于腾云

(上海政法学院,上海 201701)

依法治国之立法评价的探析

于腾云

(上海政法学院,上海 201701)

依法治国，必须在法治建设的轨道上，建立起权责统一的依法行政体制，即行政权的行使必须是有限度的，在法治框架之内有效运行。对于我国的法治建设，不仅要加强对政府行政权的监督和管控，使得行政权的产生和行使有法可依，而且还应建立起法律规则的立法评价制度。本文主要从目前立法评价存在的问题；立法评价的内容，即规则的科学合理性、规则的协调统一性、规则的效益性、规则的技术性等诸方面对依法治国的立法评价进行理论探析。

依法治国；运行规则；行政权

党的十八届四中全会报告明确指出：法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。就目前我国的行政权运行规则来看，完善的社会主义法律制度体系已经基本建设完成，但是，必须面对的问题是，我们近些年所制定的法律规则还存在着各种问题，不能有效地实现良法之治。我们所制定出来的控制和约束政府行政权的法律制度，受时间维度、社会发展、立法人员的技术水平和能力等各种因素的限制，存在着各种问题，必须加强立法评价的力度。

一、目前立法评价存在的问题

《国务院全面推进依法行政实施纲要》提出，规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。2003年通过的《行政许可法》和2011年通过的《行政强制法》都将立法评价作为一项重要内容加以规定下来。从立法实践看，各地方政府机关也逐渐地将立法评价作为一项重要的工作加以常态化。云南省从2004年起，以《云南省邮政条例》等为对象进行了“立法回头看”工作；甘肃省自2004年起，也以《甘肃省麦积山风景名胜区保护管理条例》等作为对象进行了“跟踪问效”工作；北京市2004年起也开展了立法质量评价的相关机制的课题研究，并在2005年以《北京市实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》和《北京市城市规划条例》作为立法评价研究课题的对象。当然，除此之外，湖南、上海、海南等省市的政府也把立法评价作为法治政府建设的重要工作制度。[1]到目前为止，立法评价已经成为了我国法治政府建设的一个重要内容，但不容忽视的是，立法评价仍然没有实现制度化，仍然存在各种问题。首先，对立法评价工作的重要程度认识不足。立法评价作为一项正在探索中的新制度，但是，由于目前我国的实务部门和理论界对于立法评价工作机制的重视程度不强，以至于立法评价在我国的立法工作中的重要地位还没有凸显出来。其次，评价方法缺乏科学性。虽然我国有些地方政府开展了相关的立法评价工作，但是因受到各种因素的束缚，采取的评价方法主要还是以座谈会、走访等传统的形式进行征集和梳理，使得评价方法缺乏一定的科学性和技术性，进而极有可能影响到评价结果的准确性和可信度。再次，理论研究不足。我国的理论法学界对于立法评价制度的研究与日益丰富的立法评价工作的实践相比，存在着明显的不足，使得立法评价工作缺乏一定的理论支撑，影响其顺利发展。为此，应该重视对立法评价的重要意义的认识，加强立法评价的理论研究。

二、立法评价的内容

对立法评价的研究，应该重点研究其评价指标体系，也就是通过哪些标准去判断规则的正确性、准确性、科学性和实践有效性。

(一)规则的合法性与合理性

对于规则的科学性标准，也就是要考察规则是否能正确反映客观规律。具体为，立法必须符合和适应国家的市场经济规律；立法必须能够正确表达社会物质条件和法律之间的关系；立法也必须从社会的实际出发，实事求是，这也是我国进行科学立法的核心之所在。并且，立法也是以国情中具有根本性、稳定性的因子以及与当前实际情况的适应性进行综合考虑，清醒地认识社会的发展状况，当然，这不仅仅是迫于现实情况与条件的不得已而为之，也是对于立法的科学性与伪科学性进行区分的一个分水岭。特别是颁布实施了新的上位法，或者对上位法进行重新修订的，相应的规则也必须进行相应的修订或者是废止。并且法律、法规和规章的规定不但要符合公平、公正原则，而且也要符合立法的目的，进行规定的方法和措施也必须是适当的；对于有多种方法或者途径都能够实现立法目的的，最后所采取的措施或方法必须是对行政相对人最有利的，也即是损害最小的；有关法律责任设定也应该适当。

(二)规则的协调统一性

规则的功能在于“为人们提供一个确定性的指引和明晰的行为范式”，“如果作为人们的行为标准范式之一的立法不具有协调性和一致性，那么它就失去了其作为标准行为范式的外在要件，也就失去了其存在的意义”。[2]所以，一部质量优良的规范性文件，其外在形式上，应当协调统一。调性标准包括以下几个方面：首先，法律体系内部保持和谐：在内容上，同一层级的部门法之间应互相协调配合，弥补彼此之间的不足或者漏洞；在数量上，部门法也应当实现其之间的均衡。现实情况是，“偏重经济有效性使经济立法成为重头”[3]，主要表现为，关于经济方面的立法事项有很多，有些甚至是重复立法，但是对于涉及到社会民生方面的，比如环境保护、资源的利用以及社会保障等相关的立法事项则是相对非常少的。其次，各种法之间在纵向上保持效力上的协调一致。法律、法规和规章不得对上位法明确规定的事项在范围上做扩大、缩小或者变更，实施性立法不得增加上位法没有规定或减少法律已经规定的内容，自主性立法不得侵犯应由上位法规定的事项或与上位法的规定不一致，授权立法不得超出授权范围或违法转授权。再次，对于一部完善的法律文件来说，其内部之间的条文应协调一致。一部法律文件质量高低，其最低限度应当是其否符合基本的逻辑规则，比如，法律规范的前后条文之间的内容、表述等方面是否相一致，否则该部的法律文件可能会因其自相矛盾而降低对其的执行能力。

