用水需求。2004年以来，国家环境保护主管部门要求大中型水电建设项目单独开展环境影响评价工作，随后国内有关部门在三峡、小浪底等工程中开展了移民安置实施的生态环境影响和保护方面的研究，并实施了环境保护工程的建设。随着对环境保护认识和提高，我国近年来在水电水利工程环境保护方面制定了一些法规、条例、规范和管理办法，为移民安置环境保护管理办法的制定提供了理论基础；但对于水库移民安置工程环境保护的相关管理规定尚不完善，仅做了一些比较笼统的要求，且大多针对移民安置规划的编制，没有针对维持移民安置区域和专项设施建设单元的环境体系而制定的环境管理办法，包括移民安置区环境影响评价、环境保护措施规定、环境保护工程的设计、施工和运行以及环境保护管理工作等没有具体的规范和规定。目前，国内外对移民安置环境保护政策系统研究较少，现有的研究一般针对具体工程移民安置提出环境保护对策措施，或者针对移民安置一个或几个环节提出加强环境保护的建议，很少从移民安置全过程管理进行系统的分析研究[1～4]。中国电建集团公司及各子公司均在这方面做了一些探索，先后在三板溪、龙滩、向家坝、白市、托口、溪洛渡等大型水电工程中开展了移民安置环境影响研究和环境保护工程设计工作。尤其是我公司在龙滩和向家坝库区移民安置环保工程的设计、建设和运行管理上，进行了多方向的摸索，对如何推进移民安置环境保护工作积累了一定的经验，为管理办法研究和制定打下了一定的基础。

基于以上背景情况，为加强水电水利工程移民安置区环境保护工作，监督落实环保设施“三同时”执行情况，防治环境污染和生态破坏，从法律法规的方面，进一步规范和推动水电水利工程移民安置区的环境保护工作，加快建立移民安置区环境管理体系建设，有必要研究制定水电水利工程移民安置环境保护管理办法，加强水电水利工程建设移民安置环境保护管理制度化建设。

2　水电水利工程移民安置区环境保护管理办法研究的必要性

为贯彻执行《中华人民共和国环境保护法》(中华人民共和国主席令第22号，1989年12月26日)、《中华人民共和国环境影响评价法》(中华人民共和国主席令第77号， 2002年10月28日)、《建设项目环境保护管理条例》(中华人民共和国国务院令第253号，1998年11月29日)以及“关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知”(环办〔2012〕4号，2012年1月6日)，及时研究和制定完善水电水利工程移民安置区环境保护管理办法，加快移民安置环境保护体系的建立，完善移民安置区的环境保护管理，明确工作方法和重点，对于推进水电水利工程环保工作、提高移民安置区环境质量具有重要意义。

水电水利工程环境保护工作可以按地域分为枢纽区和移民安置区两个不同位置的环境保护工作。在以往的水电水利工程建设过程中，枢纽区域的环境保护工作均顺利的按照相关法律法规进行了环境保护措施实施和全过程管理工作，而移民安置区的环境保护措施实施和管理工作因移民安置工作的复杂性受到各种客观因素的约束导致了环境保护工作的滞后或停滞。因此，加强移民安置区域的环境保护管理不仅是移民安置区环境保护工作的需要，更是提升水电水利工程环境保护工作成效的客观需要。

近年来，水电水利工程环境保护工作备受各界人士的关注，随着水电水利工程环境保护工作的不断深入，相关主管部门和单位编制完成了一系列系统的环境保护相关规程规范和办法，为水电水利工程的顺利开发建设与环境保护和谐发展起得了润滑剂和缓冲剂的重要作用，在一定程度上促进了移民安置区环境保护工作的落实。但根据近期开展的水电水利工程移民安置区域环境保护工作的实际情况，在环境保护措施实施过程中遇到一些问题和困难，如：现有规程规范没有明确移民安置区域环境保护工作的开展方法；移民安置区域涉及项目众多且归属于不同行业，环境保护工作开展带有一定的复杂性；同时，对需开展环境保护工作的项目暂无明确界定和开展程序。为有效解决以上问题，有必要根据水电水利工程移民安置区环境保护工作的特点制定统一的管理办法，以更好地规范和指导移民安置区环境保护措施实施和管理工作，为水电水利工程环境保护相关规定提供有益补充。

