2010年，国务院常务会议审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“推进依法治校，学校要建立符合法律规定，体现自身特色的章程，依法办学，认真履行教育教学和管理职责。建立健全符合法治原则的制度，保障学生的受教育权，对学生实施的处分、奖励要符合公平公正的原则；加强教师管理，尊重教师的权利。” [1]当前，随着依法治国的深入实施和髙等教育法建设的逐步完善，我国依法治校工作取得阶段性进展，积累了部分先进经验，工作开展的思路也变得更加清晰。但是，综合来看，髙校的依法治教、依法治校的观念、意识仍较为薄弱，依法治校的制度体系、具体措施亟待健全，依法治校尚未完全成为学校的自觉行为。 [2]因此，必须加强高校法治化管理的理论和实践研究，本文通过调查国内外依法治校现状，针对存在的问题，提出了改进建议，为高校依法治校相关研究提供有益参考。

一、依法治校现状

（一）依法治校的定义

目前，关于依法治校尚无统一定义，有研究者认为依法治校是依照国家相关法律、法规、条例来管理学校，学校作为管理对象，应当符合国家教育发展规划，包括国家利益和社会公共利益，学校不得以赢利为目的进行管理， [3]也有研究者认为所谓依法治校，是依据国家相关法律、法规、条例来管理教育，在实现了社会主义法治民主的基础上，逐步实现教育工作法制化、规范化。 [4]

笔者认为，依法治校是指全部的教育活动都应当符合法律的有关规定，管理者在从事各类教育活动时都应当遵守或不违背法律的规定和精神。

（二）国内外高等教育法治化现状

国外高校法治化比较完善。例如，美国是个奉行法律的国家，十分重视依法治教，美国的早期移民均来自欧洲，主要以英国为主，当时英国普通民众的受教育程度以及英国社会的法制水平已经比较高，因此，移民到美国的早期居民保持着较好自觉守法行为，并一直沿袭到了今天。此外，美国各州都有较为完善的教育法，1862年，马萨诸塞殖民区的“普通法院”，通过了北美历史上的第一个高等教育法。经过近200年的不断发展，美国高等教育法的发展越来越完善， [5]学生和教师在遇见问题时会自觉以法律去判断并解决。法国也非常重视高校法治化，法国是欧洲启蒙运动的中心，法国政府十分强调依法治国和依法治校，注重运用法律武器，促进教育管理的现代化。从法国大革命至今几百年间，法国提出或颁布的高等教育法案不少于45个，如《米拉波法案》、《孔多塞法案》、《雷佩尔提法案》等，目的是要建全国民教育体制，通过完善的教育法律，扶持法国高等教育发展。日本也非常重视高校法治化管理，二战后为规范高等教育，日本颁布了一系列法规，分别有：《教育基本法》、《学校教育法》、《私立学校法》、《高等专科学校建设标准》、《普通大学建设标准》等。 [6]这些法规对高校的设置、运营管理/废止以及私立学校的发展等都做了明确规定，将高校管理纳入了健康的法制体系，通过高等教育立法，使高校法治化管理得以贯彻执行，既保障了教育的可行性、连贯性，又让高校工作者有法可依。

我国教育法治化相对落后。当前我国教育法分为三个部分：一是重要的国家教育政策，如《中国教育改革发展纲要》、《中共中央关于教育体制改革的决定》、《面向2l世纪教育振兴行动计划》等，规定了我国教育发展的方向，是我国教育的纲领性文件。二是各省出台的地方性实施意见、办法，例如《国家教委关于实施(中华人民共和国教育法)若干问题的意见》、《国家教委关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》、《义务教育法实施办法》、《职业教育条例》等。属于必要的补充性地方法律法规，这些法规在一定程度上对为国家教育法律的贯彻实施，起到了较为有力的支持作用。三是教育法律法规，如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》、《教育行政处罚暂行实施办法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等，是我国教育制度的基本法律文件。 [7]

总的来讲，我国教育法治化进程相对欧美日等发达国家起步较晚，在1949年建国后才开始制定全国性的教育法，但是针对高校的《中华人民共和国高等教育法》1999年1月1日起才开始施行，施行时间至今不足16年，且存在有法不依，人治多于法制等乱象。

二、当前我国高校依法治校面临的问题

（一）学生管理问题

1.学生生活管理问题

学生在高校生活中会遇到财产被盗，婚姻诉求等问题。 [8]例如，很多学生都配置有手机、照相机、摄像机、电脑等贵重物品，有的学生随身携带数万元生活费，一旦被盗，往往会严重影响到日常的生活和学习。为了预防现金和物品被盗，有些高校制定管理条例，规定学生不准有以上贵重物品在学校宿舍里存放、使用，手机不要购买是1000元以上的，提倡使用二百元左右的手机。但是这些管理很难落到实处，多数学生不会遵守，真出了问题学校一样要负担一定责任。另外，由于我国现行法律允许在校大学生结婚，因此也产生了很多在校生生育的现象，有些还触犯了学校的计生法，但是学生法律意识不强，往往不能即时与学校沟通，最后造成学校违法的问题，诉讼案件也不时发生。 [9]

