崔亚男

（重庆交通大学，重庆 400074）

随着人民公社的解体、农村家庭联产承包责任制的实行，以及乡镇企业的发展，农村的经济出现了前所未有的新气象。为进一步促进农村生产力的解放，调动农民生产积极性，推动社会主义民主政治发展，有必要在农村进行政治体制改革。从村民委员会的产生和发展的历程来看，这个过程是自下而上的，它首先是在农村诞生，然后在农村得到推广和普及。但是，目前，村委会选举存在着诸多问题，我们必须对此高度重视，采取合理的措施促使村民选举向着更加健康、阳光的方向发展。

一、村委会选举对于基层民主发展的意义

（一）村民委员会选举的内涵及兴起

村民委员会不是行政单位，其成员也不是国家干部。村委会是基层群众性自治组织，是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的管理机构。村民委员会的成员由主任、副主任和委员组成，他们由村民直接选举产生，村委会每三年进行一次选举，村委会成员没有终身制，但可以连选连任。

1980年底我国广西罗城、宜山两县的村民根据当地的现实需要，自发地组成了村民委员会也称之为群众性自治组织，这时的村委会仅仅是帮助政府维护社会治安。之后在四川、河北等地也出现了这样的群众性自治组织，它的功能逐渐伸展到政治、经济、文化、社会领域。这些群众性自治组织逐渐取代了日益解体的生产大队组织。在1982年底我国宪法正式确立了村民委员会的法律地位。在1983年由国务院发出的《关于实行政社分开建立乡镇政府通知》中明确规定了乡政府取代原公社一级组织机构，村委会取代原大队一级组织。1988年6月1日《村委会组织法（试行）》开始实施，它规定村委会主任及委员由村民直接选举产生。从此村民自治在一半以上的行政村得以实现。在1998年《村民委员会组织法》经过修订，得以正式实施。时至今日，村委选举进行了二十多年，我国基层民主逐渐走上了制度化、规范化、民主化的轨道。

（二）村委会选举对基层民主发展的意义

基层民主是社会主义民主政治的基础性工程。村委会选举是农村落实基层民主的重要方式，它对基层民主的发展具有重要意义。

第一，它有利于保障人民当家作主。党的十七大首次将“基层群众自治制度”纳入中国特色社会主义民主政治制度的范畴，明确指出：“人民直接依法行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。城市居民委员会、农村村民委员会和企业职工代表大会构成了基层民主自治体系的内容。这也是保障人民群众的当家作主地位的体现。

第二，它有利于缓解干群关系。村干部们平时的所作所为无法脱离村民的视野，对于村干部们是不是为群众着想，村民们心中都有一定评价。在村委会换届选举中，村民们对于选谁不选谁，会有明确的指向。同时村民对于本村的未当过村干的候选人的品性也有一定的了解。因而，通过村委会选举村干部是村民意愿的真实表达，切实为村民服务的村干部自然会得到村民的支持和拥护，村民们也会积极配合村委会的工作。对村干部来说，他们有了一定的群众基础，村内的工作干起来就会顺利。

第三，它有利于促进“三农”问题的解决。“三农”问题，是指农业、农村、农民这三方面的问题。这三个问题是一个有机统一整体，不可分割。通过村委会选举，村民选出村里的带头人，这些带头人从村民的实际利益出发，领导村民制定发家致富的政策措施。村干部可带头发展农村的集体经济，带领村民摆脱经济上的困难。在经济发展的基础上发展村里的医疗、教育等各项有益于村民的事。这样在村干部的带领下，农村的城镇化水平会不断提高，会逐渐缩小同城市的差距，进而有利于“三农”问题的解决。

二、当前村委会选举存在的问题及原因分析

目前村委会选举在我国农村取得了很大成就，从制度层面上来说，有利于促使乡镇长直接选举的逐渐展开，对人大代表的选举具有示范作用，促进了党内民主的发展；从意识层面上来说，使得管理者及村民的民主意识得以提高，同时也使民主、法治、选举的观念深入人心。但是不可否认，在村委会选举中也存在着许多问题。

（一）村民的民主法治观念低，参与积极性不高

尽管随着基层民主政治的不断发展，村民获得了更多直接参与政治活动的平台，也客观上促进了社会主义民主政治的发展。但是村委会选举的实践一再表明，村民的民主法治观念还比较低，致使他们的参与积极性不高。之所以如此，可以从以下几个方面寻找原因：

