王尘子 沈予加

(中国社会科学院研究生院，北京 102400)



澳大利亚利益集团影响澳中关系的路径分析

王尘子 沈予加

(中国社会科学院研究生院，北京 102400)

澳大利亚利益集团；澳中关系；路径分析

近年来，随着全球政治、经济重心向亚太地区转移和中国的快速崛起，澳大利亚也开始调整其亚太政策，试图增加其对于亚洲地区的认同感。随着双方在经贸、社会等各领域相互依赖性的增强，澳大利亚国内的利益集团要素正在两国关系中发挥越来越大的作用。本文分析了澳大利亚利益集团对华事务中具备强大影响力的根源和涉及澳中关系的利益集团基本类别，重点研究了这些利益集团影响澳中关系的路径。

从地缘政治角度而言，澳大利亚属于“超远东”的一部分，但作为一个欧洲移民国家和英联邦的重要成员，澳大利亚与“母国”及其西方盟友间有着无法被忽视的血缘、历史和文化联系，这也导致澳大利亚的对华政策在很长一段时间内追随英国和美国，即依赖所谓“强大盟友”。如果说在相当长的一段时期内，意识形态和安全方面的考量主导了澳大利亚的对华政策，那么在当前，随着澳中双边关系在广度和深度上的发展，国内因素开始更深刻地影响到澳大利亚的对华战略，而在诸多国内因素中，利益集团的影响值得更进一步研究。

一、 澳中关系中的澳大利亚利益集团

就最基本内涵而言，利益集团指试图影响政府的组织。利益集团并非政府的组成部分，与政党也有明显区别，因为政党为其旗下的候选人进行竞选，而利益集团则否。概括而言，澳大利亚利益集团在对华政策中的影响力植根于其本国的政治制度和澳中两国密切的经贸联系之中。

1.政治制度和澳中经贸特征是澳大利亚利益集团在对华事务中影响力的根源

(1)澳大利亚政治制度使其国内利益集团在对外事务中能够占据重要地位。

作为英联邦成员国，澳大利亚遵循威斯敏斯特体系实行议会民主制，根据该体系惯例，澳大利亚设立参众两院，政府必须对众议院负责。澳大利亚联邦政府由众议院多数党或政党联盟组成，政府首脑为澳大利亚总理，一般由众议院多数党领袖担任。总理从国会议员中选择部长，并以此组成内阁，国家政策决定权由内阁掌握。另外，虽然澳大利亚法律允许多党竞争，但澳大利亚政坛从20世纪初就开始形成相对稳定的两大党派竞争的形式，一方是较偏左翼的澳大利亚工党，另一方则是比较保守的政党联盟。

澳大利亚政治制度赋予了亚众议院和反对党巨大的权力，也直接导致强势的利益集团得以成为澳国内某些社会部门无可置疑的代表，拥有对政府的巨大影响力。例如，澳大利亚政府承认该国的实业家联合会和商业联合会是商业利益的代表，并会在进行对内或对外决策之前与这些集团的领袖进行协商。一些西方学者将澳大利亚政府与利益集团的这种密切关系描述为法团主义的或是新法团主义的(corporatist or neocorporatist)，认为这些利益集团在政策制定过程中发挥了不可或缺的正式作用[1]。

(2) 澳中经贸关系的特征使利益集团在对华交往中具备极强发言权。

澳大利亚以贸易立国，其经济的对外依存度很高，国际贸易占GDP的比重超过40%。另一方面，澳大利亚进出口的最大贸易伙伴是中国。2012年，两国的双边贸易额高达1176亿美元，超过澳大利亚总进出口比重的20%以上，且澳对华贸易2012年的顺差高达325.6亿美元[2]，澳大利亚向中国出口工业资源和农产品，而中国换之以服装和低端制造品，按在总贸易中所占比例来衡量，澳中贸易对澳大利亚的重要性远比对中国的重要性大[3]，换言之，中国的经济崛起为澳大利亚提供了绝佳的发展机遇。由于澳元与矿产品价格密切相关，中国的高速经济增长不仅推动了矿产品的价格飙升，也使澳元币值迅速上升。

澳大利亚经济与中国的高依存度深刻影响着澳国内许多利益集团的对华态度。对相当大一部分经济性利益集团而言，对华姿态的强硬与否在很大程度上取决于其与澳中经贸关系联系的紧密程度。总体来看，利益集团的对华开放程度越高，同澳中经贸的联系越紧密，他们的偏好往往比较温和，反之亦然。另外，由于资源型产业如农业和采矿业对澳大利亚经济极为重要，因而代表这些产业的利益集团在政府的对华决策中具有广泛发言权。

