坚持依法治国与依宪治国的关系研究

2015-01-30肖业忠李安磊

中共四川省委党校学报 2015年2期

关键词：依宪治国依法治国

肖业忠李安磊

(中共山东省委省直机关党校，山东济南 250014)

坚持依法治国与依宪治国的关系研究

肖业忠李安磊

(中共山东省委省直机关党校，山东济南 250014)

依法治国；依宪治国；宪法

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”顶层设计的大幕开启，这是依宪治国首次被写入中央全会的决定，反映出中国共产党对法治认识的深化。宪法在内容、法律效力、制定和修改程序上作为国家根本大法，具有最高性和正义性，更具有稳定性和权威性，是依法治国的前提和基础。在我国致力于实现中华民族伟大复兴的大背景下，从依宪治权入手，从规范党必须在宪法和法律范围内活动起步，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度、依法整顿市场经济秩序，从而建立、健全宪法实施的监督机制，推动国家治理体系和治理能力现代化的宏大布局已渐次展开。

一、宪法产生的逻辑及其功能

谈及“依宪治国”，首先要回答“宪法是什么”这个问题。从发生学角度来看，宪法可以理解为各种政治力量在博弈与妥协中达成的共识，是最根本的国家共识。对此，列宁曾经有一个经典的界定，“宪法就是一张写着人民权利的纸”。毛泽东同志则认为“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”这两位革命领袖对于宪法的界定，揭示了宪法最为重要的两大功能：其一，治国安邦需要一套基本规则；其二，保护每个公民作为有尊严的人的基本权利。[1]

第一部近现代意义上的宪法，是西方资产阶级革命的成果。近代资产阶级革命的主体是城市市民为主体的人群，他们革命的主要任务是破除封建社会的君权神授观念，限制君主权力，同时破除世袭贵族的等级恣意。所以，他们首先要求的是在人人平等基础上确定人的基本权利，这些权利就是所谓的天赋权利，包括生命权、健康权、财产权、自由权等。所以，革命的最初成果都纷纷表现为确定人权，宣誓人权，英国叫《权利法案》，法国叫《人权宣言》，美国叫《独立宣言》。其人权内容的实质是确定资产阶级革命后要保障的公民权利，这些公民权利制约和决定着此后宪法的内容，这是西方宪法产生的逻辑。一般而言，不管什么制度的国家，都认为一个国家必须有宪法，大多数国家都认为必须有成文的宪法法典，而且相当多数的国家认为宪法是一个国家的根本大法。通常认为世界第一部成文宪法是1787年的美国宪法，欧洲第一部成文宪法是1791年法国宪法。英国是个例外，因为英国并非法典化的国家，也没有成文宪法，它的宪法是指历史上出现的一系列和宪法内容相关的法令、判例和惯例，所以其宪法文本可以一直追溯到1215年的《大宪章》。

我国的宪法是典型的成文宪法，中华人民共和国成立后，曾于1954年9月20日、1975年1月17日、1978年3月5日和1982年12月4日通过四个宪法，现行宪法为1982年宪法，并历经1988年、1993年、1999年、2004年四次修订。它是我国的根本大法，拥有最高法律效力，2012年，在首都各界纪念现行宪法颁布30周年大会上，中共总书记习近平同志指出，“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”习近平同志的讲话不是泛泛而谈的，而是有深刻的历史经验和教训作为基础的。在建国以后，尽管我们制定了多部宪法，但是尊重和维护宪法权威却并没有成为全体社会成员的信仰和行为准则，从而导致了一系列极左错误，给党和国家的事业造成了损失。小平同志在著名的《党和国家领导制度的改革》一文中讲到：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢?……斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”[2]