第一，我国封建文化历史悠久。我国是一个拥有两千多年的封建君主专制统治的国家，封建文化在农村的印记尤为深刻，至今村民头脑中的家长制、等级观念、重礼轻法等思维方式和行为观念仍然存在。这些陋习和缺陷严重影响着村民民主素养的提高和民主意识的增强。

第二，村民的教育文化水平总体普遍较低。根据第六次全国人口普查结果，“全国总人口为1370536875人，具有大学文化程度的人口为119636790人，具有高中文化程度的人口为187985979人，具有初中文化程度的人口为519656445人，具有小学文化程度的人口为358764003，文盲占4.08%”。可见小学和初中文化程度的人所占比重仍然占多数，这种情况在农村更为突出。而村民的教育文化程度与参与选举的程度有着密切的关系，村民教育文化程度越高参加民主选举的程度越高。

第三，村民对村委会存在误解。村委会是村民进行自治的组织，然而他们却认为村委会主任与村党支部书记都是政府的人，是为乡镇府办事的，根本不关心群众问题。至于谁当村主任，政府早已把人选定好，即使通过选举也只是形式而已。在这种观点的影响下，村民丧失了参选的积极性。

第四，现实中漠视自己的选举权利。农村外出务工人员委托家人或者朋友帮自己代选，但是票上到底选谁不一定代表他们的意愿。有些村民对选举漠不关心，认为选谁当村主任都一样，为了不耽误自己挣钱的功夫，只是一家委托一个代表去投票。

综上所述，由于历史原因、现实原因及实践原因，农村村民不能够充分认识到选举权的重要性，严重影响了农村民主化的进程。

（二）农村的宗族思想对村委选举的影响严重

农民的居住方式与城里居民有很大不同，其中一个重要方面就是他们往往以宗族聚集的方式居住，这种方式在村委会选举过程中影响重大，他们的推举目标往往首先考虑本宗族内部的人选，至于才能等重要指标则在其考虑人选的次列。

第一，农村派系力量复活。1958党中央对农村实行人民公社化，政社合一的人民公社，加强了对农村政权的控制，但是它效率低下，严重阻碍了经济的发展。为了加快乡村经济的发展，于上世纪80年代始在农村实行家庭联产承包责任制，这就促使国家对农村的控制力减弱。并且随着在农村实行村民自治，村民进行民主选举、民主管理、民主监督、民主决策，这在一定程度上促使了农村派系力量的复活。

第二，目前在农村选举中存在两种派系，严重影响着选举出德才兼备的人当选村主任。一种派系是宗族势力派系，在选举过程中他们通过亲情拉取选票，采取游说、贿赂方式迫使本族的人对村委选举过程施加影响。另一派系是为了共同的经济利益形成的一个派系，他们推选出其中的一个代表竞选村主任，用物质和金钱等不光彩手段去拉拢不参加任何派系的村民的选票。

第三，目前宗族宗派势力在村委选举过程中影响恶劣。一具有破坏性，他们有时采取诽谤、造谣、辱骂别的派系的方式，甚至用钱收买黑社会势力来恐吓别的派系，更严重的出现暴力殴打事件，来维护自己派系的利益；二具有垄断性，村委的选举往往是由几个实力强大的派系对选举活动进行把持和操纵，也是这几个派系相互为自己推选的人竞争。

总而言之，宗族宗派势力在农村基层政治生活中越演越烈，村民在他们的影响下，违心地、盲目地投出自己的选票，严重影响了村委选举工作的正常运转。

（三）两委矛盾重重，乡镇政府干预过多

农村的管理体制中存在两委，即村委和村党支部。长期以来，两委之间存在着种种认识上或实践上的矛盾，有时候甚至矛盾比较激烈。并且，在处理这些矛盾过程中，乡镇政府往往干预过多。

第一，从认识上的不足来看。村委会成员认为村委会既然是群众性自治组织，就不应该受任何约束，而是应该对村里的一切事物大包大揽。对于党支部来说，有些则保持一党独大的地位，村支书认为自己才是最核心的人物，决不允许村委会有任何的自主权。这种认识上的缺陷导致了村委会成员不愿意接受党支部的领导，而党支部也忽视村委会的存在。

第二，从体制上的不足看。村党支部是党在农村最基层的组织，是本村各种组织及各项工作的领导核心。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党支部的职责有：“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议和集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”。然而对什么事情由村委会决定没有做出明确的规定，只是村党支部进行自我判断，这样就会导致村党支部在某些事情不征求民意。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委会会是我国行政村村民选举产生的群众性自治性组织，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，主要职责是：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，乡人民政府反映村民的意见、要求和提出的建议”。村委会要求对决策的事物，可能村党支部认为没必要征求民意，党支部与村委会在涉及村民利益与事物问题上存在交叉，从而造成两委会矛盾。