2.涉及澳中关系的澳大利亚利益集团分类

随着近几十年来澳中双边关系在广度和深度上的发展，澳大利亚内部已经逐渐产生出一些在对华关系上有直接或间接利益的团体，包括了政客、商人、学者及其他以某种方式与中国产生联系的群体。随着时间的推移，这些组织的成员们不仅获得了关于中国社会的方方面面的专业知识，同时也培养了与中方组织及个人的联系纽带。

(1) 经济性利益集团。

经济性利益集团以经济利益关系为基础建立起来，是澳大利亚数量最多、影响力最为广泛的利益集团，大多数在堪培拉设有办事处或者通过雇用代理人代表自身利益的组织都属于公司(包括外国公司)或者商业集团[4]，典型的有澳中工商业联合会、澳大利亚商业联合会、澳大利亚国际商业协会、澳大利亚商业雇主协会、澳大利亚工会和各类制造商协会等。除商会以外，代表资源型产业的利益集团如澳大利亚矿业开采公司协会、澳大利亚羊毛生产者协会也曾屡次就中国在澳投资等问题对政府施加影响。

(2)公共利益集团。

公共利益集团的目标范围非常广泛，凡是对社会具有普遍意义的公共利益问题都可能成为公共利益集团的组织目标。作为一个高福利和高税收的国家，澳大利亚公民的政治意识较强，公共利益集团非常发达。这类利益集团主要包括澳大利亚绿色和平组织及各类环保组织、澳大利亚竞争和消费者协会、澳大利亚家庭协会、国家婚姻联盟等。另外，在20世纪90年代初，诸如国际特赦组织(也被称为大赦国际)澳大利亚分部、亚洲观察之类的公共利益集团也曾围绕人权问题对澳中关系的正常发展造成过消极影响。

(3) 知识界集团。

传统智库的行为宗旨是产出不带偏向性的高质量研究成果，以向政策制定者提供不偏不倚的信息，但在澳大利亚，一些新的研究机构则朝着有政策倾向性的方向发展，因而也可以算作利益集团的组成部分。就对华关系而言，除了通过研究报告等传统方式向政府建言献策之外，澳大利亚智库还能通过“旋转门”等多种渠道影响政策的制定和推行，洛伊国际政策研究所、格拉坦研究所、经济与和平研究所是澳大利亚智库集团的典型代表。

(4)特殊利益集团。

特殊利益集团是指关注范围有限且由特定成员组成的集团，它们往往致力于实现自身的有限利益。例如，作为一个典型的移民国家，澳大利亚的华人及其他亚太国家和地区的游说集团相当发达，美国、日本和一些东南亚国家，甚至台湾地区都在澳大利亚拥有力量强大的院外游说集团。除此之外，囊括了前任政府要员、商界巨头、体育明星等各界精英的少数权贵集团影响政府对华决策的能力也不可小视，其典型代表是一些具有排他性的社交机构如澳大利亚俱乐部、墨尔本俱乐部[5]。

二、澳大利亚利益集团影响对华关系的路径分析

关于利益集团影响政府决策的路径分析，许多西方学者已经做出了系统论述。海伦·米尔纳通过构建双层博弈模型，认为国内批准博弈过程和国际谈判博弈过程间的相互影响共同决定了国际关系的内容；威廉·多姆霍夫则从权力结构研究范式出发，认为经济性利益集团通过联系上层阶级和控制政策研制网络在事实上支配了政府的外交决策。另外，美国政治学家杰佛里和克莱德也指出，利益集团通过构筑议题网络、影响公共舆论的偏向性和在政府中植入利益代表等多种手段影响政府的对外事务。

具体考察澳中关系史可以发现，澳大利亚利益集团的偏好确实能够深刻影响到本国政府的对华政策选择，而这种决策影响过程主要通过两种路径得以实现：首先，利益集团作为某些政府部门的代表直接与中国政府或民间机构进行交往，或作为重要的压力集团通过捐助竞选资金和动员选票的能力直接影响行政机构和立法机构的偏好；其次，澳大利亚利益集团也能够扮演相对间接的作用，通过影响国内政治格局和为决策者提供信息让政治行为体对不同政策的后果有所警觉。

