樊怡敏

（中共重庆市委党校，重庆 400041）

党的十八届三中全会首次明确地提出要推进国家治理体系与治理能力的现代化，对作为国家领导层的党政领导干部的治理能力提出了更高的要求。当前，在治理理论显示巨大能量并占据主导地位的背景下，党政领导干部应顺应时代发展潮流，通过转变传统管制思想，树立治理与服务理念，强化自我认知，在再造政府的改革浪潮中逐步转换角色，有效提升自身的治理能力。

一、提升党政领导干部治理能力的重要意义

我国已进入到全面深化改革的关键时期，党政领导干部负着多重使命，面临着紧迫任务，同时承担着巨大压力。社会背景的变革，带来了复杂多变的治理环境，提升党政领导干部治理能力具有重要的意义。党政领导干部只有真正做到转变思想，树立治理理念，提升治理能力，才能顺应治理时代的发展要求。

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化的关键

在委托-代理理论下，国家作为委托人，将公共权力委托给党政部门，相应的义务也转嫁给党政部门。在党政领导干部的规划与领导下，党政部门代理国家行使公共权力，履行公共义务，完成国家使命。受治理思潮风靡国际与新公共管理运动席卷全球的影响，我国也适时地顺应时代发展要求，开始转变全能政府的角色，以治理理论指导行政行为。党政领导干部作为掌握国家权力的主体，是治理的主导者，承担着发展国家治理事业的重任，他们的治理行为代表着国家意志的执行，在国家治理中发挥着关键与核心作用。党政领导干部治理能力在很大程度上体现着国家的治理现状，其治理能力的提升从根本上推动着国家治理能力的现代化。

（二）应对多元社会发展的必然要求

经济的繁荣与科技的进步，催生了多元社会的发展，政治、经济、社会、生态等领域日益复杂多变，不同阶层之间利益纠葛难分难解，各类问题层出不穷。近些年来我国暴力恐怖事件不断上演，增加了我国政治问题的治理难度。在社会阶层日益固化的环境中，那些能力较弱的群体难以接近权力与财富，贫困的现状难以发生改变，社会矛盾由此日积月累，不断深化；群体性事件是我国当前的突出社会问题，一定程度上反映了政府与公众的利益纠葛。不断激化的政社矛盾，挑战着党政领导干部的治理能力。在社会向多元、复杂多变方向发展的背景下，党政领导干部的综合治理能力显得越来越重要。党政领导干部作为治理社会的领导者与指挥者，只有提升自身治理能力，才能应对日益复杂的多元社会，错综交叠的利益诉求，才能有效回应多元社会发展的要求。

（三）深化行政体制改革的必要举措

行政体制是政治体制与经济体制的结合部，改革行政体制，既可以推动经济体制改革，又可以推动政治体制改革。行政体制改革是政治体制改革的突破口，也是历届政府积极探索并努力践行的重大工程。李克强总理提出“要以壮士断腕的决心改革行政体制”，突出地反映了当前行政体制改革的重要性与紧迫性。行政体制改革牵涉到党政部门的利益分配问题，党政领导干部真正转变思想才能将改革落实到实处，真正下放权力与社会合作共治才能提升治理能力。当前行政体制改革的重点是转变政府职能，理顺政府同市场和社会的关系，这就要求党政领导干部摆正自身角色，真正转变传统管制模式，树立服务理念，在构建有限政府与法治政府中，以及强化责任机制的完善中不断提升治理能力。

二、当前党政领导干部治理能力提升中存在的主要问题

作为国家事业的规划者与领导者，党政领导干部治理能力的强弱直接影响着国家治理体系和治理能力的现代化程度。在全面深化改革的关键时期，党政领导干部治理能力的建设关乎国家政治、经济、社会的发展，其治理能力的提升是社会健康、和谐发展的前提基础。当前党政领导干部虽已用治理理念指导其行为模式，并朝着善治方向努力，但在社会治理中仍存在着一些问题。

