略论中国特色和谐劳动关系*

2015-01-30乔健

中国劳动关系学院学报 2015年2期

乔健

(中国劳动关系学院劳动关系系，北京 100048)

2008年金融危机以来，国际劳动关系格局最大的变化是，在欧美国家放弃劳动法对集体劳动关系的规制，听任集体谈判分散到企业层级，雇佣法仅保障雇员最低劳动基准的背景下，［1］中国却逆势上扬，不仅密集颁行劳动立法，党的十八大还推动“更高质量的就业”，且协调机制正在从个别走向集体劳动关系，并首创“中国特色和谐劳动关系”的新治理模式。①人力资源和社会保障部部长尹蔚民在2014年向国家领导人汇报劳动关系近况后感叹:构建中国特色和谐劳动关系，我们还没有破题。

按照制度主义的解析，制度是一个社会或政体的结构性特征，它具有稳定性并影响人的行为，且制度凝聚着内在的价值和意义。［2］在国际比较雇佣关系研究主要涉及的议题有:(1)多样化资本主义 (Varieties of Capitalism，简称VoC)研究法，［3］将市场经济国家分为自由式和协调式市场经济体，但其中缺乏对中国市场经济特征及其对劳动关系影响的概括，且对近年中国趋向“和谐劳动关系”制度模式的新变化几无研究。(2)各国雇佣关系形态的趋同 (convergence)与分化 (divergence)。早期学者倾向推动制度趋同，且它建立在“工业化逻辑”的基础上，创造了各国产业社会的共同特征和必备条件。［4］但是，越来越多的学者倾向于分化论并提出证据。［5］著名学者哈里 C·卡茨 (Harry C.Katz)将其概括为“在趋同中分化”，他注意到，各国产业关系存在广泛持久的差异，部分是受到国家整套制度因素的影响。［6］(3)在此种研究框架下，有国外华人学者认为，与西方国家沿着“放任自流”到有组织的对抗，然后向社会统合主义的路径演变不同，中国劳动关系的趋势是由国家主义过渡为国家统合主义，并向社会统合主义演化。［7］(4)国外与“和谐劳动关系”相仿的概念是“劳资伙伴关系”，包括多种劳资合作方式，是一种产业民主和新统和主义 (neo－ corporatist)。［8］

在国内，国家领导人极为关注“和谐劳动关系”的特质和体制格局。习近平指出，我国现阶段劳动关系与资本主义社会的劳动关系根本不同，它建立在劳动者是国家和社会主人、劳资在根本利益上一致的基础上。他还指出要建立党委领导、政府负责、社会协同、企业和职工参与的工作格局。［9］党的十八届三中全会全面深化改革决定强化了国家主导与劳资参与相结合的劳动关系调整模式，要求加强劳动关系矛盾的源头治理，构建中国特色和谐劳动关系。［10］

我国学术界亦愈加关注劳动关系调整模式的选择。常凯将劳动关系的调整模式划分为利益抗衡型、利益一体型和利益协调型三种，认为在转型期劳动关系的调整模式不应是单一形态而应是复合形态的，即目标和谐，承认冲突，通过法治，实现双赢。［11］有学者用国际比较法研究我国劳动关系协调机制，认为保障劳动者的基本工作权利是剧变时期解决劳资冲突成本最低的方式。［12］有学者运用比较方法探讨了劳动关系调节机制等议题，［13］［14］还有部分学者从提升主体能力和完善制度等方面论述了提高劳动关系协调效能的途径。［15］［16］

总体上看，由于本论题的复杂性和前沿性，国内外文献并不充分。尽管已有成熟的国际比较研究框架，但国外学者对金融危机以来各国劳动关系情势的变化尤其是中国模式缺乏敏感度。国内学术界依然沉浸在学习、跟从西方经验、体系和范式，对本土经验没有站在一个历史性转折的高度进行概括和提炼。

本文的研究意义在于，金融危机以来，渐趋形成了劳动关系协调机制的中国模式。我们应在经济新常态的背景下对这一模式进行探讨，从而彰显中国特色道路的路径依赖、优势特点。本文拟以文献梳理和制度演进分析的方法，评述中国特色和谐劳动关系治理理念、原则的形成及影响因素。对中国构建和谐劳动关系的体制机制进行评述，全景展示迄今中国特色和谐劳动关系的进展情况。

一、中国特色和谐劳动关系的形成过程与理论内涵

(一)中国特色和谐劳动关系的形成过程

对中国劳动关系治理模式的探讨，源于新世纪以来全国总工会对中国特色社会主义工会发展道路的探索。2004年12月召开的全总十四届二次执委会议，确定了“组织起来、切实维权”的工作方针。2005年7月，《关于坚持走中国特色社会主义工会发展道路的决议》为全总十四届六次主席团会议通过。在这期间，全总对“中国特色社会主义新型劳动关系”作了专题研究，［17］认为这种劳动关系治理模式既不同于任何类型的资本主义劳动关系，也不同于我国计划经济时期的劳动关系，是一种在劳动者、企业、社会和国家根本利益一致条件下，通过国家干预与市场调节相结合，促进社会公正和化解冲突的稳定协调型劳动关系。