2.学生学业、生活问题

学生学业管理存在学位和受教育权等问题。根据教育部公布高校学生管理规定，考试作弊可开除[10]，但是很多高校却无法落实，因为这个处罚实在很严重，甚至可能改变学生的命运，并且考试作弊实在难于界定。另外对于毕业生，如果学位证丢失，不能补办，只能开学位证明书，也没有法律依据。这些暂时无法调解的矛盾，造成高校行政部门模棱两可态度，实际工作也较难开展。

（二）教师师德建设等问题

高校存在教师师德不高、学术腐败等问题。 [11]如，2014年10月，教育部通报了浙江大学、北京邮电大学、北京中医药大学和山东大学等4起贪污违规典型案件，涉案教师5人，共骗领贪污1600余万元。此外，高校教师利用职务便利侵犯学生权利、高校教师利用招生腐败、高校教师贪污科研经费等事情也时有发生。

（三）管理机构设置的不合理问题

高校管理机构的设置不够合理，管理机构的设置垄断性强竞争性弱，长期存在指挥观念强服务意识差、重管理轻服务等问题。此外，长期实行平均薪酬的做法，导致教职员工的工作水平，工作质量和效率无法体现在薪酬上。各管理部门间合作的意识也较弱，为了避免负责任，遇到一些有难度的工作时会相互推诿，因此急需引入考核竞争制度，进而调动工作人员工作积极性，激发管理部门的相互合作意识。

三、高校法治化管理探讨

（一）依据学生申诉制度管理学生事务

2005年，教育部发布的《普通高等学校学生管理规定》中， [12]明确了学生申诉制度，如果学生对学校给予的处分、处理存有异议，可依法向学校或教育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯学生人身、财产等合法权益的，可向法院提出申诉或依法发起诉讼。在我国，学生事务的解决，长期以来都是通过非法律途径，现在则可完全遵守相关规定，走法律程序，进行清晰的解决，减少人事管理工作中的矛盾纠纷，确实做到责任到人，依法治校。

（二）引入部门考核竞争机制

依据《教育部关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》，尽快制定、出台能全面科学衡量部门工作效果的定性、定量相结合的考核机制。单纯定性则无法建立有效激励、竞争和约束机制，起不到有效的考核作用；完全定量则容易导致急功近利，不利于部门长远建设和整体目标的实现。 [13]因此，应当先通过对各行政部门实行分类管理，再进一步制定不同的考评标准。

（三）设立专门师德委员会

教师师德建设工作是高校推行法治，实现依法治校的重要内容之一。但是，高校长期存在师德建设工作睁一只眼闭一只眼的情况，牵头部门及责任人不明确，教务处、院系等部门都负有一定的建设责任，最后导致了谁都可以管，却谁都管不好的尴尬局面。2014年，教育部制定出台了《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，要充分发挥法律制度的规范和约束作用，建立违反师德行为的有效惩处机制，严格惩处教师的不良师德行为，遏制部分人违反师德的冲动。《意见》还明确指出高校教师师德禁行行为的“红七条”：即损害国家利益，损害学生和学校合法权益的行为；在教育教学活动中有违背党的路线方针政策的言论；在科研工作中抄袭剽窃、弄虚作假、违规使用科研经费、滥用学术影响和资源等行为；故意减少正常教学工作时间，兼职兼薪等行为；在考试、招生、学生推优保研等工作中的不公正行为；故意向家长索要或收受学生的礼品、有价证券等财物；与学生发生不正当关系或对学生实施性骚扰等行为；其他违反高校教师职业道德的行为。 [14]因此，高校应该根据《意见》明确牵头部门及责任人，由相关责任部门组成师德建设委员会，专门负责使用法律武器，规范高校教师的言行，杜绝违法、违规及各种不道德现象的形成、蔓延。

四、结语

高校管理工作千头万绪，错综复杂，利用法律规范化管理高校，弘扬法治，既是一种现代化手段，也是现代化的趋势。目前，我国高校在学生管理、教师管理中存在多种与法律相关的问题，但是在处理这类问题上存在诸多不规范的地方，也给学校管理带来了很多难题。因此，必须借助国家推行依法治国的东风，大力推广依法治校工作，依据国家法律、法规规范管理学生工作，依法制定全面科学的教师考核机制，并指定专门的师德指导委员会，规范教师的言行举止，彻底将高校管理工作推入正轨。依法治校、以法促教是科学、正确的管理模式，只有强化依法办事、以法为纲、以法为度的思想观念，才能在高校的管理过程中做到公正、平等，进而维护每个人的合法权利，维护教育工作者和受教育者的合法权益，最终全面确立法治权威，彻底实现依法治校目标。