浅析以《预算法》为契机寻求发展给付行政制度的机遇

周燕

（淮北师范大学政法学院，安徽淮北235000）

摘要：给付行政是近几十年来频繁出现的名词，有着悠久历史的中国对给付行政的恍惚不定态度，使给付行政在中国一直是理论上概念上的范畴。同时，实践层面中的给付行政的种种弊端使其艰难前行，而《预算法》的颁布与实施将会给其以立法形式的保障，给予给付行政制度的发展一种可与不可求之机。

关键词：给付行政；弊端；修正；预算法

一、给付行政的概念解析

（一）给付行政与行政给付概念之辨析

给付行政是一个可行的并可长期有效存在的制度形式，与行政给付不同。德国法学家福斯多夫首次提出给付行政概念：“给付行政是指为共同体成员提供或者改善生活条件，通过给付直接或者间接地协助或者追求利益的行为。另外，还包括以间接方式建设公共设施，提供服务或者与行政机关合作的机会共同执行行政任务等。”①而我国行政法学领军人物罗豪才教授在其《行政法学》著作中，对给付行政定义为“行政给付又称行政物质帮助，它是指行政机关对公民在年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为”。②在此，我们可以明显的区分给付行政与行政给付的不同。给付行政是静态的概念，侧重于国家基于责任而给予公民的一种生存照顾，行政给付是动态的具体行政行为，倾向于在法律法规的规定之下赋予公民的一种物质帮助权利。在我国，行政给付是给付行的具体行政行为是得到默认且无可厚非的，给付行政必然依赖具体行政给付行为而得以贯彻和落实。

（二）我国对于给付行政概念之模糊态度

我国对给付行政的概念理解不一而终，没有统一的定性。但多数局限于物质帮助层面，同时我国现行宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权力。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这就使给付行政难以突破物资帮助层次而深入精神层面的范畴。但，究其行政权力的来源是公民对自身权力的让渡，集中在少数人手中的权力是广大人民权力让渡出来并代表最广大人民而行使。故而，政府是人民的政府，政府有责任为普通大众谋求更深远的利益，继而可看出当前的给付行政理念比较逼仄，尚有很大的挖掘空间。

然，仅仅是局限在物质帮助层面的给付行政，也由于其自身范围的模糊，实际层面的忽视，使其并没有随着理念的发展而日益蓬勃。目前对待给付行政范围的界定莫衷一是，社会保险、社会救济和医疗卫生事业是最起码的限定，但随着社会经济的发展，人民利益诉求的增多，公共服务的扩大，需要更多的认定和规制。比如与公民生活密切相关的科教文卫、贷款辅助、公共事业的扶助等不断冲击着固有的给付行政范围。而政府职能转变却是悄然与缓慢的，难以一次性的将所有为公民提供有益帮助的公共服务纳入给付行政范围，也没有相关对应措施保障其有序稳定的发展，这就容易触发人们对给付行政的公共性的怀疑，使政府的权威性和公信力受到挑战。

二、给付行政在我国的运行可能性及其弊端

（一）给付行政在我国运行之可能性

给付行政与中国最相近似的名词是“民生”，人们对待“民生”的理解易于对给付行政的遐想。因为给付行政是一个舶来品，是由德国国学者福斯多夫提出，后传入日本，再由台湾学者引入，上世纪七八十年代开始进入大陆。自此，我国对待给付行政的态度也随着社会的发展由怀疑试探而逐渐谦和回应。“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮。”这里的“民”，就是百姓的意思。而《辞海》中对于“民生”的解释是“人民的生计”，老百姓的生活来源问题。在现代社会中，民生和民主、民权相互倚重，而民生之本，也由原来的生产、生活资料，上升为生活形态、文化模式、市民精神等既有物质需求也有精神特征的整体样态。“民生”一直是政策性的概念，每一届每一年都会有关于“民生”工程的建设，人们更加理解和首肯“民生”问题，而模糊给付行政的概念。从给付行政传入中国以来到逐渐渗入行政法学研究领域，究其本质而言，是对百姓的授益性行政行为，“生存照顾”是给付行政之根本，促进与发展是其追求。故而可以看出，中国本土的“民生”政策与给付行政有着妙不可言的内在联系，这奠定了给付行政在中国扎根发展的良好政治基础。但是，给付行政是一种制度性概念，强于一时一地的“民生”政策，其存在与发展受到更好的保障，更易于在法律范围内确保公民的基本权利。

与此同时，随着社会经济的发展，人民的生活水平的提高，政府对于其生存照顾理念已经无法满足人民对自身利益的诉求。政府也意识到这一点，在慢慢优化着服务职能，但却总有晚一步的感觉。一方面中国正处于社会转型时期，日益增长的经济和蓬勃扩张的经济体需要更多的规范以便长足发展，进而迫切需要政府职能的演变去回应市场需求；另一方面苦于职能转变迟缓的压力，让政府处于进退两难的尬尴境地，