1.利益集团寻求直接影响澳中关系

(1) 直接开展对华活动

从澳中交往的历史来看，由于政治议题的敏感性，澳国内利益集团中作为对华谈判正式发起者的主要是经济性利益集团，澳大利亚中国工商业委员会(Australian China Business Council，简称澳中商会)是经济性利益集团直接对华交往的典型代表。作为会员制非营利组织，澳中商会是当前澳大利亚最具声望的发展澳中经济贸易关系的利益集团。自1973年成立以来，该商会始终关注澳中关系，通过承办澳中经贸合作论坛、组织两国领导人高端对话等多种手段增进双方的了解并促进各领域的务实合作。2008年力拓铁矿石价格谈判中，澳中双方代表曾一度陷入僵局，在最为紧张敏感的时刻，澳中商会积极发挥作用，邀请27家中国国有企业负责人与澳方约100位首席执行官共同进行座谈。通过面对面的讨论，各项争议性问题得到了有效解决，推动了谈判进程。另外，澳中商会不仅直接开展与中国国家级别的外事活动，且同样寻求与中国地方政府发展经贸关系。2012年，澳中商会新州分会与成都市外办签署合作谅解备忘录，建立经贸合作关系以加强信息分享、推动企业合作[6]。

另外，还有一些澳大利亚地方级别的经济性利益集团也能够通过官方或非官方的渠道在中国开展活动。例如，拥有8000多家会员企业的州一级别的维多利亚商业雇主协会在南京设有事务所，研究中国政策和市场，并定期与中国政府和相关企业进行交流，及时指导团体中的企业开展对华贸易[7]。

(2) 作为压力集团和游说集团介入政府外交事务

作为压力集团和游说集团介入澳中外交事务是澳大利亚利益集团影响政府对华决策的主要方式。在澳大利亚，利益集团的游说可以面向政府的所有部门，甚至可能尝试影响公共舆论从而间接地影响政府机构。游说还包括很多其他策略，如提起诉讼、发起上书运动、与国会议员或者官僚面对面谈话等，利益集团的压力在澳中交往中的经贸、政治等各领域都有突出体现。

就经贸领域而言，近年来澳大利亚国内质疑由对华贸易所引起的经济调整的速度与性质的声音开始频繁出现，由于中国对在澳大利亚投资兴趣不断增大，引发了澳大利亚国内利益集团对于资产所有权及外资控制的担忧。许多利益集团怀疑中国投资背后的政府干预和战略意图，它们通过游说议员、院外施压的方式对中国在澳进行的并购交易予以抨击，并呼吁加强对中国在澳基础资源领域投资的监督。例如，澳大利亚矿业开采公司协会就通过雇用专业说客、发起公众请愿运动等方式屡次就中国在澳投资采矿业的问题对政府施压。作为这些游说的结果，21世纪以来，澳政府逐渐收紧对中国企业在相关领域的投资审核，利益集团的这种消极影响已经对中国在澳投资产生了巨大影响，根据相关数据，2012年前七个月，中国对澳大利亚的投资下滑了43%；相比之下，同期中国的对外投资增长了53%[8]。与之相反，由于和对华贸易利益攸关，即使是在1989年政治风波后澳中关系落入最低点的时刻，很多商界人士仍然通过大量的院外游说质疑霍克政府采取对华制裁的意愿和效果，以及这些制裁可能对双边贸易产生的影响。1991年，澳大利亚羊毛生产者协会(WPA)便发表相关研究报告警告澳政府，对中国的制裁已使澳大利亚对华羊毛出口损失了2亿美元，导致双边贸易关系开始对澳大利亚不利并可能对现政府的连任造成严重后果[9]。

就政治领域而言，澳大利亚利益集团的游说同样效果显著。植根于高速经济增长，在20世纪80年代末，中国台湾拥有当时世界第二大外汇储备，这一情况使澳国内亲台游说集团的力量大增，包括执政党和反对党政治家、政府官员、学者、商界人士在内的利益集团通过各种途径向政府施压，要求采取温和的对台政策，以便使澳大利亚不错失分享该岛繁荣的机会，这一系列游说所导致的直接后果是使当时的澳大利亚工党政府乐意于在澳中关系允许的范围内发展亲台人士所期望的对台关系，例如在澳大利亚建立台湾市场服务处、在台北建立台湾教育中心，而这又为其后几年澳中关系的摇摆埋下了伏笔。

