公共政策正义性评估的理念与方法

2015-03-27周荣超

湖北经济学院学报·人文社科版 2015年5期

公共政策正义性评估的理念与方法

周荣超

（河南大学民生学院，河南开封475000）

摘要：公共政策作为现代服务型政府提供的公共服务产品，其实质是对社会价值的权威性分配。政策制定主体的界定与参与，相关利益诉求渠道，利益的分配与获得，都与政策制定的理念与实施手段有密切关系。提升政府的权威与公信力，解决日益凸显的社会问题与危机，体现制度的公正与公民参与权利，都需要公平公正的评估理念。通过政策制定者、执行者和相关利益方的博弈，通过及时有效的评估，及时纠正政策失真与失效，运用合理量化分析手段，实现公共政策的利益表达、综合、认定功能，更好地为公民谋福祉。

关键词：公共政策；正义性；评估；理念与方法

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，社会面临的转型升级问题日趋复杂，公民的利益诉求也呈现多元化态势，市场失灵和政府失灵的不断出现，使政策所扮演的角色越来越重要，政策既要有科学性又要有民主价值，表达的是精英的意志抑或民主的价值诉求，这都是决策者不得不认真考量的问题，而评判一项政策是否达到预期目标和效果，以便该政策是否应该继续执行，进行调整抑或终结则有赖于政策评估的进行；深层次来讲，前瞻性、时效性、迟滞性是政策的一般特征，政策的影响是缓慢而持久的，如果没有一个科学、客观、公平公正的制定理念与评估方法，那一项政策的制定与出台对整个社会与国家的发展无异于一场灾难，因此，一是为制定政策而收集所需信息的过程要公平合理，二是政策制定本身的公平性和合理性，用正确的价值导向和科学的评估方法来适时调整或创新政策，已俨然成为当下政策科学研究者和学者们亟需解决的课题。

一、政策、公共政策、公共政策评估的内涵

政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的步骤与措施。其实质是阶级利益的观念化、主体化、实践化反映。

公共政策是对全社会的公共利益作权威性的分配，而且利益分配是一个动态的过程，是为解决市场失灵而由政府主导的活动，市场只负责私人产品的提供，并不能提供公共产品且也不能解决经济中各种外部不经济性问题，市场导向是效率至上，那么为弥补市场失灵，就需要政府制定的公共政策以公平、正义为依归。罗尔斯著名的“正义原则”指出：“机会均等与适合最少受惠者的最大利益”，①也就是说要求社会利益和经济利益的不平等分配应该对处于社会最不利地位的最有利。

公共政策由问题认定、政策规划、政策合法化、政策实施、政策终结一系列步骤与环节组成，公共政策体系是由政策相关者、政策环境和公共政策三者相互联系而组成。②政策问题在开始阶段并不明晰清楚，而是模糊和不确定的，政策原汤内，政策共同体内外部漂浮着各种思想，那些符合技术可行性和价值可接受性的思想会被保存下来。对问题的感知、忧虑和紧张并不是问题，而是由政策分析人员、决策者及其利益相关者感受到的问题情势。这一问题情势是客观的、可以直接观察到的、通过语言描述并能够运用广泛的符号系统表述的，也就是说它是一种客观事实与主观认识相统一的过程。

公共政策评估是评估主体按一定的标准与程序，运用科学的技术与方法，对公共政策的结果与目标的差异程度，投入和产出效果，以及政策的科学性、合理性进行评议和估价，做出客观、公正评判的活动。其意义在于检验政策效果，总结经验，完善政策，促进公共资源的合理有效配置，达到帕累托最优，实现帕累托改进，促进政府决策的科学化和民主化。公共政策评估分为事前评估、事中（阶段性）评估与事后评估；正式与非正式评估，内部评估、外部评估与社会评估、常规评估与绩效评价。评估的过程包括评估准备阶段、实施阶段和总结阶段。标准分为事实标准和价值标准，如果一种评估是一政策的效率、效能、效益，政策回应的充分性和执行力为圭臬，那这种方式就是事实评估标准；如果一种评估是以社会生产力的发展、社会健康发展和社会公平公正为依据，那他就是价值标准评估方式。就目前我国而言，通行的成本效益分析方法主要考虑经济性、效率性、有效性、和平等性，通过这四方面的有机联系，能将纷繁复杂的政策内容和政策绩效进行一个清晰的厘定。

二、公共政策正义性的价值基础

从统治行政到管理行政，从服务型政府到公共治理，政府的服务范围越来越宽泛，介入的社会事务越来越多，需要处理的社会问题和矛盾同公民的需求和愿望有很大差距，作为利维坦的怪兽是不得不必须的罪恶，但随着民主进程的加快，传统的粗暴、强制性命令手段已不适应决策民主化、科学化进程，根据中国历史文化传统和制度延续，学者王绍光把政策议程的设置归为“关门模式、内参模式、上书模式、动员模式、借力模式、外压模式”。③随着利益分化的加剧，专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的作用越来越来，关门模式和动员模式日渐式微，内参模式成为常态，上书模式和借力模式时有耳闻，外压模式出现频繁。单一行政命令的动员型管理正转向

