缺口与补缺：棚户区改造资金的实证研究

2015-04-17傅珊

中共四川省委党校学报 2015年2期

关键词：棚户区公积金住房

傅珊

(西南财经大学，四川成都 610074；中共内江市委，四川内江 641000)

缺口与补缺：棚户区改造资金的实证研究

傅珊

(西南财经大学，四川成都 610074；中共内江市委，四川内江 641000)

棚户区改造；资金；压力；实证

各地政府普遍反映棚户区改造的困境主要在于资金缺口很大，需要多渠道的资金支持。棚户区改造是否面临着资金的压力，以及棚改所涉主体各方面临着何种的资金压力，均是一个事实判断问题，对此需要通过实证研究的方式进行探讨。我们认为，解决棚改资金的压力有两条新路径，即“以非法转成合法”和“以存量换取增量”。前者是将非法的资金，通过法定的程序和手段，运用于合法的途径，来为棚户区改造扩大资金来源渠道；后者则是通过以存量的房产换取需要增量的资金方式来为棚户区改造保驾护航。

“大富之所在，必有许多人消耗之”[1]126

——题记

一、问题的提出：棚户区改造资金的压力

作为一个事实判断问题，棚户区改造的资金压力与否，从现有的地方性政策性文件中可以在一定程度上得到佐证。检索北大法宝数据库里标题带有“棚户区”三个字的关键词，截止到2014年9月1日，可以得到627个搜索结果，剔除掉重复的、不具参考意义的文件之后，最终获取到615个政策性文件的搜索结果。其中，标题里涉及到财政、贷款、融资、税费等与资金直接相关的文件有68个，约占十分之一的比例，如果计算征收补偿、综合改造等与资金间接相关的文件则有408个，约占三分之二的比例(如图1)。地方性政策性文件对棚改资金的关注在一定程度上说明了当地对资金问题的关注，关注的原因就在于当前棚改资金的困境，即资金缺口与如何补缺。

图1 棚户区改造的资金问题在615个政策性文件中所占比例示意图

2014年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出了2014年新开工各类棚户区470万套以上的目标任务，这需要1万亿资金补缺，而且在2017年完成1000万户的棚改目标，需要大约2.5万亿资金支持……能够切实见到真金白银的包括了国开行每年不低于0.1万亿和中央财政补贴资金……要知道中央财政补贴截至2014年6月底，用于棚户区改造支出的资金数额为0.041961万亿元[2]43。剩余的资金缺口，要怎么来填补，才能完成棚户区改造的目标任务呢？①

二、棚户区改造资金来源的类型化考察：三类模型中的九类主体资金透视

如何最大化地寻找和使用资金是一个技术操作问题，一条可供研究的路径就是将棚户区改造所涉主体联系在一起，将每个主体可能支出的资金做出较为全面的梳理和分析，从而将各种资金汇总以填缺补漏。通过理论抽象，根据棚户区改造主体的模型复杂程度，可以分为简单模型、派生模型和复杂模型，这三种模型并不是并列的关系，而是被包含和包含的关系，前者依次被后者所包含。具体而言，第一种模型“简单模型”如图2所示，在上面的方框中间部分有三类主体，即政府、开发商/建筑商以及棚户区居民。简单模型意味着如果资金最为充足，只需要这三方主体就足够了，政府出于改善民生的根本目的，由开发商/建筑商为棚户区居民实施棚户区改造，以达致政府获得政绩、开发商/建筑商获得盈利、棚户区居民获得舒适的三赢局面。至于第二种模型“派生模型”，则是由与这三方主体分别直接相关的主体相对应，比如政府可以掌控的主体有地方融资平台和税务部门等，而棚户区居民若属于单位职工还可以借助用人单位以及住房公积金管理中心的支持力量。第三种模型“派生模型”则增加了金融机构以及社会组织或个人的主体类型。派生模型与复杂模型的区别在于前者所涉的增量主体(剔除简单模型的三个主体)具有单向对应性，即只由简单模型中的一方主体直接获取支持，而后者所涉的增量主体(剔除派生模型的五个主体)具有多向对应性，可由简单模型中的三方主体或者说全部主体直接获取支持。换句话来讲，派生模型所涉的增量主体与简单模型所涉的主体之间是多对一的关系，复杂模型所涉的增量主体与简单模型所涉的主体之间是多对多的关系。经由理论抽象，实际上图2已经清晰表明简单模型考察三方主体、派生模型考察三加四共计七方主体、复杂模型考察三加四加二共计九方主体。需要指出的是，图2仅为理论抽象的大致和基本情况，现实可能远远复杂于模型中所探讨的主体类型。

