李 崑

(四川省社会科学院研究生学院，四川成都 610071)



我国城镇化进程中发展小城市的必要性探讨

李 崑

(四川省社会科学院研究生学院，四川成都 610071)

城镇化;小城市;体制改革

小城市是我国城市体系的重要组成部分。从城镇化一般规律看，小城市在为居民创造较好的公共服务、提高居民参与发展能力方面确有必要性；从我国城镇化战略与进程看，没有相应的体制改革，就不会有小城市的可持续发展；从发展现实需求看，小城市是城市带动农村、工业反哺农业的平台。借鉴国际经验，在小城市的发展中，政策和制度需要锁定作为作用对象的小城市；在政策指向上，“人”的因素应当重于“城”的因素；行政体制是否有效，尤其是地方政府和居民的积极性和主动性是否得到发挥，是小城市战略能否成功的关键。

小城市是我国城市体系的重要组成部分。在当前的城镇化战略层面上，中小城市作为城市网络的必要构成部分，已经得到重视和强调。但理论上是否将中小城市作为城镇化战略的重要内容，争论是十分激烈的，存在相当强的反对声音。有必要在理论层面对小城市发展的价值进行必要探讨，以厘清发展问题，理顺发展思路。

一、从城镇化一般规律看发展小城市的必要性

城镇化是所有国家和地区从农业社会向工业社会转变必须经历的过程。在理论中，城镇化有多重含义。从社会学角度看，城镇化是一个创新观念和实践由城市向郊区扩散的过程，是社会价值与社会治理在更大规模上实现的过程；从人口学角度看，城镇化是一个城市人口占比不断提高的过程，是人类居住地不断演进和功能完善、居民福利和权利得到持续保障的过程；从发展经济理论的角度看，城镇化是一个经济增长和社会分配演进的内在构成部分；从空间经济理论的角度看，城镇化是一个城市空间规模、密度和空间拓展活动变化的过程。

总结而言，城镇化的实质是适应生产力发展规律的资源集聚和配置过程，核心是农业人口的非农化。在当前的阶段，就小城市发展而言，以下五个层次的城镇化均有其现实的指向和意义。其一，从工业化的角度看，城镇化是工业化的社会过程。其二，从资源配置和利用的角度看，城镇化是资源配置手段由传统的非市场化配置转向市场化配置的过程，是土地、资本和劳动等资源利用高效化的过程。其三，从财富的角度看，城镇化是工业经济所创造出来的物质财富形式多元化、价值稳定化的过程。换言之，城镇就是居民财富的载体，如果它足够健康的话。其四，从农民的角度看，城镇化首先是一个剥夺作为“农民”的人的过程，其次又是一个赋予被剥夺的“农民”“市民”身份的过程。传统的城镇化两者分离，现代的城镇化要求两者融合。

工业化作为一个经济组织和社会结构演进的一般化过程，在现代城市的发展中起着基础性作用。不同的工业化水平决定不同的城市发展水平。从发展阶段上看，城镇化可以分为工业化时期的城镇化(以生产的集中为主要特征)和后工业化时期的城镇化(以社会劳动分工的高度复杂化为主要特征)。社会劳动分工的高度复杂化、产品交易结构的成熟化以及区域劳动市场结构的动态化是城市作为一个工业化子过程的一般性特征(Scott，1986)。从人口迁移动力机制上看，城镇化进程的快慢取决于三个因素，即人口自然增长过程中城乡差距的大小、城乡之间人口迁移趋势以及新城市区域的持续出现；第二个因素，即城乡之间人口迁移的趋势是决定城镇化进程的关键性因素，这种迁移是对工业化进程中普遍存在的劳动供给与需求之间的空间不平衡的必然反应(Ledent，1982)。

