陈长江

(南通大学 江苏沿海沿江发展研究院，江苏 南通 226019)

以“三集中”推动南通新型城镇化研究

陈长江

(南通大学 江苏沿海沿江发展研究院，江苏 南通 226019)

南通农村在长期的发展中形成了要素分散化的空间布局，这种空间布局已成为南通城乡一体化和新型城镇化的关键性障碍。南通人多地少、资源约束突出的内在特点，决定了南通应该高度重视发展资源的集约化和集聚化。深入推进“三集中”，不仅能够为南通发展腾出大量的新发展空间，促进农村人口及乡镇企业的集聚和升级，而且能够形成新型工业化、新型城镇化、农业现代化的良性互动局面。

新型城镇化；资源集约；要素分散化；要素集聚化；“三集中”；南通

以人为本的城镇化意味着城镇化过程必须以人的发展为目标，不仅仅要使得居民从农村向城市集中，也要使他们能够享受城市文明、城市公共服务和保障，并在城镇更好的教育和文化环境作用下提升素质和文化水平，实现人口素质的全面转变。目前，南通户籍居民中仍然有70%左右的农村户籍人口，*根据2010年第六次人口普查结果，南通户籍人口中，持有城镇户籍的人口约为28%，远低于常住人口城镇化水平。因此南通新型城镇化的首要任务是辖区内农村户籍居民的城镇化和市民化。

一、南通的人口分布分散化问题及其影响

(一)人口分布分散化的问题

近年来随着南通社会经济飞速发展、区域交通条件不断改善、产业结构持续优化升级，在“以人为本、富有特色、健康协调”的发展原则下，南通走出了一条产城持续融合、城乡经济结构持续优化、城乡空间格局持续改善、城乡居民生活快速提升、城乡统筹不断深化的特色城镇化道路。尽管南通城镇化已经取得了卓有成效的进展，但是从新型城镇化和城乡一体化的要求来看，南通存在着城市人口、农民、农民工三类人口分布的过度分散化问题。具体如下：

第一，城市人口分散化。一方面是中心城市和中心城镇的人口集聚能力不强，人口分布呈分散态势。从中心市区来看，2013年南通市区人口数量212.32万，占南通总人口27.70%，市区人口比重在全江苏省13个地级市中仅排在12位，与全省第4的经济总量排名显著不符；从南通所辖县(市)来看，各县(市)人口聚集能力也不强，南通市所辖五县(市)的城市化水平均低于南通市整体水平(2013年：海安52%，如皋52.21%，如东51.24%，启东52.34%、海门54.27%)，在江苏省县级市中均处中等偏下水平；从建制镇来看，南通所辖五县(市)的70个建制镇中(除去各城关镇)，非农业人口超过5万的只有4个镇，1-3万有18个占25.7%，1万以下的36个占51.4%。也就是说大多数城镇非农人口规模达不到城市集聚效益的最低人口规模(5万)。另外一方面也可以从户籍人口来看，南通户籍人口城镇化率偏低。根据2010年第六次人口普查结果，南通户籍居民持有农村户籍的人口高达72%左右，户籍人口城镇化率仅为28%，这个数据远低于江苏省平均户籍人口城镇化水平，这表明绝大多数南通户籍人口仍然是农民身份。

第二，农民分散化，更为准确地说是农村居民点分散化。南通农村的一个重要特点是农村居民点分散化严重。由于历史上南通农村居民点长期处于自然发展中，缺乏基本的集中规划，使得南通农村住宅分布多数沿着道路、河流呈“一”字式、“非”字式或“满天星”式展开，相间分布于农田中，很多村庄只有行政村概念没有自然村(自然集聚)概念。除了住宅过度分散外，一户多宅、批少建多现象极为普遍，农村家庭户均占地严重超标，南通农户住宅占地平均400-500 m2，有的甚至超过700 m2，远超江苏省规定的人均100 m2、户均220 m2的农村住宅用地标准。过度分散化的农村居民点以及严重超标的住宅用地造成了大量的土地占用和公共设施浪费。2005年南通农村居民点建设占地112 521.8 hm2，占全南通城乡建设用地的75.6%。这个数据远超江苏省2005年平均57%的水平以及全国平均49%的水平。而2005年以来，南通农村住宅分散化的现象并没有得到明显改善。农村居民点分散化不仅本身过度占用了建设用地和耕地，而且导致农村道路、供水、供电、通讯、公交等公共服务成本极高、占地极大。另外，由于很多南通农村劳动力在城市务工，南通农村住宅存在大量闲置和沉淀的现象，也造成土地和财产的大量浪费[1]。