这就为给付行政制度的建立于完善就提供有利的契机。

（二）给付行政之弊端显现

然而，给付行政并不因有众望所归就能够呼之欲出的。其弊端时时戳痛“跃跃欲试”的行政主体，从而举步维艰，蹒跚前进。究竟是何短处使给付行政如此步履艰难？在搜索众多提到给付行政的弊端中无不指出资金的短缺使其“羞涩难行”，德国柏林大学财政经济学者瓦格纳于1882年提出“公共支出不断增长法则”认为：一国政府的财政支出与经济增长之间存在着正相关的函数，即随着国家职能的不断扩大和经济的增长，公共支出应不断增加。而我国的政府的财政预算更多的是注入到经济建设和各项管理支出，落实到公共服务的建设和完善是少之又少。究其原因有：（1）政府的资金有限。在运用有限的资金时，政府更愿意投入到显而易见的经济建设中去，从而彰显政府的功绩，而公共服务建设和完善需要长效的资金注入和维护，这种“吃力不讨好”的差事很难让政府挑起；（2）政府预算机制的倾斜力度不够。在首选经济建设时，就占用了大量资金，所剩无几的资金难以承担起完备的公共服务建设。故给付行政制度即使一而再再而三“孱弱”的存在着，也无法发挥其真正魅力，让人们感受到政府的温暖。

我国目前行政给付的资金来源比较单一，税收占大部分比例，一旦社会经济出现波动，税收就受到影响，从而动摇政府资金的根基。同时，在行政主体执行阶段也由于欠缺程序的规制和有效的监督机制，使资金流失严重，到不了给付行政的对象手中，使给付行政处于名不符其实，纸上谈兵的窘态。

然而这一切并不就让给付行政望而却步，《预算法修正案》的通过，让我们看到了给付行政制度的完善指日可待。

三、给付行政的理性修正

（一）《预算法修正案》之资金倾斜

经过全国人大常委四次审议的《预算法修正草案》在2014 年8月31日落下帷幕，最终不负众望的通过并于2015年1 月1日起实施。此次《预算法修正案》的通过可谓是普天同庆的喜事，用法律的形式标榜出法治国家对待预算的应有立场，真正体现了国家机关为实现法治而作出的巨大努力。我国自1995年施行《预算法》起，就有着诸多问题，随之而来的修正案的提出更是体现了对预算的关注与修改的迫切，集聚众多人才的付出，经过近十年的努力，最终通过。尽管此次修正案不是完美的终结但是对于给付行政的发展来说确是莫大的助推剂。

《预算法修正案》第五条第一款规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”这一款直接将社保基金纳入预算之内，从而保障了给付行政能正常有效运行，在立法上的确立和支持，减小甚至消除了资金短缺的困扰，也可看出国家对给付行政的强有力推动。第十一条第一款规定：“社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。”此条项确立了社保资金的来源与用途，不再从其他预算款里去预留或者挤出，给社保基金一个更加有保障的方式来落实给付行政。稳定了资金来源渠道，就为给付行政的实施打下坚实的后盾。第十一条第二款规定：“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。”这款体现了预算法修正案的理性规制，使社保基金即使在“有法可依”的情况下也要合理适当的运行，体现有礼有节的推行社保基金的良性运转。

（二）《预算法修正案》之政府规制

《预算法修正案》第三十六条第二款规定：“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。”这一条款的规定可看出国家对于地方政府“钱袋子”规范收紧和严厉规制。让各级政府资金运转透明化、公开化，使隐性收支无处遁形，有利于人民的监督。同时，第三十一条第二款规定“各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案”，表明各级政府有权管理自己的资金，不再承受上级政府财政压力，也能规范自身的资金运行，放权到地方，让其更加明朗清晰的运用资金。曾几何时，地方政府财政困难，一方面由于自身资金分配不合理，导致“寅吃卯粮”的状况层出不穷，另一方面是由于上级政府的加压，使其必须挤让一部分资金用来“打理”上下级关系，以方便行政，而第三十条明确规定“上级政府不得在预算之外调用下级政府预算资金。下级政府不得挤占或者截留属于上级政府预算的资金。”此法条不仅规范了各级政府资金运行情况，也暗含性的规范了上下级政府之间的“金钱”关系，使其各有各“钱袋”，各有各用法，不再交叉重复繁杂的罗列，管好各自的“钱袋子”。也从侧面廓清给付行政制度中的资金短缺困境，保障其“有钱可用，有钱必用”。

（三）《预算法修正案》之执行规范

《预算法修正案》第五十三条第一款“各级预算由本级政府组织执行，具体工作有本级政府财政部门负责。”政府成为预算的执行主体，意味着政府可以按照自身实际情况运用资金，广袤的地域使中国无法摆脱地区差距，故而不统一的政府预算执行有利于均衡贫富差距，但政府却不能恣意的执行预算，“对执行结果负责”框定了政府执行预算的后果责任制，使其必须合法有效的运用资金。殊不知，给付行政在执行阶段会被隐没掉很多，权利的滥用和滋生也会在此阶段应运而生，但此法条的规制，让行政主体承当起执行后果，迫使政府逐渐成为一有责任有担当可信赖的主体。

给付行政在我国理论界研究颇多，对德日的借鉴也有几十年了，而在实践中一直缓慢前进，不敢真正的全面推行，此次《预算法修正案》的通过在立法层面保障了给付行政制度完备落实，激发地方政府加大对给付行政的倾入，以体现对最广大人民利益的呵护。

注释：

①汉斯·J.沃尔夫，等：《行政法》，商务印书馆，2007年版。

②罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社，2000年版。

参考文献：

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