第三，乡镇政府干预过多。对不听指挥或者不符合乡政府的意愿的村干部，乡政府私自更换成符合自身利益的村干部。同时，乡镇府为了解决两委会的矛盾，让村支书和村主任的职责集中于一个人身上，这样会导致权力过于集中。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》：“村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成，村领导班子产生依赖民主选举，每三年选举一次，没有终身制，任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会的成员，村委会成员不属于国家干部”。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主决策、民主监督”。

（四）贿选现象严重，监督不力，配套措施不严

伴随着近代民主政治的发展，贿选现象始终存在，只是如果监督充分的话，这种现象就能够得到有效遏制；如果监督不力，这种现象可能会更加多见、普遍。

第一，从参加贿选者的身份来看，现任村主任，他已经尝到了当村委主任带来的经济利益的甜头，不舍得离开这个岗位，为了自己、家庭的政治光环继续想连任。农民过怕了苦日子，希望自己发家致富，而有经济头脑的人具有参加选举的优势。家族利益的代表者，他们会贿赂本家族中不愿支持他的人，以及村中的中间势力。政治上有突出能力者，这部分人可能是选举政协委员或者人大代表失利的人员，他们的协调与组织能力比村里其他人强，并且熟悉村委选举的程序。村里的地痞，这些人无所事事，目无王法，明目张胆的用钱买票。

第二，从贿选的方式来看，有的候选者不惜用金钱拉票。他们为了防止被调查，往往贿选自己熟悉的人，挨家挨户的拉关系走访，这样具有一定的隐蔽性，即使被调查也很难抓住证据。用物拉票，他们根据每个家庭的票数进行发放礼物。有些候选者为了逃避贿选的骂名，逃避法律的制裁，经常打擦边球，以感谢群众为名进行请客拉票。

第三，从贿选的原因看，许多竞选村干部的人，看中了当选背后的经济利益。他们可以在缺乏监督的情况下，滥用职权挪用、侵占公共财产，特别是随着经济的发展、地理位置好的乡村往往成为投资建厂的佳选，而村干部将村里的土地租赁，往往从中获得丰厚的利润。目前在村委选举中，乡政府充当着监督主体的身份，可是乡政府与村委会之间总是存在着密切的利益关系，因而对贿赂选举往往睁一只眼闭一只眼，致使贿选更猖獗。

三、完善村委会选举的措施探讨

村委会选举是村民自治的关键环节，它对基层民主政治的发展非常重要，然而目前村委会选举存在着严重问题。为此，我们应从推动社会主义民主政治建设的目标出发，认真探索完善村委会选举的措施。

（一）提高农民的民主法治素养

村委会选举的主体是村民，但当前村民的民主法治素养明显存在不足，为此，我们要推动村委会选举，就必须要努力提高农民的民主法治素养。

第一，要加强宣传工作。乡镇政府及村委会加强对村委选举的宣传力度，通过广播，宣传手册、报刊、宣传画等媒介，以村民喜闻乐见的方式，向村民宣传选举权利的来之不易。抓住宣传的重点，主要是对选举的程序、选举规则、投票方法、选举原则的介绍，目的是切实让村民在必要环节上避免因不了解而犯错误，被有心的人利用，导致选举公正流产。还要注意宣传的时间，尽量在农民工春节返乡进行宣传，这样不仅把握好了宣传的时机而且能够确保宣传的质量和效果。

第二，要加大教育投入。首先要抓好农村的扫盲工作。列宁曾说过，文盲是站在政治之外的。没有一定的文化水平就不可能对政治有很好的认识、理解。目前农村仍有不少文盲。只有村民有了一定的文化知识，才能够具备了解政治生活的基础，从而辨别各种不符合村委合法选举的举动。其次提高村民的科学文化水平。必须落实农村九年义务教育工作，还要鼓励村民接受更高水平的教育，村民的教育水平越高，对村委选举的认识往往越深。再次，乡镇府及村委加强对农民的选举培训。通过培训，使村民提高参与选举的热情，并且了解《中华人民共和国村民委员会组织法》及其它相关法律。