(三)规则的效益性

规则的效益性，也就是要分析立法的成本与效益。具体要从以下两个方面进行分析评价。首先是法的实施的评价结果是否适应或者符合社会的需求，是否达到了预期的立法目的。如埃利希所言：“无论是现在或者是其他任何时候，法律发展的重心不在立法，不在法学，也不在司法判决，而在社会本身”。[4]从立法的目的与社会需求之间的联系上看，在对于法律的需求量上来说，一个社会应该拥有多少部法律，是由社会对法律的需求所决定的；立法质量上，由于“社会需求是立法发展的基础”，对于法治国家的建设，需求的是良法之治。一旦制定出的法律与社会的发展严重脱节的时候，或者不能适应社会实践的需求，就会制约着社会的发展。[5]其次，立法的成本问题。一部质量优良的立法应当是一部节俭成本的立法。关于立法的成本，应包括立法自身的成本和社会成本。对于立法自身的成本，需要考察立法过程中是否进行了立法预测和评估，是否考察了社会的进步与发展对立法提出了哪些新的要求；在起草过程中，是否合理地安排立法资源，重视和加强法学专家在立法中的作用，吸收和委托专家起草和论证法案，避免立法过程中的一些立法技术与法理方面的失误或偏差，来减少立法工作中不必要的虚耗；在法律案审议中，是否减少人大各专门委员会之间以及他们与同级人大常委会之间的重复审议，以提高审议的效率，等等。而社会成本主要包括执法成本、司法成本和守法成本。执法和司法成本主要是指执法时所消耗的一定的费用：机构设置和有关设施配置的费用、执法机关的办公费用、法官和执法人员的工资和社会福利报酬等费用以及法律、法规的宣传费用等。守法成本主要指公民和社会组织为遵守法律法规而支付的费用，如公民或社会组织因进行要式法律行为而支付的费用和高昂的诉讼成本费用等。这实际上就要求立法者在立法之前要对其进行可行性分析，研究所立之法能否适应将来社会的发展和需求，特别要通过调查，了解、分析和评价实施这些法律、法规和规章所需要的人们的价值观念、法律意识、道德观念等是否具备，同时还要探究通过后的法律草案，是否具备完备的人力、财力和物力保证其有效实施。

(四)规则的技术性

对于规则的技术性，要从以下两个方面进行理解：第一，立法要符合一定的结构技术标准。具体包括内部结构标准和外部结构标准。内部结构主要是指法律规范的逻辑结构，对于一个标准的法律规范应由假定、行为模式和法律后果的归结等三个要素构成。由于假定是法律规范中规定适用条件的部分，所以一是必须明确；由于行为模式是法律规范中规定允许做什么、禁止做什么和必须做什么的部分，因此，必须慎重选择；由于法律后果的归结是法律规范中规定对遵守规范或违反规范的行为给予肯定或否定的部分，所以必须与行为模式部分相适应，否则可能会赏罚不清和畸轻畸重。另外需要注意的是，三个构成要素缺一不可，当然，三个要素可能不在一个法律文件中同时出现，或者也可能其中某一要素为了避免繁琐而被省略。外部结构标准主要包括法的名称、法的序言、征文和附则。首先，法的名称应是固定统一的，不能随意创制法的名称；法的名称应与所规范的内容协调一致；法的名称应当明确，并且能够正确反映出其适用范围、法的内容和效力等级。其次，法的序言部分应当简洁明了，突出核心内容。再次，正文部分，是否使用总则——分则模式，应当根据法律条文数量来决定；一般来说，可依次分为立法的目的、立法的依据、立法所适用的范围、以及相关法的原则等。最后，法的附则部分，应当明确规定制定出的法律的实施时间、相关法律文件的废止以及法的解释权、指定权的归属等事项。第二，立法必须符合一定的语言技术标准：明白，亦即所使用的词语或语句能为一般人所理解；准确，是指所运用的词语能够明确地表达所制定法律的宗旨；严谨，立法中语言文字的使用必须经过字斟句酌，力求平实、贴切、严密周全。[6]

三、结语

法治本身要达到价值中立或政治无涉相对困难，而立法评价的运行过程面临着同样的问题，换个角度，政治的对抗和影响并不能成为放弃法治理由，同样不能成为影响和放弃法治评估的理由；相反，若是在立法评价之前尽可能进行一个相关的前置性的评估，评估过程中多元主体的角色、利益诉求、完成评价的成本、评价结论的可运用性程度及其障碍，这样方能使得立法评价具有战略高度，在推进法治水平的进步过程中具有可信度、可接受度和相关的适用效应。

[1]邓姣，郭巧云.我国地方政府立法绩效评价问题思考[J].湖南商学院学报,2008,(3).

[2]卢晖.论立法的协调性[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2001,(4).

[3] 张晓爽.《中华人民共和国立法法》的立法观[J].法制与社会,2010,(34).

[4] 曹祜.论法律的确定性与不确定性[J].西北政法学院学报,2004,(3).

[5] 杜莉.论我国地方立法质量评估制度之建立[J].人大研究,2008,(12).

[6] 张建军.立法语言的明确性[J].人大研究,2010,(6).

2095-4654(2015)07-0034-03

2015-04-29

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