从世界范围看，城镇化进程经历了一个由加速发展到减速发展的过程。1800年，世界城镇化水平仅为2.5%，在超过3%的年均增长速度的支撑下，到上世纪中叶，世界城镇化的水平已达到30%，今天，世界城镇化平均水平已超过50%，到2030年，城镇化增速将减缓到1.5%，即使在这一速度下，所有发展中国家的城市人口比例都将超过农村人口比例(UN，2008)。这一进程中的各国城镇化，既有共性，也有明显的差异。从空间格局来看，发达国家的城镇化在经历了大都市区的高速发展(集中化)后，单核模式已被更为多元化的发展模式取代，先后出现了郊区城镇化(分散化)、城市群和城市带(一体化和区域化)等不同的阶段。而在发展中国家，一方面也出现了大都市区快速发展的情况，但同时也还存在着大量半城镇化(Periurbanization)现象。就社会、经济和文化发展而言，城镇化有积极的一面，同时，也有其消极的一面。概言之，城镇化在提供了发展手段、解决了发展问题的同时，也创造了新的发展问题。今天，大都市区、城市群和城市带已经成为城镇化的主流模式。①因此，无论我们喜欢与否，城镇化都是我们必须面对的过程。

从城市发展的各个历史阶段，出于资源的限制和竞争的影响，小城市的数量远比大城市要多。小城市的发展历来就是城市研究的重要内容。但对于理想的城市规模大小，理论研究并无确定的实证证据和理论分析支撑。早在克里斯塔勒(Christaller，1930)的“中心地理论”(Central Place Theory)论中，围绕中心地，按照人口、市场影响范围和功能控制关系，就对不同等级的中心度进行了划分和研究。现代城市理论研究众多。总括而言，现代研究认为，城市的功能和空间地理位置对城市规模的大小有直接的影响；城市规模的扩张速度一般快于城市基础设施的发展速度，慢于城市生产要素的集聚和发展速度。对于小城市而言，尽管其作为一个大的市场网络中的节点，对于周边农业和农村的发展有积极的带动作用，但就一个工业化过程而言，如果没有一个以大城市为核心的城市网络做支撑，中小城市的发展条件不可能比大城市好。甚至在一些只能有中小城市存在的区域，如果没有城市极核的存在，整个区域被边缘化的可能性将大大提高(Perlik et al., 2001)。

这是仅仅从经济增长出发的观点。如果将发展的重点从产业转移到居民的福利，那么小城市的发展就有着充分的价值。相对于投资效率较高的大城市而言，小城市在为居民创造较好的公共服务、提高居民参与发展能力方面确实有其必要性。随着大城市的过度城镇化所造成的社会、经济问题逐渐显现，过去城市发展理论所指出的“扩散效应”并没有出现，更多地是大城市无止境地吸纳周边生产要素的“回波效应”。在这样的背景下，小城市的发展不仅在理论上已经得到充分的重视，而且在实践中，小城市发展战略也已经为很多国家所采纳，成为城市发展战略的内在构成部分。

必须认识到，小城市的发展面临着投资效率、城镇化成本、城镇传统地位以及体制等四大方面的约束。这些约束性因素，并非不能改变。观念的转变至关重要。只要产业选择思维发生改变，以工业为主的产业结构向以服务业为主的产业结构转变真正能够实现，那么投资效率的约束就会自然消失；只要将城镇化的社会成本显性化，纳入到城市发展的基本考量标准中，对大中小城市发展成本的权衡结果也会随之逆转；只要在一个覆盖面积更广，影响人群更大的城市网络中统筹考虑大中小城市的发展路径，城市传统地位的约束就会匿于无形。

二、从我国城镇化战略与进程看小城市发展的必要性

自1949年始，我国的城镇化可以分为四个时期(李善同，2008)，即1949～1957年的起步时期、1958年～1978年的不稳定发展时期、1979年～1999年的稳定快速发展时期以及2000年至今的加快发展时期。②

小城镇的发展则表现出与城市发展不同的特征。改革开放以前，受多种因素的影响，小城镇发展极其缓慢，数量绝对下降。1978年改革开放后至1994年，农业经济快速恢复，相对而言，城市经济，尤其是大城市经济发展较慢，乡镇企业异军突起，农村小城镇发展速度较快。1979年十一届四中全会指出，“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援。这是加快实现农业现代化, 实现四个现代化, 逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。……我们一定要十分注意加强小城镇的建设, 逐步用现代工业交通业、现代商业服务业、现代教育科学文化卫生事业把它们武装起来, 作为改变全国农村面临的前进基地”。1980 年国务院颁发《批转全国城市规划工作会议纪要》中指出，“依托小城镇发展经济, 有利于生产力的合理布局, 有利于就地吸收农业剩余劳动力, 有利于支援农业和促进当地经济文化发展, 有利于控制大城市的规模。从长远看, 对逐步缩小城乡差别和工农差别, 也有重要的意义”。