第三，农民工的分散化。南通农民工大量零散地分布于乡镇，而城市农民工占比相对较小。其原因主要是南通乡镇企业的分散化。作为乡镇企业大市，在早期的发展中，南通并没有把乡镇企业发展和小城镇建设有机结合起来，造成乡镇企业村村点火、处处开花、随意布点、无序建设的局面。2013年南通私营企业累计达22.1万家，增加值778.1亿元，两项指标均高居江苏省第二，私营企业有40%左右分布于乡镇之中。*由于近年乡镇企业数量缺少统计资料。从2005年情况来看，2005年南通乡镇企业数量13.89万户，占全部个体与私营企业总量(31.5万家)的44%。“数量多、分布散、规模小”是南通乡镇企业的特征。以钢丝绳产业为例，南通钢丝绳产业产值占全国1/2，但是企业数量却占全国的2/3，且大多数分布于乡镇农村。乡镇企业的分散化使得农民工不能向城镇集聚，直接影响了南通城市发展的空间集聚性。“离土不离乡，进厂不进城”反映了南通农民职业转换与空间转换严重分离的状态。

(二)人口布局分散化的影响

首先，过度分散化的人口空间布局降低了南通的土地利用率。南通是江苏省人口最为密集的地区之一，人均建设用地、人均耕地都低于全国平均水平。南通人多地少、建设土地不足的矛盾突出，但南通土地浪费的现象也比较突出，主要体现在乡镇和农村。2013年南通市土地产值0.63 亿元/km2，土地产出效率处于江苏省中等偏下水平，然而南通市区的经济密度为1.25 亿元/km2，在13个省辖市的市区名列第6，崇川区更是高达5.19 亿元/km2，不逊于苏南各市的中心市区。但是由于小城镇集聚度不高，农村居民点布局散乱、人均用地超标，土地节约、集约利用水平不高，从而从整体上大幅拉低了南通土地的生产效率。因此，南通新型城镇化的文章必须从乡镇做起。

其次，分散化的人口空间布局严重阻碍了南通的新型城镇化和现代化进程。城镇化是伴随着工业化进程的要素集中配置过程，具体表现为人口和其他生产要素向城市的集中趋势以及社会经济生活由乡村分散型向城市社区集中型的过渡。当农民从以个体劳动为基本生产方式，以封闭、分散的传统村落聚居方式，转化为机械化大生产下的城市聚居方式时，这种劳动力、资本及多种经济要素在空间地域上的高度集中和组合，所产生的聚集效益和规模效益都是空前巨大的，因此城镇化被认为是推动现代化转型的最核心力量。正是由于要素集聚和集中对国民经济的发展和社会现代化所产生的难以估量的推动作用，加快城镇化成为中国经济社会全面转型的重大战略举措。而分散化的人口空间格局则会大大降低和减弱这种要素集中所产生的巨大发展推力。

第三，分散化的要素空间格局与南通工业化后期转型升级的阶段目标不符。它是阻碍产业规模化、高度化的重要障碍。根据弗里德曼空间结构演化理论，工业化阶段中后期是中心-外围体系形成阶段，是大量经济社会要素向区域经济中心集聚阶段，人口、土地和资本技术的集聚化是现代大工业集聚进而经济整体升级的必要条件[2]。过度分散化并且远离城市的生产服务和生活服务，这使得南通的乡镇企业难以产生集聚升级效应，难以形成产业价值链来提升工艺和质量。