多元化回应型服务型政府转变，政府履行的职能越来越多，虽然有制度和技术层面的支撑，但“市场失灵”下的政府干预同样会陷入“政府失灵’的怪圈。作为理性治理方法的公共政策担负着资源配置和利益分配的重任，因此，公平、公正就是政策评估绕不过去的“卡夫丁”峡谷。

和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。利益表达是公共政策制定的首要环节，通畅的利益表达渠道有助于公共政策问题的认定和保证政策的利益取向，也是化解社会矛盾，构建和谐社会的需要。探究我国公共政策制定中利益表达所存在的问题并有针对性地加以完善，才能保证公众利益诉求得以广泛表达，确保公共政策公平公正。权威专家俞吾金教授提出，公平正义是当代文明社会的基本价值观念,作为后发国家的中国还缺乏作为现代公平正义价值观念的支援意识的文化土壤。

就分配正义而言，孔孟儒家主张政治的目的在于实现和保障民众的私利，公家之利则用于维持国家的运转及养老、救济、赈灾等社会福利，这些观念转化为历史上的土地、赋税、农商、教育、社会保障等相关制度。”④就政治哲学而言，孔孟从“天”、“正名”和“民本论证政治合法性的根据，其中蕴含有公共责任意识和民权意识的萌芽。”因此，程序正义是前提，效果最优是目标。公共政策程序正义是在公共政策的制定、执行、评价与终止的过程中，依照宪法与行政法规的要求，按照法定的顺序、方式与步骤作出政策选择的行动。其内在价值在于确保政策选择不偏离公共性的方向，以及国家公共权力在决策过程中对公民权利的尊重和社会秩序的自觉合理建构。

三、公共政策评估的方法演进

西方政策评估研究自19世纪末开始至现在可分为四个阶段，第一阶段是政策效果评估阶段，自19世纪末到二战前夕，主要关注点是政策实施的效率与政策目标的实现程度，第二阶段是1945年至20世纪70年代初，关注点是评估结果的价值和实用性分析；第三阶段是20世纪70年代至80年代中期，关注点是政策价值取向，即政策所体现的社会公平、公正问题；第四阶段是20世纪80年代中期以后，关注点是政策评估过程中的多方需求，多元互动，综合了对政策效率、政策公正性的共同关注。

美国学者豪斯曾将西方政策评估方法划分为八类；近代以来，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，评估的目标是为了增进社会福祉，促进社会公正、意识形态，特别是民主的发展，于是，他们提出了批判社会理论评估，执行过程中采取价值坚持和价值批判的立场，并拥护政治民主理念，与此同时，在社会价值观方面与利益相关者批判性地衔接，综合运用多种方法进行评估，如响应式评估、参与式评估、民主审议评估等。⑤

我国对公共政策科学性的研究肇始于20世纪80年代中后期，陈振明认为,公共政策评估方法主要有前后对比法、实验和准实验模型法、影子控制法等。⑥徐家良认为,公共政策评估可以从定量分析方法、定性分析方法和定量与定性相结合的方法三个方面去进行。公共政策评估除了项目验证等技术性的分析之外，还应从组织情景、组织理念、问题情景、社会目标、社会基本价值理念等方面对公共政策进行分析和评价，强调复述、分析、批判、再复述、再分析等不断的辩证评价。⑦

四、改进和提升评估的措施与手段

1956年，政策科学家拉斯韦尔把政策过程研究分解为情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估七个阶段，这种根据政策过程划分不同阶段的理论被称为阶段论或阶段模型。80年代中后期以来，又出现了制度性的理性选择理论、间断—平衡框架、政策评估框架、倡导联盟框架、大规模比较研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。

保罗·萨巴蒂尔（Sabatier，Paul A）与汉克·C·简金斯·史密斯（Jenkins—Smith Hank C）提出的倡导联盟框架较好地分析了导致政策变迁的演化路径，关注政策子系统中基于不同信念而结成的倡导联盟，同时注意联盟之间的互动关系与政策子系统外部要素与环境相互作用而备受学界关注；此外，约翰、金登在1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的多源流分析模型也非常适应目前我国的实际情况，通过问题流、政策流和政治流三股溪流的并行与交汇，以焦点事件的触发机制为时机，用调查实验和定性分析，让不同的利益相关者参与到评估过程中，用多元的方法全面感知与把握政策效果，查找政策漏洞，修正与改善政策的实施效果。

首先，转变政策制定和评估理念。公共政策评估主体就是直接或间接地参与公共政策评估过程的个人、团体或组织。⑧政策制定时要考虑到不同的支持联盟与焦点问题，要体现统治阶层的意志和公民的利益诉求，要及时地感知和搜素问题流，用科学的判断前瞻性的眼光来解决社会问题。例如，可以设立专门评估委员会，该委员会由各利益集团的代表所组成，委员会的成员并不直接参与政策的制定和执行过程，也不作为评估主体或客体出现，它的作用在于整个过程的具体工作上，避免人为因素导致评估结果丢失或瞒报。