随着限制大城市、发展小城镇政策的明晰和乡镇经济的活跃，1984 年至1994 年, 全国建制镇从6211个增加到15160个。1998年，特大城市人口所占比重下降到36.6%。1994年以后，城市经济的活跃在客观上形成了比乡镇经济更具竞争力的发展模式，分税制的实施、市管县体制的确立又在体制上进一步强化了大城市相对于小城镇的体制优势，两相作用之下，小城镇发展开始滞后于大城市发展。尽管在政策层面上多次强调小城镇的重要性，③但小城镇的发展实质上处于绝对的弱势地位。

回顾我国城镇化的进程与小城镇的发展，以下的认识是值得思考的：其一，工业化与城镇化相伴随行。计划经济时期为实现工业化而牺牲城镇化的发展战略尽管有短期效应，但长期来看，弊害较多，工业化缺乏必要的空间和要素支撑。反过来，由于制度扭曲造成的过度依靠城镇化来推动工业化的实践中，工业化和城镇化均缺乏可持续的基础。其二，城镇化进程自然趋向于大城市(特别是其中的特大城市)更快发展。以小城镇为主的发展战略有较强的社会价值，但经济效率较低。这在上世纪80年代以后“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的城镇化战略实施中得到了充分的证实。如果出于社会价值实现的考虑，要促进小城市的发展，需要制度和政策的有意识和实质性的倾斜。而这种倾斜与市场发展的方向有可能相悖，因此并不容易获得决策层的认同。其三，制度的调整与变革是推进城市快速发展的基本前提。肇始于农村的市场化改革带动了小城镇的发挥，而随之兴起的城市经济改革又引起了小城镇的衰落，改革的脉动决定着中小城市的命运。没有相应的体制改革，就不会有小城市的可持续发展。

三、从发展现实需求看发展小城市的必要性

当前，城镇化和工业化已经成为我国社会发展的基本驱动力。我国城镇化面对的挑战是：农村劳动生产率低下，城市综合承载能力薄弱，城镇化质量的区域化差异逐步加大。人财物快速流向沿海发达城市和主要的行政中心城市，广大中西部地区和发展相对滞后的中小城镇，亟需国家的政策性扶助。有鉴于此，中央有关文件指出，当前要把推进城镇化发展制度创新的重点放在大力发展中小城市和小城镇上面，通过户籍制度、保障房建设、财税和投融资、土地利用计划、产业政策等方面的改革与调整，积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，使其成为繁荣农村经济、转移农村劳动力和提供公共服务的重要载体。小城镇发展战略的实施已经成为转变经济发展方式的重要切入点。

可以将小城市在我国城市体系中的地位和作用总结为以下几方面。第一，小城市是未来城市群、城市带的基本单元，是优化城市群空间布局的重要形式。相对于大城市而言，作为次级单元的小城市，无论是在生产、消费还是销售、物流，小城市均能起到积极的作用。第二，小城市是城市带动农村、工业反哺农业的平台，是繁荣农村经济、转移农村劳动力的重要载体。工业化所要求的第一产业、第二产业劳动生产率的同步提高，有赖于小城市作为市场和服务的功能发挥。第三，小城市作为公共服务提供平台的发展和壮大，在促进城乡统筹的同时，也将成为未来公共服务体系覆盖更为广阔空间范围的前沿基地。