第四，分散化的空间结构格局不利于南通人口现代化。城市化的最重要作用之一就是提高人口素质和人力资源水平。人口分布的过度分散化使得城市文明很难照顾到这些人，从而阻碍了南通整体人力资本水平的提升。

二、以“三集中”推进南通的新型城镇化

(一)以“三集中”优化南通城乡空间布局

改革开放以来，南通工业化并没有同步推进本地农村人口向城镇集聚，分散化的工业化态势大大减弱了南通人口从镇→县→中心城市的逐级提升和精炼的现代化过程，从而导致了南通城镇人口集聚度不够、土地利用效率不高、城镇功能不健全、环境污染等诸多问题，而这些问题正是新型城镇化需要解决的核心问题。

2005年江苏省城乡建设工作会议提出，“农民集中居住”是江苏村庄建设的“重要导向”，要“积极稳妥推进农村三集中”，并在江苏村镇布局规划中提出，每个行政村原则上规划建设两个集中居住点。2010年苏州市指出，“三集中”(工业向园区集中，农民向小区集中，土地向种田能手集中)是苏州实现城乡一体化和经济转型升级最重要的措施和主要经验，通过“三集中”，实现了苏州城乡一体化的根本性转折，成功化解了苏州“三化”(新型工业化、新型城镇化和农业现代化)中的基本难题，是“三化”得以顺利推进的基础和关键。截至2010年底，苏州已经有82%的农村工业企业进入了镇工业园区，35%的农户进入新建的集中居住区，61.3%的土地实现规模经营。

当前社会对于“三集中”尤其是对农民集中居住有一些反对意见。由于近年来一些地方政府在操作“三集中”过程中仅从政绩出发，急功近利，造成严重的经济社会问题，也引发了各方的非议。但是，不能因为操作手段的不当而简单地认为“三集中”工程是错误的。判断一个地区人口和土地的集中速度是否合适，不应该以主观感受为标准，而应该以是否与经济发展水平相适应、是否与人口发展规律相适应、是否违背大部分农民意愿为标准，过快或者过慢的集中都不利于经济社会的现代化转型。南通的人口集中和土地集中水平严重滞后于经济发展和工业化水平，“三集中”对南通发展有着内在的必要性和客观的必然性。况且，让工业要素(人口、企业、信息、服务等)向城市集聚，让农业的要素(土地)向农村集聚，让农村更像农村，城市更像城市，这样才能真正“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，这正是新型城镇化的优化城乡布局要求的核心内涵。

(二)“三集中”对南通新型城镇化的意义

通过乡镇企业向园区集中、农民向集中居住区集中、土地向规模经营集中的“三集中”工程，能够实现南通乡镇人口的生活集中、产业的地理集中、资本的效能集中、资源的配置集中、土地的利用集中，不仅能够大幅度提高乡镇建设用地和宅基地的利用效率，提升农业规模化和集约化水平，提升人力资源水平，也能够推动南通工业企业的规模化集聚和转型升级，从而能够极大推动新型城镇化、新型工业化和农业现代化的良性互动。“三集中”是从粗放工业化和城镇化走向新型工业化和城镇化的必由之路，对南通当前阶段的转型升级和现代化实现意义重大，具体表现为：