（一）党政领导干部未能真正实现管理向治理的转变

与西方发达国家相比，我国对治理的理论引入与实践探索相对滞后，对治理理论的理解与运用存在偏差，实践中存在着诸多问题。治理不同于传统的管理与管制，是一个具有全新意义的概念。党政领导干部治理能力强调多元治理工具的运用，重视与社会的充分互动，与多元社会主体的平等合作、协商，是自上而下与自下而上的双向互动能力。而管理能力则注重单一管制工具的使用，更多的强调自上而下的管理、控制，领导干部拥有相当大的权力，社会主体的活动空间狭窄。虽然当前我国政府已经提出了实现国家治理体系与治理能力现代化的改革方向与行动纲领，但这只是做到了口号的转变，而实际却未能真正完成从管理到治理的转变。党政领导干部的管制思想依然根深蒂固，治理与服务理念难以树立，虽然提出要创新社会治理体制，转变社会治理方式，但在其具体的公共行政中依旧以自上而下的全面管理为主导模式，很难实现与社会的双向平等互动，社会回应力仍然较差。

（二）对党政领导干部治理行为的监督不完善

党政领导干部作为国家实权的掌管者，在社会治理中拥有较大的自主权力。而党政领导干部同时又是有限理性的经济人，如果不对其公共权力加以限制与监督，很有可能发生利用公权谋取私利的腐败行为。“在全面推进改革的今天，一些领导干部依然习惯于以权代法、以言代法、以情代法，在治国理政和处理社会矛盾中会自觉或不自觉地步入‘人治’怪圈：执行国家政策时本位主义严重，随意曲解截留；处理人民内部矛盾时，或试图通过高压手段治乱，或试图通过乱许愿‘花钱买平安’，或动辄乱用警力，违背法治精神，激化社会矛盾。”一些党政领导干部为了自身政绩着想，往往会顾此失彼，选择短期私利受益而长期有损公共利益的政策。而在不完备的监督体系下，党政领导干部在职位升迁、离职、退休等情况下，一旦脱离原来部门，就很容易逃脱法律的制裁与责任的追究。此外，当前我国仍然存在责任设置虚无化现象：表面免去领导干部行政职务，却将其转移到其他部门或地区继续担任领导职务。这些现象的存在不仅很大程度上影响了权力监督体系的效力，而且损害了政府的公信力，亦激化了政社矛盾。同时，由于政府难以真正将权力下放给社会，对社会舆论仍然掌握着较强的控制力。社会力量掌握着较少的信息，拥有有限的权利，是弱势的监督主体，在狭窄的舆论空间里，社会监督步履维艰，难以发挥对党政领导干部权力的监督作用。

（三）对党政领导干部治理能力的考核评价不合理

当前针对党政领导干部治理能力的考核评价体系存在着不合理、不科学的问题，其中的一个突出问题即是偏重以经济绩效作为考核标准，而忽视社会、生态全面发展的考核指标。当前，党政领导干部在社会治理中应实现从控制社会向服务社会、培育社会转变，由重经济建设向强公共服务转变，从集权的全能管制向放权的有效治理转变。仅仅凭借经济绩效评价领导干部治理能力已不再适应治理环境的发展，只有扩充评价主体，完善考核标准，健全考核要素，才能有效推进党政领导干部治理能力的提升。另外一个突出问题是只重考核评价而不重经验总结，不重考核结果的运用。如果只对党政领导干部进行考核评价，而不分析其治理过程中存在的问题，不运用考核结果督促领导干部改进治理能力，那么考核评价只能是浪费人力、物力、财力的行为，而毫无价值。

三、建构“三个制度保障体系” 提升党政领导干部治理能力

我国已进入全面深化改革的关键时期，党政领导干部承担着引领改革实践的重任，党政领导干部只有不断提升自身能力才能胜任这项伟大工程。通过科学地构建提高党政领导干部治理能力的制度体系，及时有效的化解当前治理困境，有助于重构政府与社会、政府与市场和谐互信的良性关系，有利于稳步推进国家治理体系与治理能力的现代化。

