黄士轩

(中共凤台县委党校,安徽 凤台 232100)

论抽象行政行为法律问题的司法审查标准

黄士轩

(中共凤台县委党校,安徽 凤台 232100)

在各国政府行政管理中，抽象行政行为是一种重要手段。因此，司法审查抽象行政行为是必要的，需要修订法律、健全司法审查组织体制、明确审查范围、对象等，以此开展司法审查。同时，随着我国依法治国战略的推进、深入，司法实践需依据抽象行为司法审查标准，维护当事人合法权益，实现公民自身利益。本文主要对抽象行政行为进行概述，探究抽象行政行为法律问题的司法审查标准，并为其审查制度完善提供建议。

司法；抽象行政行为；标准；措施

在我国目前社会生活中，生活的许多方面受行政权影响，作为国家权力的重要组成部分，行政权使用受到人们的高度关注，行政权滥用问题受到重视。在此背景下，需要采取有效的法治制衡行政权力。对于抽象行政行为而言，其是一种制定行政规则的行为，以行为范围、使用对象为标准划分行政行为，内容包括普通的行政措施及约束力、行政法规、规章，是针对不特定人与事，国家行政机关制定的行政规则行为[1]。但是，当抽象行政行为诉至法院后，应采取何种标准对其进行司法审查成为审查的核心问题，需要司法等有关人员明确司法审查标准。

一、抽象行政行为内涵及表现

(一)抽象行政行为内涵

在目前法律问题、司法实践中，行政行为概念广泛应用，包括具体行政行为、抽象行政行为两方面，且两者在概念用语、使用范围等方面存在差异。其中，在概念用语方面，前者为法律规范用语，后者为学理概念。就抽象行政行为而言，其并不对某一事件做具体规定，对象为非特定的、抽象的事实，使用范围包括一切符合抽象规定的事件[2]。同时，按照效力等级、规范程度标准，抽象行政行为可分为两部分，即行政立法行为、其他规范性文件。国务院制定、发布行政法规，省、自治区人民政府、直辖市人民政府制定的地方规章等均在行政立法行为范围内，即是行政机关制定行政规章、法规的行为。

(二)抽象行政行为的不同表现

在行政行为中，不同的行政行为具有不同特点，从而依据其特点确定其具体使用、审查标准。研究抽象行政行为，其特点包括：(1)具有普遍约束力；(2)可以反复使用；(3)不能直接进入执行程序；(4)具有向后效力；(5)法律规范性文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》对抽象行政行为的定义、界定，指出其为“一种规范性文件，且具有普遍约束性，可以多次、反复适用”[3]，因此，针对不特定对象、反复适用是抽象行政行为充分条件。同时，《中华人民共和国行政诉讼法的讲话》指出抽象行政行为在三方面区别于具体行政行为的三方面，即适用范围、效果、形式。例如，在具体司法实践中，首先，在适用范围方面，抽象行政行为具有普遍约束力，不特定某人，不同于具体行政行为的特定性。其次，在效果方面，具体行为是管理现在发生的事项，抽象行政行为是管理将来发生的事项。最后，在形式方面，具体行政行为是具体的处理决定，抽象行政行为是以规范、条文形式出现。然而，在具体司法实践中，具体、抽象行政行为之间存在中间状态，难以准确划分、界定两者，如事项抽象而相对人特定的行政行为、事项具体而相对人不特定的行政行为。针对这些中间状态，就需要对抽象行政行为司法审查标准进行进一步的明确、规范，为司法实践提供依据。