四、借鉴国际经验、启动小城市发展体制机制改革

小城市的发展中，政策和制度的影响较大。以下就以韩国和美国的小城市发展为例，对政策在中小城市发展中的作用做简要的阐述。

其一，政策和制度需要锁定作为作用对象的小城市。究竟哪些中小城市应当成为政策作用的主要对象，政策需要有一个较为明确的界定。例如在韩国，上世纪90年代开始以实施“小城市开发事业”的形式促进小城市发展，以促进社会福利较为公平的供给，缓解城乡发展差异。所谓小城市，就是人口在2万人以上10万以下的、作为下级农村定住系统的农村上级中心地。在行政上，小城市高于邑面(镇)、低于中心城市(县)(申东润，2010)。美国的相应计划，即社区(小城市)发展拨款计划(The Community Development Block Grant Program, CDBG)于1974年启动，CDBG致力于为中低阶层提供住房、生活环境、经济机会等方面的支持。除一般的人口要求外(人口5万以上的城市、人口20万以上的县)，CDBG采用一个指标打分体系来识别需要支持的社区和小城市，主要包括三个指标类别，分别是：第一，反映小城市或社区的贫困状况、住房的老化情况、小城市的衰退情况，权重85%。第二，反映外来移民增长影响下的社区或小城市财政压力，权重15%。第三，反映贫困深度和密度，权重5%。1982年，小城市的CDBG由联邦政府移交州政府管理。州政府采用的指标略有不同，除上述指标外，还包括了社区或小城市的基础设施缺陷(5%)的评估。美国与韩国相比较，美国的识别过程更为复杂，但就指标的设计来看，整个CDBG政策的指向人群非常明显，越是贫困人口集中的地方，财政支持资金的力度越大。

其二，在政策指向上，“人”的因素应当重于“城”的因素。国外很多国家的中小城市发展经历了从侧重公共服务到侧重小城市功能打造、再到重视人的发展的改变。韩国的小城市开发一开始是以提高小城市公共服务能力为主要目的的。主要包括基础设施建设、文化福利设施、灾害防治、住宅改善、产业发展等多个项目。随着基础性工作的完成，当前的主要工作已经转向为小城市寻找更具可持续性的发展战略上来，城市新产业和城市功能的打造成为政策作用的重点(申东润，2010)。美国的CDBG近年来每年投入的资金大约在42亿到44亿美元之间。主要采用两个公式来决定支持的资金大小。公式A主要看城市的人口(权重25%，下同)、贫困人数(50%)、住房拥挤人数(25%)，公式B则主要看收入低下人数(20%)、贫困人数(30%)、辖区内居住在1940年前的房屋内的人数(50%)，根据这两个公式计算出来的拨款额度，取其大者再乘以一个系数作为最终的依据。在最近的调整中，人口和经济情况的权重被进一步降低，贫困的权重进一步提高。资金的支出主要在小城市和社区的住房、公共设施、公共服务、城市/社区管理和规划等方面。从这一指标上看，联邦政府通过CDBG作用的最终对象并不是城市或社区，而是人群尤其是中低收入人群。1982年以后，在联邦政府层面，CDBG的资金使用保持前后的一致性。但在各州的执行中，有些州将CBDG的资金主要用于社区公共基础设施和公共服务上(Fossett, 1987)，有的州则将其用于社区经济发展方面(Krane, 1987)，所取得的效果并不一致。

其三，行政体制是否有效，尤其是地方政府和居民的积极性和主动性是否得到发挥，是小城市战略能否成功的关键。在韩国的小城市建设中，中央政府起的作用较大，而地方政府受行政决策权限和财政权限的约束，参与激励较小。而自上而下的小城市战略，尽管在形式上建立了地方政府和居民意见反馈机制和参与机制，但资源投入集中于中央政府的局面使得这些机制未能发挥其应有的作用(申东润，2010)。美国的CDBG在执行过程中，明确提出了以下基本原则：①社区建设应以创造就业岗位和价廉安全体面的居住环境为起点。②社区的规划和执行应当由社区策动，以自下而上的方式进行。③社区建设中的复杂问题需要协调、综合和可持续的解决方法。④政府的运行必须更有效率、更有效果。⑤通过交流、沟通，促进居民对社区建设信息的把握，以提高居民参与社区建设的程度。1982年，当小城市CDBG的管理权限转移给州政府后，获得CDBG计划支持的小城市数量大大增加，小城市也能够更为自由地根据自身发展的实际来使用资金。但就目的而言，由地方政府控制的CDBG计划，在资金使用的效果上，对中低阶层的住房等基本生活条件的改善并未起到直接的作用(Watson，1992)。