劳动关系调整模式亦得到党中央的关注。2006年10月，《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》由中共十六届六中全会通过。针对当时我国劳动关系存在的许多不和谐因素，如企业缺乏社会责任感，职业卫生状况和劳动条件恶劣，强迫超时加班;劳动合同内容不规范、期限短、签订率低;企业拖欠和克扣职工工资，分配机制不完善;劳动监察和争议调处力度不够，群体性事件时常发生等问题，为保障社会公平正义，完善社会管理，《决定》首次提出“发展和谐劳动关系”，并将其作为推进以改善民生为重点的社会建设、构建和谐社会的重要任务。此后，我国劳动立法密集出台，仅2008年实施的就有《劳动合同法》、《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》。

2010年夏，以富士康“十三连跳”、南海本田工人罢工为代表的工潮汹涌而至。这一年7月召开的全总十五届四次执委会上，王兆国主席提出“两个普遍”，即在未来三年内，在全国企业中普遍组建工会，在已建工会的企业中普遍建立工资集体协商制度。随后，中国工会集体协商制度的建设重点逐步转向区域性、行业性协商，以解决企业工会不发挥作用、企业协商走形式的问题。同时，劳动关系调整模式的重心开始从贯彻《劳动合同法》、建立完善劳动合同制度的个别劳动关系调整转向以“两个普遍”、特别是行业协商为代表的集体劳动关系调整模式。

2011年春夏，在中央政策研究室等六部委参与下，完成了从浙江到全国的各类企业和谐劳动关系构建的经验调查。同年8月，全国构建和谐劳动关系先进表彰暨经验交流会举行。这是改革开放以来第一次研究部署和谐劳动关系构建的全国性工作会议，首次将构建和谐劳动关系视为一项紧迫而重要的政治任务，事关党的执政基础的稳固，“企业兴则经济兴，职工稳则社会稳”。时任中央政治局常委、国家副主席习近平代表中央作了长篇讲话，他提出，形成规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系，是劳动关系工作的目标要求。这个要求同时也写进了国家十二五规划纲要。他明确提出构建“中国特色和谐劳动关系”这一概念，要求形成党委领导、政府负责、社会协同、企业和职工参与的工作格局，叮嘱各级党委把握方向，统揽全局，及时研究和解决劳动关系重大议题。此外，要求形成运转有序、反应灵敏的劳动关系体制机制，实现制度创新。

自2011年全国劳动关系大会以来，据不完全统计，已有河南 (2011)、辽宁 (2011)、广东 (2012)、湖北(2012)、重庆 (2012)、广西 (2014)等14个省以省委、省政府名义颁行了《构建和谐劳动关系的意见》，要求建立构建和谐劳动关系的组织体制;把职工共享改革发展成果作为评价各级党政干部实绩的重要内容，纳入考核体系;有的地方还要求各级党校、行政学院把协调劳动关系课程列入对党政领导干部、企业负责人的培训内容，切实提高其工作能力。

2013年，人力资源和社会保障部主管领导在全国劳动关系工作座谈会上分析了党的十八大报告提出的实现经济持续健康发展、加强社会主义民主法治、改善民生和加强社会建设，对劳动关系工作提出的新任务、新要求，要求全面加强劳动关系矛盾源头治理，即通过加强协调劳动关系的法律、体制、制度、机制和能力建设，从源头上预防和减少劳动关系矛盾。同时，要求在劳动关系领域加强民主和法治建设。［18］这些新思路的提出，标志着“中国特色和谐劳动关系”治理模式的初步形成。

2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》虽未直接涉及劳动关系体制，但《决定》在“创新社会治理体制”部分中要求改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励社会参与，实现社会自我调节与政府治理良性互动，同时坚持依法治理。这些论述都为中国劳动关系治理体系和模式的形成提供了指导原则。

(二)中国特色和谐劳动关系的理论内涵

第一，对现阶段劳动关系性质和劳资矛盾的认识，建基于官方意识形态之上。如早期的全总课题组报告认为，中国特色社会主义新型劳动关系以中国特色社会主义生产关系为基础，它与工业化市场经济国家不同，也迥异于我国计划经济时代，是在劳动者、企业、社会和国家根本利益一致的基础上，能通过法律和制度保障主体权益的劳动关系。［19］习近平在讲话中进一步指出，改革开放给劳动关系带来的变化，“没有改变我国劳动关系的社会主义性质，没有改变我国工人阶级和所有劳动者国家和社会的主人的地位。”［20］对现阶段的劳资矛盾，习近平认为是在根本利益一致基础上具体利益差别的矛盾。他认为，这种矛盾是“人民内部矛盾”，完全能够通过协调、协商、合作和依法调处的方式得到解决。

