重庆市工程建设招标投标交易中心总工程师办公室主任谢清军

从有形建筑市场到公共资源交易平台
——写在《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》公开发布之际

重庆市工程建设招标投标交易中心总工程师办公室主任谢清军

为了规范建筑市场、使建设工程交易活动实现“从无形到有形、从隐蔽到公开、从无序到有序”的根本性转变、使建筑市场各方主体行为得到规范、同时有效遏制工程建设领域承发包环节的腐败现象，从1992年开始，我国部分地区开始探索建立有形建筑市场（即建设工程交易中心，以下统称“有形建筑市场”）。在中纪委、监察部等部门的大力支持下，原建设部、国务院办公厅先后出台意见对其进行指导和规范，有形建筑市场的探索实践得到大力推广。截至2007年，全国336个地级以上城市，有325个建立了有形建筑市场。实践证明，有形建筑市场的建设取得了显著的成效，已经成为工程建设招标投标活动体现公开、公平、公正原则的统一平台，成为建筑市场信用体系建设的重要载体，得到全社会的认可。

但是，由于种种原因，其法律地位未能明确，给有形建筑市场的正常运行带来坎坷和困扰，也影响了其正常作用的有效发挥。同时，还存在着各地发展不均衡、模式不统一、机制不健全、运作不规范等问题，这在一定程度上影响着有形建筑市场的健全、完善和可持续发展。2009年开始的工程建设领域突出问题专项整治提出，“建立健全统一规范的工程建设有形市场”；2011年，中办、国办在《关于深化政务公开加强政务服务的意见》中首次提出“建立统一规范的公共资源交易平台”；2012年，中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组在南昌召开全国公共资源交易市场建设工作推进会；2013年，《电子招标投标办法》正式颁布，有形建筑市场的生存和可持续发展面临着持续的压力和挑战。

随着信息技术的高速发展，尤其是互联网技术的迅猛普及，“依法治国”理念的庄严提出，我国已经步入了“国家治理能力现代化”时代。在这样的时代背景下，我国的经济发展迈入了新常态，我国的行政审批制度改革深入推进，有形建筑市场归并整合到公共资源交易平台是必然趋势。同时，面临着交易平台市场化竞争、交易场地作用逐步弱化、交易范围进一步缩小等巨大挑战。笔者力求从有形建筑市场23年的发展历程中总结其经验和启示，以期为未来公共资源交易平台的可持续发展提供借鉴。

有形建筑市场到公共资源交易平台的发展历程

回顾有形建筑市场23年的发展历程，大致可以分为4个阶段：

初建阶段（1992～2002年）。有形建筑市场自1992年在几个中心城市开始创立，当时的初衷是探索和试验。1996年，原建设部、监察部等4部门联席会议肯定了有形建筑市场这种形式，提出在全国地级以上城市建立有形建筑市场的要求。1997年，原建设部印发了《建立建设工程交易中心的指导意见》，其中，明确了有形建筑市场主要有3大功能、工作中应遵循5大原则。1998年，在北京、上海、南京等多个城市召开的全国有形建筑市场建设工作座谈会上，中纪委有关领导同志对有形建筑市场建设给予了充分的肯定，要求大家进一步提高认识，统一思想，推进有形建筑市场建设。

巩固提高阶段（2002～2007年）。2002年1月，国务院办公厅以国办发[2002]21号文转发了原建设部、原国家计委、监察部《关于健全和规范有形建筑市场的若干意见》，提出为切实加强对有形建筑市场的管理，由原建设部牵头，会同原国家计委、监察部等有关部门成立部际协调小组，负责

指导全国有形建筑市场健全和规范工作。各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门要高度重视有形建筑市场的建设，加强管理，规范运行，促进有形建筑市场健康发展，创造公开、公正、公平的建筑市场竞争环境。这个文件的出台，标志着全国有形建筑市场建设进入了一个新阶段。