图2 棚户区改造主体的类型化示意图

(一)简单模型所涉三方主体的资金考察

1.政府资金

政府资金实际上以财政支出的形式发放，前文已述，财政补贴根本不足以支撑棚户区改造的事项。那难道是财政真的不足以支付棚改所需的资金吗？探究财政收入的来源，主要有两个较为重要的进账项目，其一是作为预算外收入的土地出让金，其二是作为预算内收入的税收。通过表1和表2，可以轻易地看出，任何一年的土地出让金或税收②都完全能够填补棚户区改造的1万亿资金缺口。关键的问题有两个，首先，在严格限制政府卖地的背景下，甚至有些地方即使想卖地也可能已经无地可卖，这就意味着未来单纯靠土地出让金来填补棚改的资金缺口面临着困境。其次，这些收入并不是同时也没有全部投入到棚户区改造中去，特别是税收收入被分别投向一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务支出、地震灾后恢复重建支出、援助其他地区支出、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资储备事务、政府债务付息支出、其他支出、预备费等24个项目中。棚户区改造仅是这24个项目里“住房保障支出”项下“保障性安居工程支出”的8个项目中的1个。这就极大地分散了用于棚户区改造的政府资金，虽然可以质疑政府资金投入棚改数额的合理性，但税收收入的数额和使用被作为财政预算经过了历年两会的审议，因此具有相当程度的合法性。

表1 土地出让金近年基本情况表

数据来源：根据国土资源部门户网站所公布的“2010中国国土资源公报”、“2011中国国土资源公报”、“2012中国国土资源公报”、“2013中国国土资源公报”整理而成。至于2009年之前的数据在公报中大都作成柱形图和线条图的形态，为防止读数的误差而舍弃掉。

表2 各项税收近年基本情况表

数据来源：根据国家统计局的统计数据整理而成。

此外，虽然财政收入有着让人可喜的资金数量，但是政府所欠的债务却将财政收入中的大量资金数额抵消掉了。2013年12月30日，国家审计署发布2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》，从表3中可以看出，“截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，负有担保责任的债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.7万亿元”。为此，每日经济新闻还引用其中的数据专门发文，标题就是“地方债半年增13% 近200个县债务率逾100%”。如果截止2013年6月底的债务可以用2012年的财政收入来偿还的话，就会发现2012年全国的财政收入总共才11.7万亿元(依据财政部《2012年财政收支情况》)，面对这么多数额的政府债务，根本无法还清所有的数额。这就意味着政府的债务状况可能会进一步挤压用于棚户区改造的资金数额。

2014年8月31日，新修订的《预算法》被重新颁布，从限制主体、用途、规模、方式和控制风险五个方面③来规范地方政府债务管理，严控债务风险。2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的公布，继续加强严格控制地方政府的举债行为。这些措施将可能使得地方债的数额和规模减少，从而导致不仅政府支出用于棚改的资金会被挤压，政府进账的这块借款若用于棚改的话，其资金数额也会相应地被挤压。

2.开发商/建筑商资金

开发商或建筑商对纯粹的保障房建设很难具有较大的兴趣，毕竟住在廉租房里的住房保障对象的租金实在是低廉，而经济适用房又限定了其价格为成本价，因此开发商或建筑商很难在纯粹的保障房建设中获取利益。但是，棚户区改造则不一样，虽然《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》提及自“2008年以来，

各

表格与数据来源：国家审计署2013年12月30日的发布2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》，第4页。

地区、各有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程”，但此保障非彼保障。虽然纯粹的保障房与棚户区改造都具有保障的性质，然而实践操作起来，利益相差较大。这是因为棚户区改造可以从事商品房开发，从而为开发商或建筑商收回成本获取高额利润奠定了坚实的基础。同时，相关的法制建设亦在强化这种区别，允许棚户区改造可以从事商品房开发。例如国务院法制办公室于2014年3月28日发布的《城镇住房保障条例(征求意见稿)》第十一条第一款要求县级以上地方人民政府应当优先安排保障性住房和棚户区改造安置住房这两大类住房的建设用地，在其第三款仅仅禁止利用保障性住房建设用地直接或者变相进行商品房开发等活动。从解释论角度出发，针对同一个条文里的两类住房的建设用地，只明确对其中一类住房的建设用地使用了禁止性规范，那自然针对另一类住房的建设用地从事商品房开发就采取了允许的态度。