第三，引导村民正确认识传统文化。中华民族有五千多年的灿烂文明，首先我们要去其糟粕，引导村民同愚昧、落后、封建、丑陋的现象作斗争，正确认识小农思想，等级观念，官本位思想、家长制、宗族观念等的狭隘性和不足。其次要取其精华，中华文化主流是积极入世而不是消极出世，具有强烈的道德色彩因此可以具有强大的凝聚力，强调中庸之道，待人接物采取不偏不倚,调和折中的态度。这些思想有利于促使增强人与人之间的和谐相处及农村的稳定。

（二）改善两委之间的关系及规范乡镇政府的职能

要搞好村委会选举，就无法回避农村当前存在两委之间往往存在明显矛盾的现实，以及乡镇政府的干预是否适当的问题。这些问题得不到有效解决，村委会选举可能将难以完善。为此，我们必须对其给予必要的重视。

第一，明确两委会之间的职责权限。目前两位之间存在着职责交叉、权责不明的问题。村党支部居于领导地位和具有指导作用，因此在相关法律文件规定中，要进一步明确村党支部的职能，避免出现因相关职责界定模糊，而导致两委会的冲突及事务无人管理现象的出现。村委会是村民进行自治的组织，应自觉接受村党支部的领导，在党支部的指导下合法的处理好村里的事务，并在法律规定的明确职责下去做既不越权、又不疏忽职责的事情。

第二，明确两委会之间的工作机制。工作机制是工作程序、规则的有机联系和有效运转，两委会依据法律规定的各自的工作程序和规则进行自己的工作，确保各自工作的有效运转，防止出现工作中混乱。理顺两委会的管理机制，使村委的管理、党支部的管理，以及村里的财务管理都有可以遵循的法律、规章，确保村里的各种事务的管理和各项工作的开展有法可依、有章可循，而不是无从下手或者根据主观意志进行管理。

第三，乡镇政府应找准自己的位置。乡镇政府必须认识到其对村委会的选举应该起到积极引导选举、监督选举的过程和操作、防止违法违纪的现象出现的职能，而不是为了自己在农村的利益，去干预村委选举，比如直接任命村主任，让村主任和村支书由一人承担等。乡镇政府在遵循《村民自治法》中的相关规定的前提下，明确自己的职能，以适当的方式介入农村选举。

（三）做好监督工作，完善法律法规

在社会主义民主政治过程中，监督非常重要。没有必要的监督，就无法搞好村委会选举工作。

一方面，完善法律法规，规范选举行为。在村委选举的各个环节，如在选民登记、投票、唱票等环节做严格的法律规定，从法律上保证选举行为的合法正当性。完善罢免程序，为了防止现有村委会私心的存在，应让村民在投票的基础上选出新的村民委员会主持罢免工作。健全选举资格制，改革开放以来，我国出现了大量的人口流动，然而一村中进行选举的往往是具有本村户籍的，流入的人并非没有能力担当村干部，因此以居住地为原则拥有合法的选举权，更能够选举出适合本村的干部。完善救济途径，在村委会组织法中，还没有对村民选举权进行民事诉讼救济的内容，因此必须在村委组织法中对其进行完善以确保村民对自己的选举权进行民事诉讼救济有章可循；村委会，基层党政机关往往侵犯村民的选举权，为了保障村民选举权，应把它们列入行政诉讼的范围；在刑事诉讼中，对于什么是贿选，什么是暴力威胁等规定不清晰，对于伪造选票到什么程度构成犯罪也不明了，因此为了保障村民人身安全必须做好明确的界定。

另一方面，做好在农村的听证工作，搞好监督。目前听证会制度在城市发挥了很好的作用，但农村还比较缺乏听证会这样的制度来表达民意。随着城镇化的发展，农村乡镇企业的发展要占用耕地，可是土地用途的决定权往往掌握在村委会手中，村委会会把土地卖给出价高的并且给自己好处多的单位，虽然村民也得到好处，但是村民对村委会很不满。因此在决策前在农村开展听证会，这样能够集中表达民意，得到村民的支持，也能监督好村干部的不当行为，同时又能避免竞选村干部的人员为了得到集体财产而采取的贿选行动。还要健全村干部的述职制度。村委会工作都有哪些，它的工作如何开展，工作的成效如何，这些问题都需要公开，透明。

综上所述，村民自治的一个重要环节就是村委会选举。它是我国基层民主政治不可缺少的组成部分，它在我国农村是史无前例的进步。村委会选举通过多年的实行，已经取得了巨大成就，并且已经逐渐走向制度化、规范化。因此，我们务必要重视村委会选举在我国农村的意义和作用，认真的去分析它本身的运作与实施情况，使村委会选举发挥其应有的功能和作用。

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