乡镇企业向园区集中的意义。南通是乡镇企业大市，但南通工业化过程中的一个很大的问题和教训在于：工业布局过于分散(尤其是乡镇企业)，缺乏聚集效益和规模化效益。工业企业地理上的集中是现代产业集群的基本条件，企业集中化能够推动人口集约、产业集约、土地集约、资金集约、信息集约与技术集约，这既是新型城镇化的基本要求，也是产业转型升级的必备条件[3]。其原因是：(1)通过企业集中化，能够实现发展资源的深度融合，实现优势互补，资源共享，拥有更高的发展平台，激发出企业强劲的竞争活力与创新动力。(2)通过乡镇企业的集中化，能够推动集群化、规模化、价值链化发展，从而大幅度节约企业信息成本、技术成本和交易成本，实现产业超常规、高水平、跨越式的发展，为乡镇产业转型升级提供条件。(3)通过乡镇企业的集中化，可以最大限度地提高公共服务水平，节约公共服务成本。工业园区能够提供具有较为完善的公共设施，如交通、通讯、商业金融、服务业及教育、文化娱乐、卫生和社会保障等，能够形成较高的聚合效应，降低产业发展成本，增加盈利，为产业结构调整提供更好的条件，营造产业发展的良好环境和工作平台，加快产业集聚升级。(4)乡镇企业集中也能够推动南通农村人口的集中化，从而提升人力资源水平，为产业转型升级和基本现代化提供要素支撑。(5)乡镇企业集中化是壮大乡镇产业规模、提升区域整体竞争力的有效途径。加快产业集中，培育产业集群是南通区域经济发展战略的重要组成部分，也是提升区域经济综合竞争力、推进工业化向高级阶段发展的必然过程。因此要从全局和战略的高度，把加快产业集中、培育乡镇产业集群作为南通市走新型工业化道路的现实选择来落实抓好。

农民集中居住是南通新型城镇化建设的一个重要课题，也是一项事关农业现代化、农村城镇化建设的重要战略任务。过度分散农村居民点布局，不仅影响了农村基础设施的集中布局和建设，也阻碍了工业化过程中南通人口从乡镇到县城、再到中心城市的逐级空间集中进程，导致了大量土地浪费和人力资源提升速度缓慢。农民集中居住能够极大推动南通新型城镇化，其原因是：(1)集中居住有助于提升农村基本服务水平。在过度分散化居住的情况下，煤气、自来水、公共汽车、电话、医院、垃圾处理等等公共服务成本极高。集中化居住能发挥规模效应，大幅提高农村公共服务水平。(2)集中居住能够大幅度提升南通农村人力资源水平。700多万南通人口中，有500多万农村户籍人口，要实现南通的现代化，农村人口的现代化是最大的困难和最主要的目标。农户集中化有助于进行教育和职业培训，有助于进行社区化管理，从而提升人口素质。(3)集中居住有助于提升土地利用效率。南通土地浪费主要体现在农村建设用地的浪费。农民向乡镇集中居住区集中能大幅度节约建设用地(根据经验，集中化居住能节约农村建设土地50%-70%)，这些土地能够直接用于工业建设。(4)集中居住有助于农业的规模化经营。南通农村住宅大多零散地分布于农田之中，非常不利于土地的连片化、规模化和机械化经营。农民集中居住可使得农田连片，从而有助于推进农业规模经营。(5)集中居住有助于提升南通农民财产性收入。根据调查，南通相当数量的农民已经实现了城镇置业，甚至举家外迁，两头占地、占房现象相当普遍。大量的农村房屋财产被闲置浪费。如果集中居住，则有利于农民房屋等财产通过出租或者出售等方式得到高效利用。

土地向规模经营集中有着重要的意义。农业的规模化、机械化是农业现代化的必备条件，发达国家的农业户均经营面积在30-300 hm2之间。南通人口稠密，人均耕地约600 m2，户均耕地不足1 300 m2。在这种土地规模情况下，不仅难以发展现代农业，也很难持续提升农民收入。(1)规模化经营能更好地提升南通农地的使用效率。由于近年来务农收入在南通农村人口总收入的比重大幅度下降(很多地方已不足15%)，而务工收入比重持续上升，土地对南通农民的意义已大幅下降，导致一些农村土地长期疏于使用和管理，农产品的商品率和土地效率提升缓慢，耕地不能发挥应有效用。(2)规模经营是农业产业化的基本要求。从农业产业化的要求来看，只有实行规模经营，才能降低成本增加利润，提高经济效益。(3)规模经营是农业专业化、特色化的基本要求。只有实行规模经营，各个地区的农业生产才能统一规划，才能纳入现代产业链，才能更加专业化的生产。(4)规模经营是农业机械化的基本要求。只有实行规模经营，才能扩大地块面积，统一使用大型机械耕作、收割、脱粒、烘干、防治病虫害、兴修水利道路等农业基础设施。