开发商或建筑商除了投资之外，还可以在建设过程中采用节约的方式来降低成本减少支出，以最大限度地使用有限的资金。不过，这种节省有一个底线，就是需要保证建筑质量和安全，否则通过偷工减料的方式来节省资金的话，纯粹只是图利开发商或建筑商，并没有实现棚改的目的。内蒙古自治区赤峰市红山区桥北棚户区改造就出现了回迁工程多方面与规划设计图纸不相符、楼房裂纹、没有房屋验收合格证等状况[4]55。如果看看网上论坛爆料的棚改所建造房屋的偷工减料，就会更加感慨万分。由此来看，必须严防“节约”异化成“偷工减料”的可能性。

3.棚户区居民资金

棚户区居民居住在“建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域”③，李克强总理于2014年6月在伦敦向英国智库发表演讲时生动形象地指出：“中国还有一亿人在城市的棚户区里生活……它不具备基本的生存条件，不遮雨、不挡风、不抗冻，甚至人们到了寒冬的时候要穿上棉衣、戴上棉帽，加上几层棉被才能入睡……”[5]，如此不堪的棚户区却还需要在改造之前或改造完成之前继续住下去，这就在一定程度上证明了棚户区居民收入水平有限的事实。2013年7月，住房城乡建设部在解读《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》时指出“棚户区居民多为低收入群体，很多还是企业老职工，曾为国家建设作出很大贡献”，亦从某种角度表明了棚户区居民收入水平的确有限的状况。深入来看，衡量棚户区居民收入的重要指标就是银行存款(见表4)，然而根据统计局关于城乡居民人民币储蓄存款的数据除以13亿人口④之后，得到一个大概的人均数额，从2009年的2万元左右到2013年的3.4万左右，这个年均存款数额说明了棚户区改造居民特别是其中的低收入群体很少具有充足的资金。因此，指望棚户区居民所缴纳的那点资金是不可靠的。

表4 城乡居民人民币储蓄存款表

数据来源：根据国家统计局的统计数据整理而成。

(二)派生模型所涉增量四方主体的资金考察

1.地方融资平台资金

所谓的地方融资平台，实际就是地方政府发起设立的一种公司或企业，在实践中，其表现形式或名称主要有地方城市建设投资公司(也被称为“城投公司”)、地方城建开发公司、地方城建资产经营公司等等，通过银行贷款或发放公司债的手段来进行市政建设或从事公用事业。就目前来讲，地方融资平台也出现了困境。“2013年1月中旬结束的年度监管工作会议上，银监会主席尚福林地方政府融资平台贷款余额高达9.2万亿，面临着信用违约风险难关……银监会的数据显示，2012-2014年三年内有35%的平台贷款要集中到期，地方政府平台处于偿债高峰期”[6]。截至2013年6月末，地方融资平台贷款余额9.7万亿元，但2012年地方财政收入才6.1万亿元左右，负债率高达159%。地方融资平台与政府一样，都陷入了债务危机。

2.税务部门等优惠措施

无论是2013年7月4日发布并实施的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，还是2014年7月21日发布并实施的《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，都专门提到了落实税费减免政策。这里面不仅包括了棚户区改造安置住房税收优惠政策，还包括了免征至少2项行政事业性收费和6项政府性基金，甚至当企业参与政府统一组织的除城市棚户区改造之外的其他四类棚户区改造的，对企业用于符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除。这些税费减免政策确实为棚户区改造提供了支持，但税费减免就意味着财政收入相应减少，似乎资金仅仅是出自谁手不同而已，即到底是由政府财政补贴棚户区改造，还是由税务部门等减免税费，二者本质上没有根本的区别⑤。