注释

①按照联合国人居署(UN-HABITAT，2008)的描述，今天的城镇化尽管在社会经济发展中扮演了非常积极的角色，但同时也带来了城市分异(Urban Divide)问题，即经济分异(收入不平等)、空间分异(空间不平等)和社会分异(机会不平等)等三个方面。其中空间分异的原因较为复杂，既有收入不平等的因素，也有土地和房产市场的低效率、无效的金融机制和落后的城市规划等因素的影响。解决城市分异的思路就是塑造包容性城市(Inclusive City)，通过就业帮扶、财政激励和规范的合同和司法体制来提高经济包容性，通过保障居民权利、保障居民和非政府组织对城市治理的参与来提高社会包容性，通过城市文化的培育和发展来提高城市的包容性。

②(1)1949～1957年的起步时期。1949年，我国共有132个城市，城镇化水平10.65%。全国居住在城镇地区的人口共5767万，其中城市市区人口3949万。随着“一五”计划的实施，到1957年，我国的城市发展到176个，城镇化水平上升到15.4%，城市人口年平均增长6.25%。(2)1958年～1978年的缓慢发展时期。1950年代末期的经济波动和自然灾害，以及1966年开始的文革，使得城镇化进程乃至整个国民经济发展缓慢。1966年至1978年，全国仅增加城市26个，平均每年增加2个，1978年全国城市193个，城镇人口为17245万，城镇化率上升为17.92%。(3)1979年～1999年的稳定快速发展时期。改革开放后，随着发展政策的落实和国民经济的高速发展，城镇化进程大大加快。1980年，城市经济体制改革陆续展开。进入90年代后，中小城镇化发展战略得以实施，带动了城镇化水平的快速提高。1982年，城市数量 245个，1999年，城市个数达到666个，新增城市473个，城镇化率达到34.78%。(4)2000年至今的加快发展时期。至2009年底，全国共有设市城市654个，城镇化水平46.59%，城镇人口达到62186万。其中，地级及以上城市287个(包括4个直辖市和15个副省级城市)，县级城市267个。全国200万以上人口城市23个，100-200万人口城市33个，50-100万人口城市86个，20-50万人口城市39个，市区非农业人口在20万以下的城市共273个。城市在国民经济中的地位日益显著。

③1998年《十五届三中全会通过<中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，文件首次明确指出：“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略。……有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长”。 2002 年十六大报告指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。2008 年，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制”。2010年，十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出：“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能”。

[1] 中国城市状况报告(2010/2011)[M]. 联合国人居署.2011. 住房和城乡建设部计划财务与外事司.

[2]中国城市建设统计年鉴(2009)[M]. 中国计划出版社. 2010.

[3]李善同. 中国城市化过程存在的主要问题及对策[J]. 中国建设信息. 2008(6). 6.

[4]申东润. 韩国小城市发展的经验[J]. 当代韩国. 2010夏季号.55-65.

[5]Scott, A. J. Industrialization and Urbanization: A Geographical Agenda[J]. Annals of the Association of American Geographers, Vol. 76, No. 1 (Mar., 1986), pp.25-37.

[6]Ledent, J. Migration, Urbanization, and Economic Development[J]. Economic Development and Cultural Change, Vol. 30, No. 3, Third World Migration and Urbanization: A Symposium (Apr., 1982), pp. 507-538.

[7]United Nations. State of the World’s Cities 2010/2011: Bridging the Urban DIvide[J]. United Nations Human Settlements Programme, 2008.

[8]Manfred Perlik, Paul Messerli, Werner B?tzing. Towns in the Alps: Urbanization Processes, Economic Structure, and Demarcation of European Functional Urban Areas (EFUAs) in the Alps[J]. Mountain Research and Development, Vol. 21, No. 3 (Aug., 2001), pp. 243-252.

[9]CDBG Formula Targeting to Community Development Need[M]. U.S. Department of Housing and Urban Development. Washington, DC. 2005.

[10]Watson, S. S. Decentralizing Community Development Decisions: A Study of Oklahoma's Small CitiesProgram[J]. Publius, Vol. 22, No. 1 (Winter, 1992), Oxford University Press.pp. 109-122.

(责任编辑：杨致远)

2015-05-05

李崑(1980-)，男,汉族，四川资阳人，硕士研究生，四川省社会科学院研究生学院学位办副主任，助理研究员/编辑。

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1008-5955(2015)02-0050-05