三个集中之间相互促进、相互影响。乡镇工业企业向园区集中是动力，没有乡镇企业向园区集中，农民的集中居住以及土地规模化经营就缺乏足够的拉动力；农民向集中居住区集中是平台和载体，没有农民的集中居住，产业集中和土地规模经营就不能得到良好的保障；土地向规模经营集中是重要基础，没有土地的规模经营，小农经济的格局难以真正被打破。因此，“三集中”必须协同推进、融合发展。将土地集中、人口集中、产业集中三方面统筹起来通盘考虑，制定系统的方案来整体推进，才能最终形成南通农村的新型工业化、新型城镇化以及农业现代化的良性互动局面。

三、南通实施“三集中”的难点和阻力

2005年以后，南通部分乡镇在产业集中、农民集中和土地经营集中方面进行了试点，也取得了一些成绩和经验。尤其是在农业规模化经营方面，一些乡镇以特色农业板块为抓手，以高效设施农业为重点，农业规模化水平不断提升。然而从南通农村大格局来看，由于缺乏重视和整体规划，总体推进力度较小，因此成效并不显著。实施“三集中”可能面临的困难和阻力分别如下：

从乡镇企业集中区来看。在过去的发展中，南通一些乡镇象征性地建立了工业园区，但并没有进行实质性投入，导致很多园区基础设施条件较差，而且也缺乏激励企业进入工业园区的政策，有些工业园区只有3-5家企业，一些乡镇工业园区有名无实。从前期经验来看，企业和乡镇政府对推动乡镇企业集中工程的积极性都不是很高，原因包括：一是乡镇企业集中区建设需要拆迁和基础设施建设资金投入，这将增加乡镇财政支出；二是村镇之间的利益冲突，企业集中可能使得村集体失去土地、房屋等租赁收益，失去原来的利润分成，失去增长的政绩等，因此一些企业所在地不愿意让本地企业转移；三是对于企业主来说，将工厂放在乡村之中可以比较容易逃避一些税费，或者减免部分税费，得到相对较为宽松的排污和监管等，因此企业缺乏转移的内在动力。

从农民集中居住区来看。南通除了个别富余的乡镇和一些划归城市的乡镇外，大多数乡镇并没有实质性推动。一些富裕乡镇虽然集中了，但是仍然采用独立式住宅建设，成本高、效果差，并不具有普遍示范效果。因此，南通农村集中居住区很大程度上仅仅停留在概念上。普遍的困难在于：一是多头管理，农村集中居住区建设涉及农办、各级政府、国土局、农业局等部门，形成多头管理，难以协调关系；二是难以协调农民的多种利益诉求，尽管南通农村住宅利用率极低，但是普遍是独栋小楼并且装修投资相对较大，农民不愿意放弃沉淀了大量资金的住宅和宅基地；三是各级政府缺乏专项的财政资金来建设集中居住区并对原有住宅进行补偿。

从土地向规模经营集中来看。土地向规模经营集中的关键是土地使用权流转。在土地经营权流转方面南通进行了较大力度的推进，但是从土地使用权流转面积占比来看，与南通经济发展水平还不相适应，低于江苏省平均水平。另外，流转的面积很大部分在0.33 hm2以下，构不成一定规模，属于低水平流转。委托租赁、委托经营和入股等市场化规模化方式流转的面积还较小。背后的原因在于：一是土地承包期内的土地流转会受到承包合同的限制；二是多头管理，农地流转一方面由党委部门农办负责发包，政府农业局主管调田，诸多繁琐的手续阻碍了流转；三是涉及的土地调整问题难以解决，由于土地调整“必须有三分之二以上的村民参加的村民会议通过”，但是在大多数村民外出打工的情况下，很难凑齐足够的人数；四是土地形成规模后，其经营效果不如想象的那么理想，使得大多数农民持观望态度。另外，还存在农民对土地依赖的传统观念等方面原因。