过去的三十多年间，通过改革开放，中国开启了从计划经济到市场经济、从人治到法治的伟大转型。中国的社会生态也呈现出了阶层众多、利益多元的基本样貌。无论是从规模上讲，还是从速度上讲，这种转型和样貌都是人类历史上前所未有的，人们观念歧见、利益冲突并不鲜见，所以改革初期，我们不得不在“不争论”中“摸着石头过河”。这种改革策略在当时是明智的，体现了改革开放总设计师邓小平以及后代领导集体高超的政治智慧和巨大的政治勇气。然而，三十年多年的深刻变化有积极的一面，但有些变化则是消极的，比如，“先富”不愿带动“后富”，导致不同区域、阶层之间发展不均衡；再比如，社会强势集团宁愿“在河里摸石头”也不愿“过河”导致弱势群体利益受损，社会不满加剧。这时，“不争论”的发展策略就开始逐渐失效。近些年围绕国有企业改革，物权法的合宪性，土地制度改革、“唱红打黑”以及“法治与专政关系”的争论，都说明了这一点。[3]在这种新的历史条件下，我们如何来治理国家，又以何种机制为基础来治理国家呢?唯有通过理性协商、全民讨论并借由一套缜密程序外化而成的宪法，才是凝聚全民意志的“最大公约数”，并具有最强的稳定性和权威性。如果说过去三十年间，我们靠“摸着石头过河”推动改革和社会发展，那么现在我们则要通过“摸着宪法过河”来实现“依宪治国”。[4]全面推进依法治国，建成社会主义法治国家，必须依靠宪法。习近平总书记讲得好，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。如果制定一部宪法的目的仅仅是为了让人民画饼充饥，或者望梅止渴，让宪法做一个制度“稻草人”或者是“遮羞布”，那不但会让民众质疑执政者的信誉和权威，而且会让整个国家陷入规则缺失的状态。其结果是，没有人会相信规则，所有的人都会按照机会主义的原则，通过权势、金钱或者暴力来解决自己所面对的问题。毫无疑问，这样的政权不会长久，这样的人民不会和睦，这样的社会不会太平，这样的民族不会有前途。

二、依宪治国是依法治国的基石

(一)彰显党执政地位的合法性，需要以宪治国

从历史的角度，以全球的视野，我们不难发现，世界上所有发达国家，无一例外地都是依靠法治推进国家建设和经济发展。15世纪的地理大发现，为大国崛起提供了世界舞台，九个公认的大国相继崛起，他们是葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、德国、日本、俄国(苏联)和美国。它们的崛起，殖民统治和武力征伐只是表面原因，根本原因在于它们创造了让世界面貌为之大变的新制度。而所谓新制度，实际上就是依靠法治治理国家的制度。今天，经过三十多年的奋斗和探索，我们终于凝全党和全国人民的共识，旗帜鲜明的提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，这无疑是我们成为大国的必由之路、必然选择。

第一，依法治国的基础是以宪治国。宪法是一国的根本法、最高法，那么法律至上性原则的核心便是宪法至上，亦即宪法是评价和衡量政府、公民行为的根本准则或最高标准。由此推进，依法治国必定要求依宪治国，如果治国不依宪，那就等于废弃了立国的根本，背离了最根本的国家共识，使法治陷于悖论，成为无源之水、无本之木，建设法治国家也就无从谈起。[5]也就是说，依法治国的最高和最终法律渊源是宪法，宪法规定了各类各级国家机关的职权和设置，宪法确认了公民的基本权利和义务，从而明确了国家的基本运行规则和公民的基本生活准则。但在实践中，人们总体感觉是存在着“违法有后果、违宪无所谓”的现象，少数人甚至认为宪法只是一纸宣言，不具有直接法律效力。四中全会公报明确了依法治国与依宪法治国的关系，突出了依宪治国的基础地位，彰显了依法治国的战略布局，这充分表明了全面推进依法治国的基石是依宪治国。

第二，全面阐明了中国共产党执政地位来源的合法性问题。党执政地位合法性问题，包含两个方面：一是执政地位的来源问题，二是执政活动接受监督的问题。在西方，政党上台执政经由赢得选举为中心展开，一旦进入由宪法法律构筑的权力体系中，自身也就成为被监督和控制的对象，执政的权力边界尤为清晰。在中国，共产党的执政地位并非由选举授予，而是依靠革命成功的事实和改革发展的绩效，借由宪法序言部分以历史叙事方式确认和规定了中国共产党的领导地位。虽然通过宪法对执政党的执政地位加以规定和安排，是世界上其它国家的普遍做法，但由于中国共产党对革命路径的依赖，重视执政事实，轻视内在价值，也由于党组织和领导干部不习惯甚或完全没有具体的法律可供依凭，其执政权力的边界是模糊不清的，各项国家权力似乎都可归于党的一元领导之中，故而过去几十年“以党代政”、“以党代法”的现象就不足为奇。然而，倘若党与国家机关的角色和权力并无区隔，那么通过法治建立权力运行秩序就几无可能，依宪治国自然也就沦为空谈。[6]然而，在中国这样一个大国，结合其历史传统、文化脉络、客观状况和现实需要，离开了中国共产党的领导，将会一事无成，我们讲实事求是，这也是中国目前最大的“事实”。宪法确立了党的执政地位，使党的领导有了宪法和法律的支撑与保障；宪法实现党的意志和人民意志的根本统一；宪法明确了党的民主与人民民主发展秩序，避免民主政治陷于民粹和僵滞；宪法能划清党的执政行为与国家权力行为的边界，确保宪法和法律的严肃性和权威性。因此，依宪治国就使中国共产党依宪执政成为逻辑必然、价值必然。