其次，完善制度，形成多方参与评估长效机制，强化评估组织的作用。对于政策的评估，要以法律形式确保其能够长效保持。不是一个偶然的公民或社团组织参与，也不是一个象征性的意见调查。而是作为一个考核政府的指标实实在在的把公平评估结果放入到社会管理实践中。目前，公共政策评估缺乏科学认识和认真态度，评估的工作方法与方式主要是以政府为主，评估成本意识不强，评估积极主动性孱弱，往往是花费大量时间金钱，评估结果多倾向与有利于政府自身的方向，造成评估结果的可信度下降。政策评估要达到更为科学、合理的程度，就要在政策评估的某些环节上，让普通的、非利益集团操控的人参与评估活动之中，即可称之为政策评估中的公民参与。⑨因此，要注重介于政府和民众之间的第三方中介组织，由官员、专家、学者、政策受益对象共同组成评估组织，通过权威性和广泛性的联盟，避免内耗造成能量场的散失，凝聚力与感召力不强的局面出现，用政治流和政策流的适时交汇来打开“机会之窗”，政策制定、实施、修正、终结各个阶段都进行跟进式评估，及时纠偏，努力提升政策评估的效用。

再次，评估指标与方法要切合中国国情。制度生长的土壤具有共性和个性。西方的评估标准与技术是在后工业化时期和信息化时代基础上产生的，目前我国尚处于工业化初期，在工业化向信息化跃进的阶段，用过高的评估标准和过于现代化的评估技术手段会不适应我国现代化的实际，所以，构建适

合我国国情的公共政策评估指标体系，比如GDP的绩效增长与环境保护措施的同步进行，收入差距的缩小与人民幸福感指数的提升，教育、医疗等公共服务产品提供的完善程度，养老保险等社会保障制度的推进程度等等，都必须与我国的经济发展阶段相匹配。

复次，评估信息化和常态化。目前的政策评估多是在实践中遇到了阻力和问题才进行听证、论证，没有建立信息库与常态化评估模式。应利用大数据时代信息化的优势，广泛搜寻与政策内容相关的关注信息，进行动态测评与数据采集，适时分析舆论倾向，少用价值判断引导，多用事实证据论证，用数据和事实验证，用丰富的信息资料内容来让政策对象理解政策，进行合理化评估；常态化的评估方式就要有健全的组织与人员，积极主动地形成惯例和制度，每出台一项政策就要注意配套相应的评估办法、评估标准和参与途径，充分保障广大人民群众的知情权、参与权，行使好自身的权利与义务。

五、结语

政策评估应该具有适用性、适当的价值导向、应该简单易行。评估既是一门科学，又是一门艺术，评估的价值取向与方法一定程度上是政策环境的产物，是统治阶级意志的体现，由于受到统治阶级意识形态的影响，受到预算资金和价值导向的限制，缺乏系统性的分析，因此，设计和选择评估模式与方案时要具有正确的普世价值，评估应专注于政策目的，不应为迎合和紧密联系统治阶级而成为证明“现有政策和统治是卓越而有效”的工具。⑩应把政策评估是否以提高社会效率和增加社会福利作为一个客观的评判标准，用量化和统计分析的方法避免自身价值倾向影响评估效果。

公平、正义作为人类具有永恒意义的价值追求和基本行为准则,是时值21世纪的中国乃至世界呼唤的时代主题。在我国由一个传统型社会向现代型社会的转型过程中,公平、正义的实现程度更是衡量社会进步的重要指标。公共利益是公共行政研究的逻辑起点,是现代政府公共政策制定和执行的价值取向。公共利益作为一种价值主要体现为正义价值。公平、正义是评价公共利益正当与否的价值性标准，亦是公共利益获得正当性评价的结果,这种评价标准体现了公共利益与正义的统一性。以公平、正义的标准来审视当前中国城市化进程中公共利益的实现问题是最恰当的角度。

注释：

①[美]Thomas Pogge：《John Rawls: His Life and Theory of Justice》中国人民大学出版社，2010年版。

②陈振明：《公共政策分析》，北京：中国人民大学出版社，2003年版。

③王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，载自《开放时代》，2008年第2期，第44-58页。

④郭齐勇，陈乔见：《中国社会科学》，2009年第1期.

⑤M．Freeman，E．F．S．Vasconcelos：Critical Social Theory: Core Tenets，Inherent Issues，New Directions for Evaluation，2010年，第7－19页。

⑥陈振明：《公共政策学——政策分析的理论、方法和技术》，北京：中国人民大学出版社，2004年版。

⑦[美]弗兰克·费希尔：公共政策评估，吴爱民，李平等，译，中国人民大学出版社，2003年，第17页。

⑧高富锋：《公共政策评估主体的缺陷及对策分析》，载自《求实》，2004年6月。

⑨张金马：《公共政策过程分析：概念、过程、方法》，北京：人民出版社，2004年版。

⑩Kogan M. The impact of research on Pulicy，F.Coffield Speaking Truth to Power Research and Policy On Lifelong Leraning。

参考文献：