从三个集中之间的关系来看。乡镇企业向园区集中是“三集中”工程的重点，是实现人口空间集中的动力所在。乡镇工业集中区规划建设要尽量依托原有的园区、工业用地，降低整合成本，做到物尽其用。对已建规模偏小、基础设施不配套、布局不合理的乡镇园区进行整合，尽量形成块状连片开发。企业原属各个村镇的利益可以通过股份制或者“飞地”经济的形式进行税收分成和收益分成。农民向集中居住区集中是“三集中”工程的难点。农民向集中居住区居住的根本目标是改善和提高农村居民生活水平，提高人口素质。农民集中居住区建设要以改善人居环境为重点，以鼓励引导农民进城入镇居住为突破口，努力实现工业化、城镇化互动并进，全力开创以工促农、以城带乡、城乡互动、和谐发展的新局面。

四、南通实施“三集中”的基本原则

南通是人口大市和经济大市，构建科学合理的新型城镇化布局，必须走人口城镇化、土地城镇化和经济城镇化三方协同的新型发展道路。

近年来，东南沿海的一些城市在推进农村产业和农民集中的过程中，存在过快、过急的现象，与这些城市相反，南通农村的工业集中和农民集中表现出严重滞后于经济发展的特征，而这种滞后已经严重阻碍了南通经济社会的现代化进程。对乡镇“三集中”的重要性的理解与把握，需要放在南通经济社会全面转型以及实现现代化的大格局中。“三集中”不仅能够为南通发展腾挪出新的发展空间，而且能够解决南通市经济转型升级和基本现代化中的“木桶短板”(乡镇企业转型升级和农村现代化无疑是南通现代化中的“最短木板”)。

“三集中”无论从哪一方面来看，都存在创新性强、难度大、投入多、利益协调难的问题，需要各级政府密切配合，大胆创新。既要实事求是、因地制宜，又要坚持全局性、集聚性、资源型、市场性与可持续性的原则。

(一)全局性原则

首先要有全局的一体规划。所谓全局规划，必须有“五个结合”：要与土地利用总体规划相结合、与小城镇建设总体规划和交通建设规划相结合、与环境保护规划相结合、与开发本地资源和产品优势相结合、与工业结构调整和远景发展规划相结合。其次要有全局的功能布局。在城乡总体发展战略规划的框架下，按照有利于发挥区位、资源和原有工业基础优势的要求，强化经济区域概念，淡化行政区域概念，鼓励编制统一规划，尽量以产业而不是乡镇为单位，可以考虑多个乡镇联合建办园区，形成规模优势。要在南通市形成整体的、特色的、工业载体网络。

(二)集约性原则

一是产业集中区要集约布局。要打破区域界限，重点向中心镇、企业密集区、特色产业带等优势区位集聚，原则上一镇一区，也可乡镇联办，突出主导产业规模的集约型和规模化。二是农民集中居住区要集约布局。要按照城乡一体化和“能城不镇、能镇不村”的总体发展要求，积极引导和鼓励农民由村庄向城镇转移、自然村向集中居住区集聚，逐步达到镇区城市化、农村社区化。合理确定农村集中居住区布局和规模，全面推进土地集约利用，切实改进农村建房模式，全面推行联建式建房，严格控制独立式住宅建设，全面禁止零散建设。三是农地要集约地集中和开放。土地承包经营权流转要与农业区域布局、基地建设、土地整理开发相结合，与培育土地规模经营主体相结合，实现土地集中连片经营和生产要素优化配置。