3.用人单位资金

居住在棚户区的人员中，有一部分人可能与用人单位缔结了劳动关系。在以前计划经济时代里，用人单位负责劳动者的生养死葬，但是随着进入市场化转变的进程中，用人单位逐渐从这些负担中解放出来，将本该属于政府责任的社会事务放手市场去处理。然而，政府尚未完全将这些社会事务接手下来，社会保障的不健全使得劳动者在住房问题上不堪重负。2008年以来，迎来了劳动立法的春天，陆续出台了劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、社会保险法、劳动法司法解释三和劳动法司法解释四等。这些法律和司法解释均申明了工资和社保是用人单位的义务，必须按时支付和及时缴纳。特别是劳动合同法的颁布和实施恰逢金融危机在全球肆虐，敲打原本脆弱的经济，因此经济学界有专家认为劳动合同法加剧了经济状况的恶化。虽然从法理的角度来讲，劳动合同法等法律和司法解释并没有增加用人单位的负担，因为支付工资和缴纳社保本身就是用人单位该履行的义务，但可能之前一直没有严格地执行劳动法律制度，2008年之后严格执行法律的结果，必然是增加了不法用人单位的成本减少了利润。当然，这对守法用人单位来讲，没有任何影响。在这种后金融危机时代和劳动立法执法严格的背景之下，祈求用人单位在劳动者所住的棚户区改造时提供资金补助，不是完全没有可能，但是这种可能一定具有极大的不确定性，特别是当用人单位的经营状况不好时，其提供资金补助的可能性就非常小乃至为零。

4.住房公积金

棚户区改造与住房息息相关，自然而然地就会让人联想以住房公积金来支持棚改的进行。“特别是随着改造片区从城市中心不断向郊区延伸，土地的吸引力越来越小，政府操作的余地也会越来越小，而资金的压力将越来越大，时任哈尔滨市委书记的盖如垠就曾希望和建议能允许地方尝试使用住房公积金来扶持棚户区改造，作为启动资金作周转，之后再完璧归赵”[7]。实践中，目前确实已经有些省市开始推行或试行以住房公积金来支持棚户区改造了。2010年8月，乌鲁木齐放贷25亿住房公积金支持巴哈尔路片区、黑甲山片区、跃进街片区、青峰路片区、雪莲片区5个棚户区改造[8]。2013年12月，山东省住房公积金贷款支持棚户区改造，而试点城市有济南、青岛、淄博、泰安、潍坊五市[9]。可还是有很多省市不能以住房公积金贷款的形式来为棚户区改造提供资金。原因就在于使用住房公积金贷款来支持棚改在目前的政策上有着一定的障碍。

首先，《住房公积金管理条例》第三条、第五条以及第二十四条，都明确规定住房公积金属于职工个人所有，无论其来源是职工个人缴存的还是职工所在单位为职工缴存的住房公积金均是如此，由此提取主体只限于职工个人，任何单位和个人不得挪用。这就意味着，政府或开发商或建筑商不能擅自动用这笔资金。其次，即使某些省市放开限制，在合法的范围内允许职工个人申请住房公积金贷款，来为棚改的资金池“蓄水”，但是《住房公积金管理条例》第二十七条要求职工作为申请人应当提供担保。这个负担就可能会使得职工未必去申请住房公积金贷款。再次，《住房公积金管理条例》第二十八条限定了住房公积金的增值收益的唯一路径，就是住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，还需要经住房公积金管理委员会批准，才可以将住房公积金用于购买国债。这就是说，在住房公积金的问题上，宁可收益少一些，国家也要保障其绝对不能亏损。假如未来立法真的许可住房公积金贷款可以支持棚改，但本身就缺乏资金的棚改到底能否获利进而归还，还是一个未知之数，很难实现住房公积金不亏损的立法目标，没有任何官员可以保证万一亏损了之后怎么办。最后，退一步而言，即使立法者认为2002年修订过的《住房公积金管理条例》已经过时，毕竟辽宁省在全国率先启动了全省范围内的棚户区改造是在两年之后的2004年，时隔十余年，条例的内容很可能已经跟不上时代的变化和历史前进的节奏，因此有必要修改条例的内容，允许住房公积金贷款可以支持棚户区改造。假设真的如此，但是启动修法程序乃至最终修法都需要一个过程，短期之内还是难以实现这个政策障碍的藩篱破除。

(三)复杂模型所涉增量两方主体的资金考察

1.金融机构资金

金融机构中的银行分为政策性银行与商业性银行。作为政策性银行的国开行，前文已述，每年都会出资扶持棚户区改造，但是棚改资金的缺口依然很大。至于商业性银行，则会充分考虑棚户区改造的风险，一般都不太愿意贷款给棚改。2014年4月15日，北京某商业银行房贷部负责人向先生表示，目前房地产风险较大，因此商业银行都不愿意将资金贷给棚户区改造[10]。特别是在棚改过程中建设公共租赁住房至少需要30年以上才能收回成本，说不定50年也有可能，在这期间政府都至少历经6届，银行行长都换了好几个了，所以风险一直是商业银行不愿贷款的主要原因。

