王 瑜

述义务教育问责制的概念内涵

王 瑜

通过对问责、问责制及教育问责制的概念考察，明晰教育问责制是教育组织依据相关的道德规范与法律准则向其他利益相关者对教育资源的配置、使用及成效进行解释、证明的系统机制，包含了职责明确、标准设立、表现测评、绩效报告、奖惩改进等基本环节。

义务教育；问责制；概念

[作 者]王瑜，广西民族大学教育科学学院副教授。

问责“accountability”一词是西方舶来品，其词根“account”具有针对某种行动的动机与事实进行描述、解释和说明等意思。我国学者喜欢将其翻译为“绩效责任”或“问责”。根据《韦伯词典》的解释，问责被释为“担负起责任的特性或状态，并提供充分的说明与解释。其中，这种解释可以分为三个层次，包括第一层次对事实进行陈述与报告、第二层次对行为进行动机的解释，以及第三层次对事件进行解析和辩护”[1]。据此，“问责”应是针对一项正式的工作职责或行为事件而言的，与外部的监督、评价、公开、后果处理须臾不可分离。这一解释虽然具有一定的普遍性和概括性，但显然无法满足对教育问责和教育问责制内涵及实践进行的深入探讨。在“走向治理”这一发展大背景下，政府对学校教育问责受到许多学者的关注，教育问责逐渐可理解为两类含义，即“惩罚性”问责（educational accountability）与“教育性”问责（educative accountability）。伴随教育标准化改革运动，以改善和促进教育要素发展为最终目的的“教育性问责”成为当下主流认识。然而，教育问责概念一直因其复杂的问责关系与含糊的问责内容而难以澄清。为此，有必要对义务教育问责制的基础概念进行合理界定与澄清。

一、问责制的概念内涵

“问责”一词源于西方的会计、记账之意，后来逐渐发展出描述、解释、说明以及评价等意思。伴随着现代责任政府的出现，问责已经发展成为当权者向公民进行公正治理的承诺路径、制度或关系，即，问责可以理解为一种公共机构履行其义务与职责的方法与路径；或理解为一句相关法规实施问责手段的制度；或是理解为不同问责主体与问责对象之间的一种问责关系。[2]无论是将其理解为方法、制度还是关系，具体的问责实施都应包括问责主体、对象、方式、内容等几个核心问责要素，而问责应是问责对象将其行动的动机、过程以及结果向问责主体进行解释、说明以及评价，并接受问责主体基于的奖励和惩罚的一个完整过程，其根本目的是在于问责对象如何回应外部的需求关系，并实现自身内部的行动改进。这一过程至少包括了三个主要阶段：一是问责对象主动进行描述和报告行动信息的阶段；二是问责主体对问责对象提供的信息与其行动发起质询并相互回应的阶段；三是问责主体对该行动进行评判，并通过正式或非正式途径实施奖励、制裁或是改进措施阶段。[3]其中，整个问责过程中的核心就是如何进行责任的质询和追究，即，应答性的说明与报告与强制性的奖惩与改进等措施。

问责制是问责程序的规范化与制度化。问责制最早被大量使用在政府的公共事务所涉及的公共管理学与政治学领域，其被界定为“得到法律或组织授权的职能人员需要对社会范围内或其职能范围内的行为或事件负责，应对行为提供说明、接受质询并承担责任”。[4]在该领域中，问责制主要强调的是问责主体与对象所共同遵循的标准与准则，其目的更多是为了能对权力滥用与腐败进行监管控制，确保政策制定的合法性以及其公共价值的有效实现。为此，一般公共事业领域中的问责制具有以下特征：具有规范性，明确的责权划分标准与界限；具有预见性，使问责对象能够遇见其行动的逾期成效；具有文化性，有效的问责程序会形成一种激励型和发展性的制度文化；具有持久性，问责会是一个持续不断的循环体系，问责对象将长期处在主动报告、接受质询和改善激励的问责环节中。

