韩冰

群众工作的法律维度

韩冰

何为“群众”？

群众，通常指“人民大众”或者“居民中的大多数”。从法治角度思考群众工作问题，必须明确两个关于“群众”概念的前提性认知。

（一）我国政治文化中的“群众”概念不同于西方社会对群众的看法

西方群众理论对群众普遍持蔑视的态度，勒庞称加入群体的人“变成了一个不再受自己意志支配的玩偶”，群众不具有独立人格。因而，西方群众理论是“以控制现代群众的现实需求为前提的”。这种对群众的消极认知在列宁和以后的无产阶级革命家那里实现了价值颠覆，从而“将西方主流理论中的群众概念由贬义词转变为褒义词”。在我国的政治文化中，群众已经被作为推动社会不断发展进步的先进力量。今天“从群众中来、到群众中去”的群众路线，已经成为我党汲取改革力量的不竭源泉。

（二）我国政治生活中的“群众”一词并非法律概念

“群众”一词通常被理解为人民大众，但群众究竟是人民中的一个、部分还是全部，在外延上相当模糊，这就与法律所要求的主体明确不相符。也正因为群众概念外延的模糊，难免会出现“将全体公民中围绕某种利益要求集中起来的一部分人或对某个事件反应最为激烈的一部分看成群众”的情况，犯以偏概全的错误，对法治造成伤害。而且，国家法律与群众工作的具体作用领域也有所不同。国家的法律只作用于人的行为，而党在进行群众工作时主要作用于人的内心，更注重思想领导。

当然，群众概念也并非与法律意义上的公民毫无相通之处，不着眼具体个案或事件而只从宏观意义上探讨时，两者具有相同的价值旨趣。只不过在探讨专门的法律问题时有必要将政治色彩较为浓厚的“群众”一词转换为法律概念。

现阶段，全党全国都在努力用法治思维和法治方式解决问题，法治成为群众工作的应有之义。法治思维是指，“执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程”。群众工作应当以法治思维为指引，从四个法律维度上不断完善。

群众工作的法律维度之一——树立公平正义的法治理念

《中国共产党章程》明确要求：党必须在宪法和法律的范围内活动。即不仅要用法律规范党的行为，还应当在法治理念的指导下开展群众工作。法治思维以法治理念为基础，群众工作者首先应当树立正确的法治理念。对于群众工作者而言，法治理念中的公平正义理念是现阶段最迫切需要树立的法治理念。

（一）利益多元化格局需要公平正义的法治理念

利益多元化是改革开放的结果，因为改革开放才改变了过去社会结构的单一化模式，赋予各类主体追求自身利益的权利和自由，同时也激发了社会的活力，提高了国家的整体实力。然而，回顾近年来因为社会保障、教育公平、征地拆迁以及城乡差距等引发的问题，本质上都是利益多元化的连带反应。面对利益多元化格局，群众工作应当给予充分准备和应对。

在多元的利益需求之间，不存在绝对正确和绝对错误的利益需求，只不过因为立场不同而导致观点不同。群众工作要面对不同的利益主体，如果不能公正处理问题，极易演变为群体事件，对社会稳定和经济发展造成非常恶劣的影响。因此，群众工作者应当站在中立者的位置上，不偏不倚、公正无私，用公正公平的法治理念，衡量和处理因利益多元化产生的矛盾纠纷。让群众看到公平正义，相信对于党群关系和谐、各领域工作的顺利开展都具有积极意义。

（二）公平协调多元利益的可行路径

遵循分配正义的工作理念。第一，不能采用绝对的平均主义分配方法。这种利益协调方法迎合了群众“不患寡而患不均”的简单正义直觉，但无法刺激个体的个性化发展，最终导向平均主义。第二，应当对社会弱势群体给予适当的考虑。分配允许有差别，但这种差别“应该有利于社会之最不利成员的最大利益”。这种分配思路“从最少受惠者的地位来看待和衡量任何一种不平等，反映了对最少受惠者的偏爱”，有利于和谐社会的构建。第三，让各方利益主体参与到分配过程中。群众工作者在进行利益协调时，应当尊重各方主体的独立判断能力，让其充分参与利益协调过程，对协调规则发表看法和观点，从而形成共同承认的协调规则。