水电水利工程移民安置区环境保护工作的参与方通常包括：环境保护行政主管部门、建设单位、地方政府、环境影响评价单位、环保措施设计单位等。移民安置工程一般包括生产安置、搬迁安置和专项设施复建等，移民安置工作涉及建设单位和地方政府的共同决策，移民安置区环境保护工作亦为双方共同的责任主体和实施单位，两者均可作为环境保护管理工作的主导者。目前水电水利工程移民安置区环境保护工作中主导者的工作内容和技术要求需进一步明确或协商分工，有必要通过移民安置区环境保护管理办法，针对主导方制定明确的技术和管理要求，为顺利开展环境保护工作提供支撑。

3　我国水库移民安置环境保护落实情况调查研究

3.1我国水库移民安置环境保护发展过程

我国水库移民环保政策发展阶段大约分为4个[5～7]。

第一阶段(1950年～1957年)，这一阶段修建了大中型水库90余座，移民约70多万人，主要特点为当时我国处于物质缺乏的年代、自然生态环境良好，水利水电建设对环境保护的要求不高。

第二阶段(1958年～1978年)，这一时期修建大中型水库2300多座，移民1100多万人，主要特点有：一是由于正处在“大跃进”和“文革”的特殊历史时期，普遍存在“重工程、轻移民”的思想倾向，社会各界和政府各行业主管部门对环境保护基本不重视。

第三阶段(1979年～2005年)，这一阶段陆续开工建设了1100多座大中型水库，移民520多万人，主要特点有：在认真总结过去几十年水库移民工作经验教训的基础上，提出了开发性移民方针和体制，水利水电工程环境保护工作得到了逐步提高，我国颁布和实施了中华人民共和国环境保护法，标志着我国政府对环境保护工作重视程度提升至法律高度，同时要求水电工程建设与环境保护并重统筹思考(如我公司设计的东江水电站是我国开展水电工程环境影响评价的科研试点工程，进行了大量的环境保护研究工作，移民安置区域的有水库水质保护研究和规划、局地气候研究、柑橘等农业发展和规划研究等专题以及我公司设计的龙滩水电站对库区淹没或影响的古大珍稀树木和兰花进行了移栽保护，并建设和调整了4个自然保护区，对移民安置区集镇生活污水和垃圾进行了专项处理设计并重点考虑了陆生生态环境保护和移民安置区废污水治理等环保工作)。

第四阶段(2006年以后)，国务院印发了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号，2006年5月17日)，修订颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令471号，2006年7月7日)，新条例要求水利水电发展必须按照以人为本，建设环境友好型社会的要求，自觉地高举工程建设和移民安置、生态保护并重的旗帜，做好水库移民工作，这一阶段随着环境影响评价法的颁布和实施以及各类环境影响评价导则的修订和完善，水电工程环境保护工作进入了全面发展的阶段，并全面落实了环境影响报告书及批复文件中的各项环保措施，全面实施了“三同时”制度(如我公司设计的向家坝水电站项目中，在移民安置区开展了县城和集镇规划的环境影响评价以及对影响较大的专项工程开展了项目环境影响评价工作，对县城、集镇和大型居民点进行了污水和垃圾处理施工图设计)。

3.2我国水库移民专用法规政策对环保的要求

3.2.1我国水库移民安置专用法规政策对环保的要求

国家层面水库移民专用法规政策对环保的要求主要是原则性的，主要体现在建设征地补偿和移民安置工作开展的原则；移民安置规划大纲和移民安置规划的编制要求；库区清理等。随着社会经济的发展、国家非自愿性移民发展政策的不断完善，法规政策更加注重工程经济、社会和环境效益的统一以及移民的可持续发展。

2006年对《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》进行了一次修订，新修订的移民安置条例对生态环境的保护单独列出“可持续发展，与资源综合开发利用、生态环境保护相协调”的原则，逐步对移民安置区环境保护提出了要求。2007年国家发改委发布《水电工程水库库底清理设计规范》(DL/T5381-2007)，规范了水电工程移民安置规划中关于库底清理的设计工作。