二、义务教育问责制的概念内涵

问责制逐渐从政治与公共管理领域进入到教育领域，并随着教育研究的深入而被赋予了更为丰富的内涵与外延。许多学者认为，教育领域中的问责制更多是一个公众对学校教育产品，即学生成就水平是否与当地教育目标匹配的问责过程，也是学校将其教育成果向公众质询进行报告、解释并进行改进的过程。即，教育组织依据相关的道德规范与法律准则向其他利益相关者对教育资源的配置、使用及成效进行解释、证明。这一过程应包括问责主体、问责对象、问责内容及问责方式等核心要素。为此，义务教育问责制的概念内涵可以从问责程序的这几个核心要素中进行厘清。

首先，问责主体，即谁有权利要求教育机构向其负责。义务教育作为国家公共教育的核心，是由政府履行组织与供给职能的，其具有准公共产品所特有的公益性和准市场性。为此，作为公共资源主要来源的纳税人将是义务教育问责的主体。其中，对于公办学校来说，其教育问责主体除了广义的纳税人外，具体会接受来自政府教育主管部门、家长、学生以及社会媒体等不同利益相关者的多方问责。其次，问责对象，即谁有义务接受问责。义务教育问责的对象应是在法律上与道德评价上担负全部或部分责任的客体，这包括了义务教育中涉及的教育主管部门、主管人员以及学校本身。其中，教育主管部门在行政决策与资源分配方面都担负政治与法律责任，学校则更多是对学生的学业成就以及社会人才质量担负着专业责任和市场责任。再次，问责的内容，即该问责什么内容。这方面更多是由问责对象的利益相关者的利益诉求所决定的。对于义务教育而言，学校的利益相关者会涉及国家政府、学校、学生及家长，以及社会用人单位。相对应的，对学校教育成果进行问责就会涉及来自国家政府在政治上、法律上以及行政决策上的问责，这包括了教育目标、内容、途径等各方面实施要素是符合法规的、符合执政党政治要求的、符合政府教育行政决策的；同时，这些教育成果还必须接受学生、家长以及用人单位的问责，这包括学校教育水平能满足社会提出的专业水平与标准，能符合家长与学生提出的学生个体发展诉求。最后，问责方式，即如何实施问责。从问责程序上，学者普遍认为教育问责应基本包含职责明确、标准设立、表现测评、绩效报告、奖惩改进等几个环节；从问责类型看，教育问责则主要包括政治问责、法律问责、行政问责、专业问责和市场问责这几方面。

由于我国义务教育问责主要采取的是行政问责的方式，问责主体局限于教育主管部门，学校内部的教师与学校外部的家长、公众的问责权利长期受到忽视，许多人对教育问责制的理解和关注点仍停留在问责对象在犯错、违法后应受到何种处罚追究上。同时，我国一直以来在问责程序上常常因为教育计量与评价的困难而出现程序环节的缺失，这使得问责过程往往具有较大的主观性和偏差，导致问责结果的不公正。而事实上，问责应是一种常态下的治理程序，其重心在于“问”多于“责”；其“问”的主体、对象、层次和方式都应是多元的、全方位的和清晰的；“问”的程序应是科学化的、标准化的。为此，教育问责制度作为一种常规化、制度化、公开化的治理规范，其更重要是在于满足公众的知情权与合理质疑，在于公众参与学校教育的监督与管理，在于公共教育资源配置与利用的程序公正与公开，从而实现义务教育管理的民主化、公正化与合理化。[本文系广西高等学校科研项目“广西义务教育问责实施体系研究”（课题编号：YB2014115）、广西民族大学科研基金资助项目“广西基础教育问责体系实施现状调查研究”（一般项目，2014MDYB007）、广西教育厅区基础教育教学改革经费阶段性成果]

[1]刘兴春，刘文萍.教育问责的方式：西方的经验及启示[J].外国教育研究，2007（9）：53-56.

[2]周湘林.从政府问责到社会问责：中国高校问责制的内涵、类型与变革[J].高等教育研究，2010（1）：35-40.

[3]严强.公共行政学[M].北京：高等教育出版社，2009：405.

[4]Jay M.Shafritz.The facts on file dictionary of public administration [M].New York：Facts on File publication，1985：7.