2.利益集团间接影响对华决策

(1) 通过影响澳大利亚国内政治施压政府的对华政策。

在西方民主国家，国际交往产生的政策变化普遍具有国内分配性和选举性影响，因而利益集团可能会对特定的国际问题抱有迥然相反的态度，除了通过游说直接对政府施加压力外，它们还可能承诺增加政党的选举支持或者威胁撤回支持。这意味着在进行外交决策时，这些国家的政治领导人有必要考虑这些政策的选举后果，包括选举支持、竞选资助和公共舆论的态度。为了自身连任机会的最大化，总体经济形势和支持自己的利益集团的偏好是西方民主国家政府不得不考虑的两个要素[10]，澳大利亚政府的对华决策也不例外。

当1996年霍华德政府上台时，澳大利亚还没有完全从1991年开始的经济衰退中恢复过来，全国的失业率仍然徘徊在8%左右，求职者中有1/3是长期失业者，这为澳大利亚选举政治中“汉森现象”的出现提供了沃土[11]。作为独立候选人，波琳·汉森在大选中提出反亚洲移民、反全球化的尖锐观点，这些观点又在许多保守的利益集团——例如各大矿业集团、指责亚洲国家人权状况的公共利益集团——中产生共鸣，而这些利益集团又是时任执政党的重要支持者。因此，当霍华德就任总理后，尽管汉森的反亚情绪给澳大利亚与亚洲邻国的关系带来了冲击，但霍华德还是不失时机地和前任基廷政府的“融入亚洲政策”划清界限，转而重新强调同美国的联盟和与欧洲的传统联系。就澳中关系而言，这种政策取向直接导致一长串澳中不友好事件的发生，包括澳大利亚政府支持美国向台湾海峡派遣航母战斗群、呼吁强化澳新美同盟、邀请时任台北市市长的陈水扁参加在布里斯班举行的第一届亚太城市峰会、允许达赖喇嘛访问澳大利亚甚至会见霍华德总理本人等。

同样，为了争取国内经济性利益集团，特别是矿业和农业集团的支持，澳大利亚现任总理托尼·阿博特在2013年的大选中也曾对中国政府对中国企业对外投资的干预表达了担忧，他在大选中公开承诺如果胜出并当选总理，将会对外国在澳大利亚基础资源领域的投资实施更加严格的监督，而在2006年至2012年，中国对澳大利亚投资总额的451亿美元中有80%集中于矿业，另有12%投资于油气领域[12]。

(2) 作为信息提供者影响政府对华战略的实施。

植根于国内政治信息的不完全状况，利益集团可以作为信息提供者参与到国家政策的制定中来，通过影响国内政治的信息结构对国家政策选择产生影响。换言之，利益集团是政府对外决策的信息提供者，在不直接介入政策制定过程的情况下通过是否接受特定的外交政策来影响国际关系的可能性和内容。

在澳大利亚，各类利益集团在特定的外交议题上被视为相对其他国内行为体具有信息优势，相比官方机构，一些强势的利益集团可能掌握更多关于外国、国际谈判和外交政策选项的私人信息，如前所述，澳中商会、澳中工商业联合会等都已在中国多地设立办事处，并通过官方与非官方渠道定期与中国政府和相关企业进行交流，研究中国政策，为澳中经贸关系的发展建言献策。

除了经济性利益集团外，澳大利亚政府依赖智库为对华决策提供参考的做法也由来已久。早在1992年，莫道克大学亚洲研究中心便发布了题为《过渡中的中国南方：新地区主义与澳大利亚》的研究报告，该报告深刻影响了澳大利亚政府在接下来的几年中从经济上和政治上重新定位自身，维持并拓展澳大利亚的对华外交战略[13]。陆克文政府也相当依赖智库为其对华决策提供重要参考，在2007年第一届任期伊始，陆克文便邀请他的长期助手、墨尔本大学校长格林·戴维斯负责挑选和召集1000名各界代表，集中讨论影响2020年甚至以后澳大利亚社会发展的十个重要政策革新议题，包括澳大利亚的全球定位、地缘战略选择和对华关系问题。另外，在陆克文任期内，澳洲国立大学中华全球研究中心、洛伊国际政策研究所等智库也发表了大量研究报告以参与制定政府的对华决策，前者的主要负责人白洁明更是陆克文相识多年的研究同好和密友。这些智库的政策建议在陆克文政府支持增加中国在国际货币基金组织的发言权、帮助中国成为一个负责任大国的过程中发挥了重要作用。