完善法规制度阶段（2008～2012年）。根据中央领导同志的指示精神，原建设部等5部门联合开展并完成有形建筑市场和工程招投标的普查调研工作，标志着有形建筑市场进入到了完善法规制度阶段。这个阶段的主要任务就是在普查调研的基础上，建立健全有形建筑市场和工程招标投标的管理制度，任务之一就是要确立有形建筑市场的地位，制定全国统一的有形建筑市场管理办法，对有形建筑市场的性质、功能、工作原则和程序，以及市场交易的范围等都做出明确的规定，从法规上、制度上对有形建筑市场的管理进行规范，把招标投标和有形建筑市场的管理纳入科学化、规范化的轨道。但实际上，这个阶段没能按照预期的目标设定走下去。

整合发展阶段（2012年6月至今）。2012年6月，全国公共资源交易市场建设工作推进会在南昌召开。会后，印发了《关于建立统一规范的公共资源交易市场的意见》（征求意见稿）。该征求意见稿指出，按照“统筹规划、整合资源、因地制宜、循序渐进”的总体思路，打破行业垄断和地区封锁，整合利用好现有各类招标投标市场，建立统一规范的公共资源市场。2013年3月，国务院办公厅《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》要求“整合建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理。”2014年6月，《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案》开始征求社会意见，该方案提出，“以整合共享资源、统一制度规则、创新体制机制为重点，以信息化建设为支撑，着力构建统一规范的公共资源交易平台体系。”这个阶段，全国各地有形建筑市场开始逐渐归并整合到公共资源交易平台。2015年8月，国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，为整合建立统一的公共资源交易平台设定了时间表。

影响有形建筑市场向公共资源交易平台发展的因素

从有形建筑市场到公共资源交易平台发展，有外部发展环境变化的影响，也有有形建筑市场内部体制机制的障碍，究其原因，主要有以下几方面：

一是处理好政府和市场的关系。党的十八届三中全会提出，市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。这既是对国内外长期历史经验的精辟总结，更是指明了深化改革的方向和目标。在这样的背景下，扩大市场对具有共性的公共资源配置范围，成为必然。

二是建立全国统一大市场，消除地方壁垒的根本保证。有形建筑市场各自为政，体制机制各异，模式不统一，运作不规范，地方保护严重。党的十八届三中全会提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系、着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性、清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。为了建立全国统一大市场，国家更加注重公共资源交易监管模式顶层设计，着力消除有形建筑市场“地方模式”，整合建设统一规范的公共资源交易平台。

三是依法治国，提高国家治理能力现代化的需要。有形建筑市场依托行业部门建立，部门利益导致同体监督现象普遍，不能实现公共资源交易决策权、执行权、监督权的“三权分立”和有效制衡。党的十八届三中全会提出，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。特别是党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的决定，要求政府部门“法无授权不可为”。公共资源交易监管体制逐步得以重建，作为行业部门主导建立的有形建筑市场必然会失去行业部门保护，职能进一步削弱，为公共资源交易平台“合并同类项”创造了条件。

四是互联网技术的高速发展，市场管理方式转变的必然选择。互联网技术的发展速度超乎人们的想象，同时，互联网技术的普及应用促进了公共资源网上交易平台建设应用，改变了公共资源交易习惯，大大削弱了有形建筑市场场地服务功

能的作用，极大地提高了公共资源监管效率。

五是对有形建筑市场无法从根本上解决源头防腐，甚至成为利益输送的链条的全面总结后建立长效机制的结果。有形建筑市场普遍建立后，围标串标、暗箱操作、权钱交易等腐败问题依然十分猖獗，甚至有的有形建筑市场成为利益输送的捷径。有形建筑市场管办不分，诚信体系建设不完善，收费高、服务水平低，无法从制度上解决“灯下黑”问题。坚持问题导向，整合资源，健全机制，重构统一规范公共资源交易有效监管长效机制才是治本之策。

有形建筑市场的实践对公共资源交易平台可持续发展的启示

事实证明，从有形建筑市场建立到公共资源交易平台整合，在我国市场体系不完善、诚信体系不健全的条件下，对保障公共资源交易公平竞争、弥补市场失灵、维护市场秩序发挥了重要作用。对促进公共资源交易平台的可持续发展，可提供以下经验启示。