遵循程序正义的工作理念。法谚云，正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。群众工作者应当遵守回避制度，避免在与己有利害关系的工作中进行利益协调，避免当事人的合理怀疑，还应当坚持公开与群众生活密切相关的工作信息。信息公开透明，党群之间的信息才能对称，群众才能了解各类政策信息的拟订、形成和运作过程，减少群众因信息不畅造成的误解。

群众工作的法律维度之二——遵守群众工作的法律界限

《中国共产党章程》既把党组织的活动限定在宪法和法律范围内，也明确要求党员，除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，不得谋求任何私利和特权。我们的党是尊重法律规律、崇尚法律权威的党，在法律框架内实现党的领导，是群众工作的基本标准。

“法律是公意的行为”。法律作为一种行为规范，是全体社会成员共同签订的契约，对社会全体成员具有行为约束力和指引作用。如果有人违反法律，就意味着他违反了全体社会成员的意志。法律为社会成员的行为划定边界，在这个边界之内，法律保护每个社会成员依其自由意志做出的所有行为，一旦超越这个边界，也就触碰了法律设定的底线，将为法律所不容，也必将接受法律的制裁。

在我国改革开放初期，曾经因为法律体系不完善经历过一段突破法律的改革时期，其代价是“冲击了社会成员的规则意识，也使改革的成果缺乏保障”。今天我们的党正处在政治大变革、经济大发展和文化大繁荣的时期，社会关系极其复杂。在这种情势下，群众工作者一定要保持头脑清醒冷静，分清是非，时刻提醒自己严守“法律红线”。

党员在群众工作中应当秉持先锋队的荣誉感，以服务、奉献的精神，处理群众工作，拒斥各种利益的引诱，坚决守住党性良知和法律底线。党组织也应当树立正确的工作观，不以经济发展速度论英雄。2001年发生在福州的财政局长为企业违法担保的事件，涉案文件的名义就是“为了扶持支柱产业、农业产业化龙头企业和重点乡镇企业的发展”。经济发展固然重要，但不能以超越法律界限为代价。超越法律界限破坏社会规则的后果，远远比一时的经济发展滞后更严重。

群众工作的法律维度之三——运用法律手段开展群众工作

与其他社会规则不同的是，法律有国家强制力作为后盾，具有一定的强制性。然而，群众工作中运用法律手段的理由恰恰不在于法律的强制性，或者说只有很微小的一部分工作可能动用法律的强制性。《中国共产党章程》规定，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。一定程度上可以说，做好广大人民群众的思想工作、加强思想领导，才是党与群众联系最为紧密的方面。在党的思想领导工作中，法律以其公正性、稳定性和权威性，成为重要的工作手段。而且，近年来人民的法律意识不断提高，运用法律手段，对于群众的思想难题更具有说服力。为此，需要广泛运用法律手段开展群众工作。

（一）加强法治宣传

法治宣传既要面向广大党员，也要面向广大群众；既要宣传法律制度，也要宣传法律理念。1986年党中央宣布开始全国性的普法活动，至今已进入“六五”普法阶段。这种普法活动对于帮助广大党员干部树立法治理念具有重要意义。在坚持全国性普法工作的同时，还应当针对不同领域的党员干部，加强专门性法律知识的宣传；也可以采取多种方式，对不同行业的人民群众进行法治宣传，如举行常态化的法律咨询活动，拍摄富含法律内容和寓意的影视作品，通过这些群众喜闻乐见的形式，让法律走进百姓群众的心中。只有党员干部懂法、百姓群众明法，党群之间才能以共同的法律语言和方式进行对话与交流。