（一）强化党政领导干部教育培训体系

“人力资本理论之父”舒尔茨在《人力资本投资》中指出：人力素质的改善要经由正规教育的培训，人力资本投资是经济增长的主要源泉。贝克尔与丹尼斯又进一步通过分析了人力资本投资的回报率，突出了对人力资源教育培训投入的重要性。在人力资源的第一资源地位越来越明确的今天，我国的人才强国战略也突出了对党政领导干部教育培训的高度重视，强化教育培训体系成为提升干部治理能力的必然举措。

1.调整培训目标与培训内容

在“重塑政府”与创新社会治理中，党政领导干部思想的转变是政府职能转变的前提条件，是实现国家治理能力现代化的基础。治理已不同于传统的管理，它是一个全新的理念，要提升治理能力，首先要真正领会治理的内核，把握治理的精髓。针对当前党政领导干部未能真正实现由管理向治理的转变问题，在对党政领导干部的教育培训中，首先要重视相关治理理论的培训与治理实践的指导。通过教育培训，使领导干部将传统的管制、控制思想转变为现代的治理、服务理念，确保领导干部在治理理论的导向下，朝着善治的目标，利用多样化治理工具，积极同社会多元主体平等地实现协同共治，推进国家治理事业的现代化。

其次，在彼得·圣吉看来，不管是组织还是个人，只有通过不断学习与开发，才能充分挖掘潜能，再造组织的无线生机。他在《第五项修炼》中突出强调了五项修炼的交叉使用，他指出“‘系统思考’的修炼绝对不可少，因为在决策者未能看清相互依存的关系而又缺少系统思考的情况下，容易造成自己的行动只对短期、局部有利，对长期、‘本地以外’则产生不利的影响。”因此在针对党政领导干部的教育培训中，要强化系统思考的教育与训练，在增强五项修炼的综合开发过程中，加强领导干部的工作作风建设。在深化教育培训的过程中，促使干部将为人民服务的理念扎根于心，塑造其正确的价值观与人生观，从而有效地提升党政领导干部的治理能力。

2.丰富培训机构与培训方式

党政领导干部的教育培训工作要有相应的教育培训机构承担，而培训的质量要在充满竞争的环境中才能保持不断提升。为此要改变目前培训机构单一的现状，保障教育培训机构的公平竞争，将有关社会组织、市场主体均纳入购买培训服务的范围内，使培训机构与各类党校、高校形成良性互动与竞争，激发党政领导干部教育培训工作的活力，改善教育培训质量。

不仅培训机构需丰富，具体的培训方式也需要多元化的发展。针对党政领导干部的教育培训，可以运用“包括座谈、讨论、学员论坛、现场教学、案例研讨、简短报告等多种教学方法，课堂培训可以采用以学员交流、师生交流为主，讲授法为辅的教学模式。”。案例教学以及走访基层等在实践中教学的方式，有助于增强教学的形象性以及实用性。研讨会、课题互动交流有助于增强教学的互补性，而这些培训方式都是今后干部培训工作应加强的领域。

（二）完善党政领导干部权力监督体系

“在布坎南看来，如果约束机制不能通过一种良性压力，以确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地牟取私利，那么再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他或他的后继者有意或无意的损害。”为避免党政领导干部滥用职权，就必须从外部构建一种有效制约领导干部权力的监督体系，保障其规范地行使公共权力，确保治理能力的提升。

1.强化党政领导干部终身责任制的构建

孟德斯鸠认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到需要有界限的地方才休止。”因此，有效的权力监督体制对于抑制权力滥用，规范权力行使具有重大的意义。而一种权力监督体制的效果取决于监督背后的责任设置。行政责任好比一把“尚方宝剑”，若时刻悬挂在领导干部的头上，其权力行使才会有界限。完善领导干部责任机制的构建，加强干部的权力监督，需要强化干部的责任意识从内督促其依法行使权力，更要通过具体有力落实终身责任制从外严格加以约束。终身责任制加强责任的追究，加大惩罚的力度，减少投机取巧的机会，有助于敦促党政领导干部着眼长远利益，以理性系统思维形成合理高效的治理行为。在强化终身责任制的构建中，督促党政领导干部真正树立为社会服务的理念，促使其依法行政，依法决策，改变“一言堂”的作风，在完备的法制监督系统中，不断推进党政领导干部治理能力的有效提升。