3.2.2部分水电水利工程移民安置专用法规政策对环保的要求

1994年水利部发布了《黄河小浪底水利枢纽工程移民安置实施管理办法》(水移〔1994〕468号，1994年10月27日)，关于环保的要求在办法中第六条规定：“小浪底工程移民安置与库区建设、经济开发要重视水土保持、环境保护工作，要有改善、保护水土资源的措施”。2001年修订的《长江三峡工程建设移民条例》(中华人民共和国国务院令第299号，2001年2月21日)，关于环保的要求规定“三峡工程建设移民工作应当与三峡库区建设、沿江地区对外开放、水土保持和环境保护相结合”和“移民工程建设施工，应当保护生态环境，防止植被破坏和水土流失”以及“三峡电站投产后缴纳的税款依法留给地方的部分，分配给湖北省、重庆市人民政府，用于支持三峡库区建设和生态环境保护”。2005年，原国家环境保护总局和国家三峡工程建设委员会办公室联合发布了《长江三峡水库库底固体废物清理技术规范》(HJ85-2005)。这是国家有关部门发布针对具体水利水电工程环境保护相关规范。

3.2.3特别地区移民安置法规政策对环保的要求

特别地区移民安置法规政策主要是根据有关法律、行政法规的规定，对环保的要求大多数还是原则性的要求，一般体现在某法规政策的某一条款中，无环境保护专门的章节，也无专门的环境保护法规政策。如2002年重庆市根据《长江三峡工程建设移民条例》制定了《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》(重庆市人民代表大会常务委员会公告第191号，2002年6月7日)，该办法对环境保护要求做了进一步的细化，但仅规定“市和区、县(自治县、市)人民政府应按照库区环境保护建设规划和本市三峡库区生态经济区发展规划，坚持可持续发展战略，加强库区水土保持、环境保护和生态环境建设”和“城镇、农村居民点、工矿企业、基础设施的选址和迁建，应当加强水土保持工作，做好水文地质、工程地质勘察、地质灾害防治勘查和地质灾害危险性评估”。

3.3近年来移民安置环境保护工作实际情况调查

3.3.1环境影响评价制度实施情况调查

特大型水电水利工程移民安置基本建立了环境影响评价体系，在移民安置规划设计中将环境保护篇章纳入到移民安置规划大纲或移民安置规划报告中，对移民安置区域选址和各专项工程提出了环境保护和水土保持的要求；按照国务院令第471号规定，在移民安置规划阶段，同步开展了移民安置区域的规划环评工作，在开展城(集)镇、工矿企业以及专项设施等基础设施的迁建或复建设计时，依据环境影响评价法，同步开展了单项工程的环境影响评价工作。中小型水电水利工程，尤其是水利工程的移民安置区域环境保护工作基本未落实环境影响评价制度。

3.3.2环境保护措施设计及实施情况调查

依据环境影响评价文件要求及移民安置实际情况，在中型以上的水电工程项目和大型以上的水利工程项目移民安置规划设计中基本进行了移民安置区域城市、集镇市政公用设施及专项设施配套的环境保护措施设计，提出了移民安置区环保、水保工程施工图和费用概算，并通过了相关行业主管部门的技术审查，绝大部分环境保护项目得以实施。小型水电工程项目和中型以下的水利工程项目未达到环境保护措施设计和实施的要求。大型以上的水电水利工程实施了水库库底清理的环境保护设计和实施。

3.3.3环境监理制度实施情况调查

环境保护法规定建设项目与环境保护实行“三同时”的原则，环境监理制度是实现水电水利工程“三同时”的强力保障。我国一些特大型水电水利工程的移民安置已开始实施环境监理制度，如三峡工程库区移民安置中采取环境保护监理方法，紧密结合工程建设和移民安置；部分省份探索实施水电水利工程移民综合监理制度，包含库底清理等环境保护监理工作。但目前我国大部分水电水利工程移民安置区域未单独开展环境监理工作。

3.3.4环境保护验收制度实施情况调查

水电工程移民安置区或移民安置工程的环境保护验收属于环境保护专项验收的内容，目前水电水利工程环境保护验收制度已考虑移民安置的环境保护验收。根据《建设项目竣工环境保护验收技术规范水利水电工程》(HJ464-2009)有关规定，“水利水电工程的竣工环保验收范围和环境影响评价文件范围一致”，“移民安置专门编制环境影响报告书的项目，应对移民安置区进行专门的环境保护验收”。移民安置未单独编制环境影响报告书，在进行电站工程的竣工环保验收时，移民安置工程的环境保护措施同时作为工程整体环境保护验收调查范围内容，并进行了整体验收；工程移民安置区域单独进行了环境影响评价工作的，符合验收条件的均进行了单独的移民安置环境保护验收。