（二）引导群众理性化解诉求

在我国的法律体系中，行政复议法、民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法和调解法，规定了我国公民寻求权利救济、化解纠纷的基本途径。此外，信访制度的功能，由过去的“诉请（反映民情）”转向现在的“求解（解决问题）”，形成了“大信访、中复议、小诉讼”的格局。实践中围绕信访也发生了很多不符合法治精神的事件。事实上，与几种基本救济途径相比，信访带有间接性，往往群众信访的问题属于涉诉问题，信访部门受理后还要进行分流，使之导入相应的复议或诉讼程序。因此，在面对群众的各种诉求时，群众工作者应当运用法律知识，详细解释各种救济手段之间的区别和关系，引导群众理性解决诉求，为陷于纠纷之中的群众指明道路。

群众工作的法律维度之四——积极推动法治细节的完善

为了更好地开展群众工作，党组织不仅要按照法治要求完善自身，还应当积极推动法治环节的完善，以推进整体的法治进程。群众工作可以一般性地划分为倾听、引导和解决三个环节。其中，倾听是群众工作的启动环节，让群众有发声的方式和渠道，才能保证后续群众工作更好展开。

（一）完善听取群众建议的机构，是倾听群众声音的基础

积极主动地倾听群众声音，能够缓解群众的心理压力和群众与党政机关之间的紧张关系。我国宪法也规定，一切国家机关和国家工作人员必须经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议；中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。这些规定说明公民提出意见建议是一项宪法性权利。

然而，“在群众有能力和技术表达自己的独立利益诉求和愿望时，却缺乏制度化的表达渠道和机制”。[2]现在的相关机构设置和机构职能设置比较侧重问题的事后解决，对事前和事中接受群众意见建议有所忽视，不利于把纠纷消灭在萌芽中。一些地方设立的人民建议征集办公室，多合并于复议办公室或信访办公室，大大冲淡了这项工作原本的地位和功能。因此，党组织应当推动组建或完善听取群众意见建议的机构，以畅通群众的发声渠道。

（二）推进社会组织发展，是倾听群众声音的前提

个体诉求的表达具有分散性，社会组织是个体表达诉求的有效方式。社会组织反映并促进个体权利和主体意识的增强，为构建法治国家提供内生动力。只有社会组织发展壮大，才能形成“国家-社会-公民”的现代社会治理结构。

截至2012年底，我国依法登记的社会组织达49.9万个。虽然我国的社会组织队伍较为庞大，但社会组织的发展还面临一些瓶颈问题。包括现有的部分社会组织扮演着“二政府”的角色，与国家机关有千丝万缕的联系，不能真正代表相应群体表达意志。另外，还有一些群众游离于组织之外，如农民工群体目前还没有综合性的全国性团体组织，在弱势群体保护方面就缺少有力的举措。按照党的十八大精神，我国将逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩。群众工作者应当借着改革的东风，积极推动社会组织的发展。

（三）提升群众工作者的素质，是倾听群众声音的保障

在群众工作中，群众表达利益诉求后，需要群众工作者给予及时、充分的解释分析，从思想上给予积极的、理性的、充满正能量的引导。群众工作者在面对群众时的处理方式和办法，反映出一个党组织处理问题的水平和能力。因此，群众工作者不仅要有坚实的法律知识基础，有较高的法律素养，并且要有作为党员的荣誉感和使命感。群众工作者要以真诚的态度倾听群众的呼声，以积极理性的世界观、人生观和价值观引导群众，并设身处地地帮助群众解决问题。因此，党组织必须不断提升各类群众工作者的素质。

(韩冰，哈尔滨理工大学法学院副教授，法学博士。本文系2012年度黑龙江省教育厅人文社会科学研究青年项目的阶段性成果，项目编号为12534057；以及2013年度黑龙江省社科基金青年项目的阶段性研究成果，项目编号为13C019）