至于金融机构中的基金、证券、信托、保险等公司，即使乐意为棚户区改造注入资金，也需要一定的时日进行市场运作，况且市场运作也是存在着风险的，可能有盈有亏。更何况，这些公司肯来为棚户区改造提供资金支持，必然是从获取利润的角度出发进行考虑，因此向政府要政策要优惠措施就属可以理解的行为，只不过这种行为似乎并不值得称道罢了。

2.社会组织或个人的资金

郭美美事件之后，严重打击着红十字会的诚信度和公信力，使得公众难以相信捐赠会被用于自己最初的目的，这个事件一经放大，就会使得捐赠更加具有不确定性、捐赠款项流向的领域缩小、捐赠数额减少。在目前缺乏“问责”的背景下，假如社会组织或个人捐赠了一定的资金以期用于棚户区改造，那问题在于资金是否全部或真的用于棚户区改造？建造过程中能否保证房屋质量安全？即使公布了资金的流向和使用明细，那是否真的符合资金流向和使用明细？等等这一些列的问题都困扰着具有爱心的社会组织或个人，他们的爱心在遭遇缺乏诚信的人性时，受伤的总是前者，从而使得社会组织或个人减少捐赠的次数和金额，甚至不再捐赠。此外，这种针对社会组织或个人的自愿捐赠行为难以强制，更无法强制执行。这也是很多社会法立法时所面临的困境，若立法者想做成某件事情，在缺乏资金时，一般都只能写上“鼓励社会组织或个人做什么什么或投资做什么什么”等字样，最多再写上一笔当社会组织或个人在捐赠后“给予奖励或表彰”。因此，一个城市进行棚户区改造时，或许可以期待社会组织或个人捐赠一笔数额不菲的资金，而不管他们是出于回报家乡的目的，还是纯粹公益以获取人生价值的目的，抑或者其他什么目的，但是，如果每个城市都期待社会组织或个人的捐赠则就非常不现实了。

三、探寻拓宽棚改资金的两条新路径：“以非法用于合法”和“以存量换取增量”

既然简单模型所涉主体、派生模型所涉增量主体、复杂模型所涉增量主体要么资金不足、要么资金具有不确定性，要么资金的投入以营利为目的与改善民生多少有些冲突从而使得棚改目的变异，要么资金因政策障碍暂时不能使用等等，这就决定了单一使用任何一种资金形式都难以满足棚户区改造所需要的资金量。因此，辽宁棚改模式的资金经验就是汇总一切可能的资金，即“所谓的‘九个一块’，政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”[2]44。客观地讲，辽宁棚改模式中的“九个一块”中的很多“一块”都具有极大的不确定性，换句话来讲，在具体的区域进行棚改时，不见得该区域能获得全部“九个一块”的资金，很有可能只获得五块、六块的资金，从而使得资金未必充足。为此，有必要探寻拓宽尽可能多的棚改资金的新路径。

(一)以非法转成合法：扩大资金来源渠道

将非法的资金，通过法定的程序和手段，运用于合法的途径，来为棚户区改造扩大资金来源渠道，具体的作法至少有下面三种方式方法。

首先，从违法犯罪中寻求扩大资金来源渠道。在刑法分则十类罪名中，凡是判处罚金、没收财产或者没收违法所得的，似乎都可以考虑将这些资金或一定比例的资金用于棚改的民生事业。

其次，从吃空饷而流失的资金中寻求扩大资金来源渠道。新华网于2014年9月24日披露，“四个省份已有10万余“吃空饷”者现形，其中，河北清理5.5万人，四川清理清退2.8万人，河南清理1.5万人，吉林清理8600余人，挂名饷、冒名饷、死人饷等乱象不断，‘官仓鼠’频频曝出，彰显编制管理的混乱”[11]。如果按照每名吃空饷者每月领取工资2500元计算的话，这四个省份一年流失的资金数额就达到30亿(2500元×12个月×10万人)。若考虑全国除港澳台之外有31个省份之多的话，这个数额还可以增加，也就意味着，通过粗略的计算，每年全国因吃空饷而流失的资金就有232.5亿(30亿×31个省份/4个省份)左右。

再次，从其他非法渠道所得资金中寻求扩大资金来源渠道。2014年6月24日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上，审计署审计长刘家义所做的《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中谈到 “(一)全国城镇保障性安居工程跟踪审计情况。2013年，资金管理方面，有38个单位骗取套取棚户区改造资金15.41亿元，有237个项目或单位将78.29亿元挪用于市政设施、园区开发等。如河南新乡投资集团有限公司通过编造虚假棚户区改造规划、虚估投资额等，以城市棚户区改造名义发行债券9亿元，其中7.77亿元实际用于旅游开发、对外出借和投资等”。