2.加强社会舆论对党政领导干部的监督

在治理环境中，要确保社会公众能够平等地监督党政领导干部的治理行为，就要通过完善党务公开、政务公开，保障社会公众参与监督的渠道畅通，确保社会公众发挥舆论监督的作用。加强社会舆论的监督，还有必要营造公开、公正、透明的舆论环境，给社会媒体松绑，赋予其独立的主体地位，让社会媒体有真正的言论自由，能够代表公民发声，监督党政权力的运行。值得注意的是，舆论监督不应超越其自身的界限，超越自身的职责，社会舆论应是监督政府行为的监督者而不是政府意志的替代者。因此，在放松对社会媒体的管控的同时，还要积极引导、规范社会舆论以正确的方式进行对党政领导干部的监督。对于那些恶意攻击诽谤、损害党政形象的媒体及公民，也要严加治理。

（三）改善党政领导干部考核评价体系

要有效提升领导干部的治理能力，就必须改善当前的考核评价体系，从外部形成一个能够有力督促干部增强治理能力的科学完善的机制。

1.强化对党政领导干部的全方位与多主体的系统考核

“现代绩效管理理论认为在进行绩效考核时为保障其公正性有必要进行360度全方位考核。”只有全方位的考核评价才能保证考核过程与结果的客观性，为此，要真正做到全方位系统考核，必须改变以往只重考核经济绩效忽视社会、生态等综合效应，只重考核最终数字结果忽视行为过程和成本的现状。对党政领导干部的考核评价不仅要考核目标设定是否科学合理，还要考核所设定目标的实施、完成情况。不仅要关注所取得的成绩，更要重视成绩背后所花费的成本，通过总体的成本-收益分析来衡量所取得的绩效。此外，由于当前针对党政领导干部的考核还未能将多元社会主体纳入其中，考核主体存在着缺乏科学性、合理性的问题，“一些党政领导干部在行动上‘唯上不唯下’，看上级领导脸色办事成为潜规则，对群众反映的热点和难点问题熟视无睹、不闻不问、拖延不决，这些都大大降低了人民群众对党政领导干部的认同感”。要改善党政领导干部考核评价机制，就需要将市场企业、社会组织、社会公众等多元社会主体吸收到评价体系当中，为多元主体提供透明、开放的参与氛围，创造畅通、便捷的参与渠道，公平、安全的参与条件，从外部打造一个有力督促党政领导干部提升治理能力的高压行政环境。

2.重视对党政领导干部考核结果的分析运用

政府绩效考评过程的重要性是毋庸置疑的，考评结果的运用也是非常重要的，相关政府部门同样应引起高度重视。要有效发挥考核评价的积极作用，就应针对考评结果进行整体的综合分析。一方面，对于表现突出、绩效优秀的领导干部，应通过物质奖励与精神奖励相结合的方式给予其肯定和激励，而对于有过失的领导干部要给予严厉的惩罚，避免处罚仅流于形式而无法发挥激励与警示作用；另一方面，通过具体分类党政领导干部取得的成绩及存在的问题，将问题反馈给相关部门及人员，再组织有关专家、成员通过头脑风暴法，德尔菲法等，针对突出问题进行讨论分析，研究制定具体的应对与改进措施，不断地改善行政工作，从而有效地提升党政领导干部的治理能力。

［1］付春华．领导干部治理能力重构的路径选择［J］．领导科学，2014（8）.

［2］彼得.圣吉．第五项修炼——学习型组织的艺术与实务［M］．上海：上海三联书店，1998.

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