因地制宜科学建设是平台高效运行的前提。从各地的实践来看，交易体量较小的县市和部分省会城市选择综合型模式，如重庆各区县和云南、江西等。各类专业交易平台交易体量都较大的特大城市选择行业型模式，如京、津、沪、渝等。公共资源交易平台应充分考虑交易种类和交易量、平台人员数量和结构、现有平台运行效果和前景、现有场地位置和面积等因素，因地制宜科学建设。公共资源交易平台的整合，应重在工作效率和服务质量的提高，重在信息平台的整合和资源共享，而不是简单的场地集中。

规则流程统一是公共资源交易平台发展的关键。实践证明，北京、广州、上海等公共资源交易平台发展较好的地区，都具有区域内统一的交易流程规则，在全国处于引领示范地位。公共资源交易平台的建设，应按照要素自由流动、市场主体公平竞争的现代市场机制要求，根据工程招投标、政府采购、土地出让、产权交易等公共资源类别属性，分类制订统一、公平、透明的市场交易规则，着力消除市场壁垒，实行统一的市场准入制度，形成统一开放、竞争有序的市场体系。

信息化整合是公共资源交易平台发展的方向。在公共资源交易过程中，信息化是确保公共资源交易公开、公平、公正和诚实信用的重要支撑。特别是在《电子招标投标办法》出台后，各地在信息化投入、信息化人才引进方面形成你追我赶的发展态势，在公共资源交易平台信息互通、资源共享等方面开展了积极探索。为保证公共资源交易平台的信息全国共享，应进一步加大公共资源公共服务平台的数据标准制定和信息的采集工作。

市场诚信体系建设是公共资源交易平台可持续发展的保障。全国有影响力的公共资源交易平台都非常重视企业诚信体系建设。如北京、南京、广州等千亿元级交易大平台都积极争取行业部门支持，强化与行业管理关联度，与行业部门一起建立诚信综合评价体系，强化对企业合同履约行为的评价，并将评价结果应用于招标投标适时评分，引导投标单位诚信履约，促进市场的健康发展。实践证明，通过履约评价与市场的“两场联动”，褒扬诚信、惩戒失信，有力地推动了优胜劣汰市场化机制的建立。

公益属性是公共资源交易平台的本质。公共资源交易平台建设的初衷是为了规范公共资源交易各方行为，加快建立和完善与市场经济相适应的公共资源交易机制，从源头上预防和治理腐败。因此，公共资源交易平台是政府监督管理市场的载体，是引导市场规范有序的支撑，是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的抓手。国家相关法规政策都强调要坚持平台的公共服务职能，明确规定不得以营利为目的。

抓住大数据手段应用，着实开展招标效果后评估。在工程建设招标投标领域，北京、南京、广州、重庆等地招标投标交易中心先后与高校、社科院等科研机构开展合作，应用大数据思维对工程建设招标投标数据开展挖掘工作，为监督部门查处围标串标行为提供参考，为招标人评估评标效果提供决策意见，为政府部门固定资产投资决策提供数据支撑等方面发挥了积极的作用。各级行政主管部门应运用大数据手段，通过对招标投标交易数据的挖掘，实现对工程建设招标投标活动的动态监督和自动预警。

在当初法律体系不健全、信息技术相对落后背景下产生的有形建筑市场，实现了工程承发包交易从无形到有形的有效监管。实践证明，整合建立集中统一的公共资源交易市场，实现了由管理操作一体向管办分离转变、由分散市场交易向集中市场的转变，市场交易信息更加公开透明，市场秩序更加规范有序，对于提高公共资源的配置效率和质量、推进惩治和预防腐败体系建设长效机制建立发挥了重要作用。作为公共资源交易平台的建设、运行、管理者，只有顺应全面深化改革、全面推进依法治国的政策取向，牢固树立法治思维、市场化思维和“互联网+”思维，主动作为、主动求变，做改革的推动者，才能在深化改革中占据主动，才能适应未来发展的需要。（来源：《中国建设报》2015-08-18）