三、 结论

当前，无论澳大利亚与欧美国家间在政治、文化、安全方面的联系多么密切，中国经济正越来越显现出一种难以抗拒的吸引力，它正在塑造着澳大利亚的经济并持续对澳国内政治环境产生深远影响。随着澳中关系的进一步发展，诸如贸易摩擦、投资限制、移民审核、安全信任等成为了澳中关系中的重要议题，这些问题和分歧背后往往都有澳国内利益集团的身影。

通过对澳大利亚国内利益集团在对华政策中产生影响的路径进行分析可以发现，与大多数西方发达资本主义国家类似，澳大利亚的各类利益集团能够通过多种渠道、采取各种方式影响政府的对华政策。在这其中，经济性利益集团在大多数澳中关系议题上所具备的影响力超过其他类型的利益集团，其不仅能够直接开展对华谈判，通过官方或非官方的各种渠道与中国进行交往，也能够依托雄厚的资金实力对政府进行直接游说或间接影响国内政治格局，甚至许多非官方智库也接受各大企业集团基金会的赞助。

对于澳洲利益集团在澳中关系中的负面压力，中国政府有必要采取多渠道、多方式予以化解。在澳大利亚，利益集团的政策偏好只有上升为国家政府的政策偏好才能实现自身目标，而要形成一种政策输出，议案必须获得大多数议员的支持。在对待中国的态度问题中，澳大利亚利益集团可大致被划分为两大阵营：一方是以澳大利亚制造业协会和劳联—产联等为代表的保守集团；另一方则是以澳洲商会、澳中商会等为代表的温和集团，其主要代表澳大利亚的金融业集团和跨国制造业集团。因此，中国有必要在澳大利亚议会内部寻求建立一种保守与温和集团代表之间的权力均势结构，扩大合作收益，提高不合作成本，强化相互间的均衡性依赖，继续以自身的经济发展带动澳相关产业的发展，坚持互利共赢的合作局面，进一步扩大亲华利益集团在澳大利亚政府对外事务中的影响力。

[1]海伦·米尔纳.利益、制度与信息：国内政治与国际关系.第87页，上海世纪出版集团2010年版。法团主义试图提供关于社会结构的若干理想型，用来描述国家和社会不同部分的体制化关系，它的重心在功能单位和体制的合法化关系。法团主义关注的不是个人的或非制度性的关系。简言之，法团主义可以被视为一种对国家和社会间常规互动体系的概括。

[2]马克·比森、李福建.中澳关系：地缘政治亦或地缘经济.国际问题研究，2012年5月。

[3]Wu,F.,C.Goh,and R.Hajela,"China Investment Corporation's post-crisis investment strategy,"World Economics,2011.12(3):p.123-152.

[4]杰弗里·贝瑞、克莱德·威尔克科斯.利益集团社会.中国人民大学出版社,2012:264.

[5]由澳大利亚社会各界精英组成的各类社交俱乐部往往历史悠久且具有极强的排他性和隐秘性，一些俱乐部只吸收男性会员，相关资料显示，这些成员中甚至包括澳大利亚前总理霍华德(John Howard)。

[6]引自成都市政府官方网站：http://www.chengdu.gov.cn/moban/detail.jsp?id=569393，2012-02-11.

[7]Bisley,N.,"APEC:Asia-Pacific Economic Cooperation,"The Routledge Handbook of Asian Regionalism,M.Beeson and R.Stubbs,Editiors.2012,Routledge:London.p.350-363.

[8]Burrell,A.and S.Maher,"Chinese favouritism row over made-to-measure contracts,"The Australian.January19,2012.

[9]王毅.1949年以来的澳中关系：60年的贸易与政治.社会科学文献出版社,2014:127.

[10]海伦·米尔纳.利益、制度与信息：国内政治与国际关系.上海世纪出版集团,2010:33.

[11]斯图亚特·麦金泰尔.澳大利亚史.中国出版集团,2009:169.

[12]Hanson,F.,Australia and the World:Public Opinion and Foreign Policy.2012,Lowy Institute:Sydney.

[13]王毅.1949年以来的澳中关系：60年的贸易与政治.社会科学文献出版社,2014:194.

(责任编辑：白 林)

2015-05-15

王尘子，沈予加均为中国社会科学院研究生院亚洲与太平洋研究系博士研究生。

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