第三，解决了中国共产党执政活动接受宪法、党内法规和法律的监督的问题。党执政地位合法性的第二个问题就是执政活动接受监督的问题。中国共产党除了全心全意为人民服务以外，没有任何个人私利，历史证明并将继续证明，中国共产党始终代表着中国先进生产力的发展要求，始终代表着中国先进文化的前进方向，始终代表着中国最广大人民的根本利益。但是，有人也提出，为什么会有极左思潮作用下的十年文革？为什么会存在党的正确路线方针政策在个别地方不能得到全面贯彻落实的问题？为什么腐败现象没有得到根本遏制且有愈演愈烈的趋势？回顾过去，我们发现，出现这些错误抑或困境的主要原因是党内监督出了问题，领袖凌驾于党组织之上的情况有之；主要领导特别是“一把手”凌驾于党组织之上者有之；监督不到位、理想信念教育不到位，为了追求享乐，趁在位之时抓紧捞一把者有之；社会上一部分人富起来，致使一些领导干部心理不平衡，通过权力贪腐捞钱者有之；社会贫富差距拉大，富人拉高房地产等基本生存商品的价格，工资普遍偏低的公务员为满足基本生活需求，突破法律底线而徇私枉法者大有人在。这些问题的出现，虽然无法抹杀党的先进性的本质，但在社会和老百姓心目中却仍会造成恶劣影响。因此，党的执政活动也必须接受监督，包括对党组织的监督和对个体党员的监督，监督的依据就是宪法、党内法规等，依法治国中的“法”就包含党内法规，监督的主体当然是人民。现行宪法规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。执政党当然也受这一条文的规制——党必须在宪法和法律的范围内活动，这同时也是党章作为党内最高法规的明确要求。因此，强调依宪治国在全局部署中的优先性，对于解决党执政活动接受监督的问题明确了路径和依据，大大缩短了形成全民遵守宪法、保证宪法实施还存有的时间和空间距离。[6]

(二)理顺人民当家作主、依法治国与坚持党的领导之间的关系，需要以宪治国

中国语境下的“法治”必须与党的领导和人民当家做主相结合，这是由中国的权力维度和秩序所决定的。在国家的维度中，人民是依法治国的主体，体现其根本意志的宪法即为法治的最高依据，依法治国必然要求依宪治国；在党的维度中，法治要求执政党的领导和执政行为符合宪法和法律，依法执政必然要求依宪执政。依宪治国及其统摄的依宪执政，共同构筑了中国法治的灵魂。[8]在我国，宪法和法律是在党的领导下制定的，体现的是党的主张和人民的意志，故此依法治国的实质是依照法律化的党的主张和人民意志治国，这体现了依法治国与坚持党的领导在实质上、在形式上、在法理上的完全一致性。宪法和法律的贯彻落实离不开党的领导，依法治国说到底是党领导人民依照宪法法律管理国家事务和社会事务，绝不能以依法治国为借口动摇、否定、摆脱党的领导，依法治国与党的领导在具体行动上完全一致。

新中国六十多年的历史说明，在中国共产党领导下依法治国，是人民当家作主、实现社会主义民主的最可靠保证，是集中力量办大事、有效促进社会生产力解放和发展的最可靠保证，是形成安定团结政治局面和维护国家主权、安全、发展利益的最可靠保证。坚持依宪治国、依宪执政，就是坚持党的领导，是党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的最佳实现形式。