二、抽象行政行为司法律问题的司法审查标准

(一)明确授权标准，实施立法性抽象行政行为

授权问题是影响抽象行政行为司法审查重要因素，司法审查标准包括无授权标准、超越授权标准、程序性越权。其中，在抽象行政行为所有违法形式中，最严重的瑕疵是无权能。对于行政主体而言，只有其职能拥有法律限度才可拥有权力。在其他条件下，行政主体没有权力行使司法职能。概括而言，当法规职权没有被行政法规的制定者制定时，此法规便具有无权能缺陷。在超越授权标准方面，授权立法是指立法机关委托行政主体来行使立法权的一部分，这样，在审查抽象行政行为过程中，授权范围是否被超越极为重要。根据我国宪法规定，“我国唯一的立法机关”是人民代表大会，禁止行政机关从各自的立场出发，脱离法律规定从事立法活动[4]。例如，国家药品监督管理局等部门在2002年1月联合发出通知，将药品管理法中关于“不得在大众传播媒介上以公众为对象发布广告，但可在国务院卫生行政部门共同制定的刊物上介绍”，规定在2001年12月1日起实施该法，但是，却被推迟了2个月。由此可知，我国地员辽阔，各地均有不同情况，在此情况下，如果忽视法律优先原则，将造成混乱的抽象行政行为。

(二)合理解释法律法规，为行政机构司法审查提供依据

目前，在司法审查过程中，法院存在地方保护主义、形式与程序违法、行政机关超越职权、行政机关滥用职权等问题，挑战司法审查的公正性、权威性。因此，法院应充分利用法律法规审查权，避免行政机构司法审查错误。解释性抽象行政行为审查标准包括合理尊重、合理性标准。首先，在合理尊重方面。行政机关说明、阐述法律、规章、行政法规等即为抽象行政行为的法律解释，主要表现为说明法律概念、规则、原则，说明行政主体在行政法规、法律、规范性文件中的界限、含义等。但是，释权只被最高院拥有，法律法规解释权不被法院享有，在此背景下，在审查法律问题时，法院具有一定的局限性。因此，在作出解释性抽象行政行为时，人民法院应坚持适度尊重态度，构建完整的司法审查标准。其次，在合理性标准方面， 由于各种法规汇集成抽象行为，其在内容方面常发生矛盾情况。司法审查应正当、诚实地理解上位法所规定的事项，充分考虑行政主体的解释权。

(三)限制行政机关权利，确保行政裁量准确

由于越来越多的裁量权利赋予给行政机关，且抽象行政行为一旦违法，将侵犯众多公民，因此，如果不采用一定的原则、规则限制行政机关权利，行政垄断将存在。同时，如果过度的规范、限制行政机关，其将失去行动自由，行为受到约束。在此情况下，在抽象行政行为法律问题行政裁量方面，应确定审查标准。例如，在司法实践中，行政机关的内部监督是我国制定裁量行为的主要依据，大量行政机关滥用裁量权现象存在于实务工作中，严重侵害行政行为相对人的合法权益。因此，在抽象行政行为司法审查中，应严格规定行政裁量审查标准，不仅需要对行政行为设置一定的范围，还应对裁量的必要性给予肯定。无论是裁量统制的程序要件、法实体要件，必须是立法者规定的事项。而如果裁量滥用、裁量行为逾越裁量权问题存在，法院应对其进行审查。此外，在审查行政机关是否滥用裁量权方面，应从法律条文要求、行政行为目的、判断错误等方面分析。例如，只能通过法律条文明确确定拥有制定抽象行政行为权力的机关，且行为目的不能是获取私人利益，行政条款不能存在违背逻辑、有悖良知等现象[5]。

三、采取合理措施，完善抽象行政行为司法审批标准

(一)改革法院制度，保障司法独立

司法审查、司法独立是确保人民法院审判权的独立性、保障审判公正性的基础，目前，在我国行政体制下，在人民法院审理行政案件过程中，法律虽规定其具有独立行使审判权，但受外界各种因素限制，行政案件审判的公正性不足。在此背景下，就需改革法官、法院制度，在司法审查的范围中纳入抽象行政行为，实现司法独立。同时，为确保司法独立，还应采取有效措施实现人民法院组织独立，解决其对人民政府的依赖。例如，单列法院系统财、人、物，保障组织司法审查的权威性、权利的独立性，并建立独立的法院经费保障体系，由中央和地方财政二级负担，使法院行为不受行政机关干涉[6]。而在法院改革方面，还可建立专门的行政法院，推动行政法院依法独立，避免地方党政部门干扰案件的法院审判。此外，在上下级法院关系问题处理方面，在下级法院审理案件的过程中，要求上级法院不能干扰、影响其审理工作，仅能根据上诉程序管辖上诉案件。