3.4我国水电水利工程移民安置环境保护管理存在的问题

根据调查、综合分析我国现有的移民安置环境保护相关法规、政策，结合目前国内水电水利工程移民安置实际情况，归纳提出以下几个问题：

(1)水电水利工程移民安置环境保护相关体系和规范有待进一步完善[8，9]。移民安置工程有关环境保护管理的要求分散在其他的法规中，缺乏专门的针对移民安置工程环境保护管理法规或制度，在各移民安置专用法规中，环保要求大多数是原则性的要求，以单独的章节条款系统的规定移民安置从规划到实施到后期扶持的要求较少。在移民安置规划阶段，缺乏环境保护规划设计的管理要求和技术规范；在移民安置实施阶段，缺乏移民安置环保工程监理和管理的要求。

(2)水电水利工程部分移民安置区涉及的环境保护工程，尤其是和地方政府共建的环保工程或专项设施附属环保工程，如一些水电工程的复建公路边坡防护植被恢复等的权责不明晰，导致部分移民安置工程环保措施“两不管”，最终无法落实。

(3)水电水利工程部分移民安置环保工程实施往往涉及地方政府多个部门的利益，或地方政府和当地居民的利益，如垃圾填埋场、污水处理厂等，需要大量的协调工作，而建设单位不具备相应的协调能力，此时地方政府是否积极主导关系到环保设施的落实和运行。

(4)水电工程与水利工程移民安置环境保护工作在一定程度上不平衡，同等型级工程的移民安置环境保护措施落实情况和经费不相匹配。

4　水电水利工程移民安置环境保护管理办法探讨

4.1管理办法的目的、原则及适用对象

管理办法实施的主要目的是为加强大、中型水电水利工程移民安置环境保护工程的管理，落实移民安置工程相关环保措施的“三同时”，防止移民安置工程实施对移民安置区域生态环境的破坏和污染。

管理办法研究制定应遵循以下原则有：体现“以人为本”的理念，保障移民和原住民的环境权益；覆盖水电工程从移民安置规划、实施到后期扶持的全过程；根据“政府领导、分级负责、县为基础、业主参与”原则，明晰地方政府和建设单位的环保责任；完善移民安置环境保护相关制度体系建设，满足环境保护措施与主体工程“三同时”要求。

管理办法适用参考对象可为：项目技术审查机构、地方政府、建设单位、设计单位和施工单位等。

4.2管理办法的总流程

水电水利工程移民安置环境保护区域包括移民安置区、生产开发区、城市和城镇迁建区和专项设施安置区；经过对我国目前移民安置区环境保护措施落实情况调研分析，结合我国移民安置及环境保护工程相关法规和规定，制定了水电水利工程移民安置环境保护管理总流程，如下图所示。

图　移民安置区环境保护管理总流程示意Fig.　General process flow of environmental protection management in resettlement areas

4.3移民安置各阶段环境管理办法具体措施探讨

移民安置实施规划在水电水利主体工程中的可行性研究阶段进行，水电水利主体工程中的规划和预可行性研究阶段对移民安置进行了环境保护篇章的研究和编写工作，要求和提出了移民安置环境保护工作内容和指导意见。该管理办法中所指的各阶段环境保护工作均指移民安置实施规划中所进行的建设项目的各阶段工作。移民安置建设项目环境保护工作大致可分为3个阶段：规划和预可行性研究阶段、可行性研究阶段和移民安置实施阶段。

规划和预可行性研究阶段环保工作是开展移民安置规划环境影响评价，判定移民安置及城集镇迁建场地选址过程中是否与自然保护区等生态敏感区域相冲突、是否与当地生态功能区域及其他生态规划相冲突，重点解决移民安置选址区域在规划层面上与生态环境保护不协调的问题，结合移民安置区生态环境特点分析累积性环境影响，同时提出框架式的环保措施、匡算环境保护投资；其主要内容是区域的规划环境影响报告书或环境保护篇章。该阶段的环境保护管理主要体现在环境影响评价的实施、审查和备案工作。