(三)依法、自愿、有偿的原则

“三集中”必须要尊重各类主体的意愿，在法律框架下，主要通过市场手段而非行政手段来推进。首先，对于向园区集中的乡镇企业，可给迁入企业予以融资、税收、贷款贴息方面的扶持，并优先享受省级扶持集聚发展基金。市级财政每年安排一定的面向集中区企业的专项资金，用于奖励、补贴早搬快迁企业。市(县)、区、镇也要安排专项经费，用于工业搬迁补贴，新增企业必须入园。而对仍然分散在农村的企业则严格执行环保、土地等政策，逐步收缩区域。其次，对集中居住的农民，必须在工业反哺农业、城市支持农村的原则下，降低农民集中居住的成本，从政策和法制上保证他们的利益不受损害，采取多种手段来激励已经实现职业转换、居住地转换的农民的积极性，使本地农民工自觉自愿向非农转移、向城镇集中。第三，推进农村土地承包经营权流转，必须严格执行法律法规，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得侵占农民利益。充分尊重农民的意愿，不得强迫或阻碍农民流转土地承包经营权。充分尊重市场规律，切实保障农民的经济利益。

(四)市场性原则

一方面要依据市场性原则来筹集资金，另外一方面也要依据市场性原则来推进企业和农民集中。要充分发挥市场对资源的配置作用，建立政府、企业、农民、投资者的收益平衡机制，合理分配和使用腾挪出来的农村建设用地，充分调动各方面的积极性，切实为农民进城入镇和农民集中居住营造最优的环境。尤其是在解决农民集中居住的问题上，对财政较为困难的乡镇，要允许农民自主集资，在乡镇规定的区域或者集中居住点建设多层楼房，并加大对产权的保障。

(五)可持续发展原则

合理开发城镇土地和空间资源，尽可能利用山坡荒地和存量土地，提高单位土地投资密度；高度重视环境效益，保护生态环境；做到一次规划，分期实施，分步到位，并为后期发展留有余地。

五、小结

在南通发展过程中，产生了分散化的要素空间结构，农居散落于田间，工业散布于乡镇中，大量产业工人“离土不离乡，进厂不进城”。这种分散化的要素空间结构使得南通城镇人口集中度不高，建设用地使用效率低下，城市功能难以健全，产业转型升级受阻。

通过“三集中”工程，实现产业的地域集中、资本的效能集中、资源的配置集中、土地的利用集中，使中心村和中心镇提档升级，从而形成强大的空间吸引域。一是能够均衡南通城镇发展布局，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成大中小城市和小城镇合理有序的发展格局，实现城镇化的可持续发展。二是能够大幅提升资源配置效率，形成大中小城市和小城镇合理分工、特色突出、功能互补的产业发展格局。通过特色化发展推动中小城市和小城镇的自身造血功能，改善投资环境，强化服务体系建设。三是促进产城融合，推动产业支撑城镇化发展。推动乡镇企业集聚化发展和转型升级，通过政策引领，夯实优势产业、转移传统产业、重构新兴产业，壮大镇域实体经济，支撑全市城镇化的逐级提升和可持续发展。四是突出新型城镇化的“以人为本”原则，促进全方位的“人的城镇化”，更好地保障本地农民工的市民待遇和社会福利，使得全体南通人能够共享城市文明和社会发展成果。

[1] 藤田昌久．空间经济学：城市、区域与国际贸易[M]．梁琦，译．北京：中国人民大学出版社，2005：5-15．

[2] 王英利，陆佩华，游珍，等．快速城市化地区农业地位变化与农民对土地依存状态[J]．农村经济，2012(11)：85-89．

[3] 赵小平．城镇化与产业发展关系研究综述[J]．经济研究参考，2014(8)：22-24．

〔责任编辑：陈济平〕

F291

A

1003-6873(2015)02-0016-06

2015-01-21

教育部人文社会科学青年基金项目“人口年龄结构转变对我国增长方式转型的影响及政策研究”(12YJC790005)。

陈长江(1976-- )，男，四川射洪人，南通大学江苏沿海沿江发展研究院副研究员，博士，主要从事区域经济研究。

10．16401/j．cnki．ysxb．1003-6873．2015．02．004