(三)实现良法善治，需要以宪治国

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”古希腊著名思想家亚里士多德指出，“法治”一词的基本含义应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。只有良法之治才能称得上法治，恶法之治只能成为专制。我们制定出来的法律应当符合宪法精神、反映人民意志，不应该背离人类理性，不应该背离社会发展的客观规律，更不应背离最广大人民的根本利益和集中意志。我国在宪法之下，有许多法律、法规、地方性条例。尤其是改革开放以后，随着许多新生事物的出现，新的法律法规不断出现。但这些法律法规有的不够完善，甚至良莠不齐。怎样判断它们合理还是不合理，这同样也需要标准，该标准也只能是作为根本大法的宪法，只有以宪法为标准才能确立某项法律程序上是否违法、内容上是否违法。同时，整肃破坏法律尊严方面出现的一些问题，必须要有依据和标准，这种标准既不能是黎生之愤懑，也不能是公权力之意志使然，而当是建立在双方共同认可的比较恒定的标准基础上，这样一个标准就是宪法。所以，依法治国必须依宪治国，只有实行依宪治国才能在公权力和民众私权利之间找到一个平衡点，才能使得双方矛盾的化解找到一个裁定标准，才能走上建设法治国家的康庄大道；才能获得党和国家兴旺发达的蓬勃伟力。

三、依宪治国与依法治国的逻辑关系

国家和公民是最主要的宪法主体，宪法存在的重要意义就是限缩国家权力，保障和增进公民权利与自由。宪法以对国家权力的构造和限制为核心内容，以保障并增进公民权利为终极追求。依宪治国首先能够制约权力专横，防止权力腐败，这也是依宪治国对依法治国在新常态下的更深要求。依宪治国还能给予人民美好生活的预期。实现民族复兴是国家发展的总体目标，而人民对生活有保障、权利有增进、发展有机会的期许则是国家梦想的基本构成单元。根据十八届三中全会的决定，全面深化改革的总目标设定是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；结合十八届四中全会的表述，全面推进依法治国的总目标设定为“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。两项总目标是相辅相成的，互为因果，循环相望，举措交叉。

首先，健全宪法的实施和监督制度。依宪治国包含着三个密不可分的过程，那就是立宪、行宪和护宪。现行的82年宪法及其四个修正案，是改革开放以来不断丰富和完善的一部宪法，它今天基本符合我国现实的需要，依宪治国的第一个环节得以落实，但是这一环节目前来看基本上是孤立存在，其与其他两个环节没有相扣。在行宪层面，宪法之下的所有法律、法规无疑是宪法原则和规范的具体化、现实化，但就宪法本身的条文及所包含的精神、含义的解释和落实却相对滞后，有时是根本没有涉及。护宪则要求在宪法实施过程中，切实维护宪法权威、实施宪法监督，具备必要的威慑力。只要宪法“有牙齿”、“能管用”，宪法就会树立起极大的权威。宪法的法律效力，不同于民法、刑法等一般法律，最可能违反宪法的并不是普通公民，而是国家机关；最可能违反宪法的也不是具体的行为，而是抽象的行为。如果国家机关的抽象行为违宪而没有审查监督和救济渠道，人权就得不到充分的保障，国家根本大法就会威信扫地。[9]四中全会提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，就势必“激活”宪法的监督和解释权，这在理论和技术上已不存在不可突破的障碍，但求凝聚宪治共识，通过必要的机构设计和程序设定促其实现。

其次，落实人民代表大会在权力架构中居于核心的地位。宪法赋予了人民代表大会的职权，就全国人民代表大会而言包括修改宪法、监督宪法的实施、制定和修改国家的基本法律、选举、决定、罢免国家机构组成人员、决定国家的重大事项、监督国家机关等。依宪治国必然要求其作为国家权力机关居于权力架构的核心，但就其运行六十多年的现实情形而言，其实际地位与制度设计的初衷相距甚远。坚持依法治国首先要依宪治国，就必然要求使人民代表大会回归应然的崇高地位。

第三，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。从理想状态而言，党依宪执政、依法执政的方式是应当通过宪法法律规定的形式进入政权组织，成为国家政权机关的领导党，领导的方式是政治领导、思想领导和组织领导。从过往的政治实践来看，党组织和领导干部直接干预国家机关具体事务的情况时有发生，不符合依法执政、依宪执政的要求，破坏了宪法法律规定的国家权力秩序。究其原因，主要还是党行使执政权力的程序混沌、边界模糊，社会主义法治需要坚持党的领导，反之，党的领导也必须依靠社会主义法治。四中全会的决定指出，依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，且“完善的党内法规体系”也被视为中国特色社会主义法治体系的组成部分，强调把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。那么，在以国家法律规定党行使执政权力程序和边界存在现实困难的情况下，一个可欲可为的方案是在恪守宪法法律原则的基础上，先以党内法规的形式廓清党执政行为的程序和边界，明确党组织与国家政权机关的关系，行使执政权力的方式、步骤和范围等实体和程序问题，使党的执政行为有真实、明确的规范可以依凭并且受到规制，待条件成熟时再将相关规程上升为国家法律。