可行性研究阶段环保工作是根据水电水利主体工程项目的《环境影响报告书》、《水土保持方案报告书》以及移民安置区域规划阶段的规划环境影响评价结论和意见，在明确了移民安置区域环境保护、水土保持以及污染控制目标的基础上，进行移民安置区域环境保护措施全过程全方面的设计工作。需要特别提出的是在本阶段应根据《环境影响评价法》的要求，对需要单独进行环境影响评价的具体项目委托有资质的环评机构编制环境影响评价文件。该阶段的环境保护管理主要体现在项目环境影响评价和环保设计的实施、审查和备案工作。

移民安置实施阶段是环境保护措施落实的关键阶段，其主要工作是移民安置区环境保护措施的建设、试运行和验收，同时还包括水库库底环保清理和移民安置区生态环保规划区域划定工作。根据环境保护部办公厅发布的《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》 (环办〔2012〕5号，2012年1月10日)要求，为更好的落实环境保护工作，移民安置区环保管理工作应引入环境管理和监理机制。根据环境保护“三同时”原则，建设单位需对所有环境保护设施进行建设实施和试运行。在环境保护与水土保持规划设计项目实施过程中，设计单位应进行环境保护和水土保持规划设计文件的交底，并配合建设实施单位，做好现场技术指导工作。环境保护和水土保持建设实施单位应根据设计文件和相关规范要求进行施工，保证工程质量。环境监理单位应针对移民安置区环保措施的建设实施情况进行项目建设的监理、针对区域生态保护要求进行环保行为监理。根据“政府领导、分级负责、县为基础、业主参与”原则，地方环境保护行政主管部门需对移民安置区污染控制设施进行专项环保验收，并对本行政区域内大中型水电水利工程移民安置区环境保护提出统一监督管理和生态环保规划区域划定的要求。目前，我国正在制定和完善《水电水利工程环境保护验收指南》，该指南中明确提出了移民安置区环境保护验收的内容和重点，环境保护行政主管部门需对移民安置区环境保护工作进行总体验收工作。

5　结　论

根据目前水电水利工程移民安置环境保护工作存在的问题，本研究提出了移民安置环境保护管理办法需研究解决的主要制度内容和责任分区，包括地方政府行政管理、建设单位业务以及环境保护“三同时”制度体系建设等方面。主要内容是环境保护“三同时”制度体系建设，包括环境保护规划制度、环境影响评价制度、环境保护设计、环境保护监理和环境保护验收制度等，覆盖移民安置从规划(可研)设计阶段、措施实施阶段和竣工验收阶段的全过程。管理办法的研究，可以明确水电水利工程移民安置各阶段的环境保护工作内容和深度，明确移民安置各阶段地方政府、建设单位及其他参建单位的权利和责任，加强大中型水电水利工程移民安置环境保护工程的管理，落实移民安置工程相关环保措施的“三同时”制度，防止移民安置工程实施对移民安置区域生态环境的破坏和污染。

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Discussion on the Environmental Protection and Management in Resettlement Areas of Hydropower and Water Conservancy Projects

CHU Kai-feng,YIN Hai-bo,LI Guo-qing,YAN Jian-bo

(HydroChinaZhongNanEngineeringCorporationLimited,Changsha410014,China)

Environmental protection and management in resettlement areas is the deepening and extension of the environmental protection work for hydropower and water conservancy projects. Through the investigation, summary and analysis on the environmental protection work in resettlement areas of the ongoing ultra-large scaled hydropower projects in China, this paper tentatively proposed the contents of environmental protection and management during this engineering. The environmental protection management method mainly focused on strengthening the whole management process of the environmental protection in hydropower and water conservancy projects, and facilitating the effective implementation of environmental protection measures in resettlement areas, so as to realize an adaptable eco-environment and harmonious situation in resettlement areas and finally achieve the sustainable development of hydropower and water conservancy project construction.

Hydropower and water conservancy project; resettlement area; environmental protection and management;

2014-09-11

楚凯锋(1979-)，男，湖南岳阳人，2005年毕业于湖南大学环境工程专业，硕士研究生，高级工程师，研究方向环境影响评价与环境保护工程设计。

颜剑波，691112653@qq.com。

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1001-3644(2015)01-0107-06