如果能够将这些资金汇总利用的话，将会对棚户区改造是一个利好的消息。

(二)以存量换取增量：实物房产的合法利用

如果目光并不局限于货币形式的资金的话，那么实物形式的房产似乎也是一个不错的可供选择或参考的路径方向。即通过以存量的房产换取需要增量的资金方式来为棚户区改造保驾护航，具体的作法至少有两种方式方法可供选择或参考。

第一个可供使用的存量房产：被没收的房产。2013年热炒的房姐龚爱爱事件最终落下了帷幕，经北京警方证实，龚爱爱在北京拥有41套住房，共9666.9平方米，虽然仅以伪造、买卖国家机关证件罪判处龚爱爱有期徒刑三年，可房产如何处理，却并没有明确的说明。但这却为本文提供了一个思路，即是否可以将没收的房产用于棚户区改造居民的住房或租赁房呢？由此，也为本就缺乏如何增加资金数额而犯愁的事情通过已有的被没收的存量房产来进行处理。当然，这种作法在具体的技术操作上还需要进一步的考量，如棚户区改造居民能否买得起被没收的房产？可否将被没收的房产重新打上隔断分为几个房间作为租赁房？谁可以住进被没收的房产，有无排队的先后顺序？等等。

第二个可供使用的存量房产：小产权房。小产权房是建在集体土地上的房屋，农民将该房屋卖给城市居民的买卖行为不受到法律的认可与保护，更为关键的是小产权房不能办理由国家国土资源部门和房屋管理部门出具的土地使用权证、房屋所有权证等合法手续。目前可以查到的小产权房的数据，是2010年6月的新闻1+1节目中提及了一个数据，即全国已有60亿平方米的小产权房，之后该数据被媒体广泛引用。假设每个小产权房都有100平方米的话，那至少全国存在着6千万套的小产权房⑥。鉴于物权法的规定，宅基地使用权不能自由流转，小产权房不能买卖，虽然党的十八届三中全会决定提及“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，但在立法尚未修改之前，必须严格按照法律的规定执行。因此，可以考虑对小产权房的利用，是与农民协商，将其改造成公共租赁房或廉租房。既然不能出卖，但出租并不算违法。

这两个可供参考的以存量换取增量的思路，既减少了需要增加资金的压力，又充分利用了现有房产资源，实现了物权法“物尽其用”的立法宗旨。

注释：

①以笔者所在的四川省内江市为例，市住建局在起草《关于城镇危旧房和棚户区改造的情况汇报》时，就明确指出“项目资金缺口大。危旧房和棚户区改造项目虽有中央、省专项资金补助，但补助资金不足5%，更多的资金仍需地方配套投入和融资、引资。而市县(区)财力有限，仅能在税费方面给予一定优惠，开发商对棚户区改造信心不足，决心不大，招商引资的难度也大。”

②即使是十年前的2004年，该年份的税收收入为24165.68亿元，亦基本可以支撑2014年至2017年所需要的2.5万亿元缺口的棚改资金。

③这种表述来自于2013年7月发布的住房城乡建设部解读《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》。

④此处仅为讨论的便利，才统一使用13亿人口作为分母，而没有考虑或有意忽略了每年人口的增长率等。

⑤虽然政府依旧可以维持财政补贴的资金数额不变，甚至增加财政补贴的金额，并且照样实行减免税费，但用于其他项目的财政支出就可能会有所减少。

⑥还有另外的说法是中国网于2014年10月27日刊登的“宅基地改革方案初成七千万套小产权房转正无望”一文提及的“此前多家媒体估计称，全国小产权房存量达7000万套”。

[1] [英]培根．培根论说文集[M]．水天同译．北京: 商务印书馆，1983．

[2]谈乐炎．棚改新局初考[J]．小康，2014，(205) ．

[3] 楼继伟．认真贯彻新预算法依法加强预算管理[N]．人民日报，2014-9-1．

[4] 郭煦．赤峰：总理关注下的棚户区改造[J]．小康，2014，(205)．

[5]棚户区改造：光明与阴影同行[N]．华夏时报，2014-8-23．

[6]尚福林：中国地方融资平台贷款余额高达9.2万亿[N]．21世纪经济报道，2013-1-29日．

[7] 李秀玲．东北棚改如何破解“三难”[N]．工人日报，2010-2-2．