第四，以“正面清单”约束“权力清单”。厘定政府的“权力清单”，落实公民权利与自由的“正面清单”。宪法主体主要有两个即国家和公民。因此，宪法实质就是限缩国家权力，保障和增进公民权利与自由，宪法实施的核心就是尊重和保障人权。与公民、法人和其他组织接触最为密切的国家机关是政府，当下，政府权力主要存在着行政权的无限扩张和滥用以及选择行政的问题。因此，对政府而言，明确“法无授权皆禁止”，各级政府应当列举 “权力清单”(或“负面清单”)的制度。对公民而言，“法无禁止皆可为”，现行宪法以列举的方式确定了公民广泛的权利与自由，此即基本的“正面清单”，唯有将清单转换为现实，使公民权利保障法治化，确保公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，弘扬民主精神，激发社会活力，将权力关进由权利编织的制度笼子中，法治才是完整的。

第五，保证司法公正，提高司法公信力。公正是法治的生命线，司法机关是维护公正的最后防线，司法不公对法治的破坏是致命的，司法不公则法治不彰。四中全会做出的决定用了较大篇幅部署维护司法公正的举措，反映了中央对司法领域问题的直面和反思。当下，依法治国在司法层面的推进应当以完善司法权力独立运行机制为中心展开，同时，党的政法委与司法机关的关系、“司法解释”的合宪性、舆论借监督之名裹挟司法等问题，也到了必须破解的时候。

第六、国家捍法，全民尚法。党领导人民制定法律，党也领导人民遵守法律，法律是升华至国家层面的规则、意志，党内法规也不再仅仅是执政党自己的内部领域，按照以宪治国的要求，党内法规必将纳入全社会监督依据的体系之中。宪法枳下所有的法律、法规能否得到贯彻落实，国家语境中的所有组织、团体和个人都责无旁贷，国家是捍卫法律尊严的首要载体。当国家、社会真正做到有法必依、执法必严、违法必究，公民个体才会把法律认作其生活中必不可换的文化，工作依法、学习重法、社会尚法，这才是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的厚重底蕴和土壤。

罗马并非一天建成，法治亦不可能在朝夕间实现。中国共产党执政的六十多年是从拒斥和否弃法制到健全和完善法制，走向以法治国和依宪治国的过程。中国共产党作为具有高度进取心的执政党，自应不断深化对法治的认识，直面问题，以其政治智慧和勇气推进中国的法治和改革进程。[10]唯有如此，执政基础才会得以巩固，国家治理体系和治理能力现代化的目标才会日渐趋近，国家富强、民族复兴、人民幸福的宏愿也才真切可期。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。当我们在现实生活中愈发强烈地感受到宪法的脉搏、法治的互动，“中国号”列车就一定能沿着中国特色社会主义法治轨道驶向更加美好的明天。

[1] 秦前红:中国共产党未来长期执政之基——宪法共识下的依宪执政、依宪治国,[J],人民论坛·学术前沿;2013年15期。

[2] 王冠华:李心华:政治体制改革的号角与指南——纪念邓小平《党和国家领导制度的改革》发表30周年,[J],鲁东大学学报(哲学社会科学版),2010年06期.

[3] 韩大元:摸着宪法过河,[J],财经 (十五年纪念版),2013年10月14日版.

[4] 赵树民:论依法治国方略,[J],中国法学,2000年第2期,第21页.

[5] 徐显明:科技、文化与法律,[J],中国法理学研究会2012年学术年会论文集,2013-9-1版.

[6] 高全喜:政治宪法学纲要,[D],中央编译出版社2014年6月第1版.

[7] 周汉华:行政法的新发展,[D],中国社会科学出版社,2013年版.

[8] 朱佳木:怎样观察当代中国,[J],中国社会科学院研究生院学报,2010/02.

[9] 张维炜:从“有法可依”到“良法善治”, [J],中国人大,2015年01期.

[10] 莫纪宏:法治思维和法治方式的核心是“依宪治国”,[J],前线,2013年03期.

(责任编辑：白林)

2015-05-15