(二)明确人民法院司法审查范围，确保审查合法性

人民法院司法审查的具体方式、权限范围直接关系着法院的司法审查能力。在抽象行政行为司法审判中，明确人民法院司法审查范围即是对法院、行政机构职责进行划定、明确，如确定什么决定应由法院作出或行政机关作出，行政机关、法院可拥有多少决定权，两者如何分配权力等。司法审查范围是司法权与行政权关系的标准、界限，范围不可过窄，也不可过宽。因此，应在行政规范范围、规章中明确人民法院审查范围。在修改的《行政诉讼法》中，规定人民法院应在明确的行政规范范围、行政规章中审理抽象行政行为，例如，在立法过程中，用列举式立法技术对一些行政行为接受司法审查进行排除，用概括式表明一些行政行为被审查[7]。同时，在审查方式确定过程中，可采用附带性审查方式，这样，在当事人诉讼过程中，可请求法院审查抽象行为的合法性。此外，在审查过程中，要充分考虑司法审查与监督方式的关系、行政相对人的诉讼目的等。为了有效监督抽象行政行为，法院等部门可建立完整的监督机制，监督权力机关、监督行政机关、监督司法机关，人民代表大会监督司法审查，提高规范性文件质量，并完善司法机关的管理制度、职权划分、机构设置等，形成相互制约、配合的司法体制。此外，在审查效力与标准方面，应遵循程序合法性、权限合法性、实体内容合法性原则。根据《行政诉讼法》规定，确定审查原则，对行政处罚、限制规范适应性等方面进行重新审理，确保审理权威性。

(三)提高法官法律素养，提高审判能力

法官是法律的执行者、体现者，有了法官，法律才能彰显其生命。因此，在抽象行政行为法律问题审查中，法官应具备较高法律素养，提高审判能力，确保审判公正、独立。在法官素质提升方面，应从专业、技术、道德操守等方面培养司法人员。首先，完善选择制度及任职条件，如提高法官任职资格的学历要求，要求法官具有法律本科以上学历。同时，在入职时，增强法律实践履历要求，并在任职后，对法官加强实践培训，提高法官的司法实践能力。其次，完善法官选择制度，按照优中选优原则，全面考察法官的专业能力、业务素质、道德品质，由律师、检察官、法官组成，成立专门的法官推选委员会，按照公平、公开、公正原则选择法官[8]。而在保障法官独立方面，建立完善的职业保障制度与职能保障制度。例如，法官必须是专职的，并使法官不受亲属、地域、家庭因素影响，实行严格的法官回避制度，并保证法官职务稳定，使其不因免职、调离等原因屈服于压力。

四、结语

在我国依法治国战略步伐逐渐加快的背景下，司法审查在其范围内纳入了抽象行政行为，为司法实践服务。与具体行政行为相比，抽象行政行为具有能反复适用、适用范围广等特点，更能保证当事人合法权益，因此，我国人大、法院的有关机构应全面分析抽象行政行为特点，对司法审查标准进行准确划定、明确，完善司法审查。在具体司法实践中，需要保障司法审查中的司法独立、明确人民法院司法审查范围及方式、保障法官独立和完善法官职能，完善我国法律。

[1]王欢.抽象行政行为司法审查制度探析[J].湖南社会科学,2011,(4):72～74.

[2]邹荣.行政规范司法审查的路径[J].华东政法大学学报,2012,(2):118～124.

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[4]周杉杉.抽象行政行为的司法审查标准研究[D].杭州：浙江工商大学,2013.

[5]侯瑞锋.行政行为研究——抽象行政行为的司法审查[J].魅力中国,2014,(10):301.

[6]于娜.论抽象行政行为的司法审查[J].新课程,2014,(5):91～92,94.

[7]苗宏林.浅论抽象行政行为司法审查的必要性[J].大观周刊,2012,(30):325.

[8]彭德阳.司法审查抽象行政行为范围的设定[J].改革与开放,2014,(11):45～46.

2095-4654(2015)07-0037-03

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