第二，构建和谐劳动关系，从其政治意义来看，是增强党的执政基础、巩固党的执政地位的必然要求。劳动关系涉及广泛的社会生产单位和劳动者群体。到2014年末，我国城镇就业人员39310万人，全国农民工总量为27395万人。［21］按照宪法的表述，工人阶级是国家的领导阶级，也是执政党的阶级基础。如何推动企业自觉构建和谐劳动关系，保障职工享有应得的权益，切实感受到劳动的光荣与体面，进而推动经营者努力创业，使企业在发展中充满生机与活力，是增强党的阶级基础和扩大党的群众基础的重要举措。所以，协调劳动关系的意义，在中国与市场经济国家相比截然不同，它并非仅仅是劳动行政主管部门、企业组织、工会和劳动者才关心的事项，而是一项全局性的、不能犯“颠覆性错误”的政治任务。

第三，规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定是构建和谐劳动关系的目标。这段表述最早见诸于全国总工会文献，后为习近平讲话所用，遂成为官方正式表述。其中，促进实现社会公正和社会稳定是两个根本目标。习近平指出，构建和谐劳动关系，对于构建社会主义和谐社会极为重要。要把维护广大职工最关心最直接最现实的利益问题，作为构建和谐劳动关系的根本出发点和落脚点，坚持以人为本。同时调动劳动关系主体双方的积极性、主动性，推动企业与职工协商共事、机制共建、效益共创、利益共享。另一方面，针对前述影响劳动关系稳定的突出问题，特别是劳动争议案件居高不下，集体停工和群体性事件数量及规模日趋扩大，以及近年国际金融危机、我国经济增速下滑和经济结构调整力度加大等内外部风险给国家社会和政治稳定带来的挑战在增加，劳动关系被政府作为影响社会稳定的重大议题，得到了前所未有的关注。

第四，构建和谐劳动关系治理体系，必须坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节相结合的原则。习近平强调，党委要把握全局和方向，及时研究解决重大劳动关系议题。要把构建和谐劳动关系纳入经济社会发展规划。政府部门要认真履行职能，做好决策咨询、调查研究、协调服务、监察执法和调解仲裁工作。各级工会和企业组织要发扬民主问责，及时反映代表主体的诉求呼声，引导主体在劳动法律范围内活动，同时防范敌对势力打着维权旗号进行渗透破坏活动。

第五，加强法治保障，依法协调劳动关系，运用法治方式及法治思维解决劳资矛盾。根据党的十八届四中全会依法治国决定的总体要求，要继续完善我国的劳动保障法律体系，加强劳动关系矛盾的源头治理，并依法履行政府的劳动保障行政职能。要推动全社会树立劳动保障法治意识，推进依法治理、综合治理、源头治理，提高劳动保障领域治理的法治化水平，加强劳动保障和安全生产等方面的执法监督力量，建设完备的劳动保障法律服务体系。要健全工资集体协商和职工民主管理等依法维权机制，完善劳动争议和群体性事件的调解和仲裁处理机制，强化法律在维护职工权益、化解劳资矛盾中的权威地位，引导和支持劳动者理性表达诉求、依法维护权益。

第六，构建和谐劳动关系要坚持促进企业发展和维护职工权益相统一的原则，坚持以和谐的方式，包括沟通、协商、调解、合作的方法解决劳动关系矛盾。不赞成、不鼓励将罢工作为维护职工权益的最后手段，不支持用对抗的方法解决劳资纠纷。全总将企业发展作为实现职工权益的前提条件，提出促进企业发展、维护职工权益的工作方针。同时推出主动、依法、科学维权观，将维权活动限定在法律框架内，通过协商、调解解决劳动争议;通过依法仲裁解决调解不成的争议;通过法律援助，协助职工以诉讼方式解决当事人不服仲裁的案件，但尽可能减少诉讼之累。不赞成采取罢工等过激手段来解决劳资冲突，认为它无助于问题解决。当劳资双方的利益协调处于僵局时，主张建立党政主导的维权机制协调处理。［22］

第七，推进劳动关系协调机制创新，形成运转有序、反应灵敏的协调机制，是劳资矛盾得以高效预防、处理的关键。要以实现劳动合同全覆盖为重点加快完善职工权益保障机制，以推进工资集体协商机制为重点实现经济成果共享，以完善三方机制为重点推进社会对话合作。同时，把各地工作中创造的行之有效的好经验、好做法以法律、法规的形式固定下来。当前，要重点抓好劳动合同、集体协商、三方机制及争议调处等机制建设。此外，加强劳动关系协调机构和人员队伍建设，是构建和谐劳动关系工作的重要基础。要注重从经费投入和力量配置上夯实基础，以推动劳动关系协调工作步入正轨。

第八，借鉴工业化市场经济国家协调劳动关系的经验要符合中国国情，不简单照抄照搬。改革开放以来，在中国劳动关系协调体系的形成过程中，汲取借鉴国际经验起到了重要的助推作用，如1990年引进集体协商和集体合同制度、劳动争议调解和仲裁制度，2000年代初叶建立三方机制等。当下，学界有一种强烈呼声，即主张建立基于保障“集体劳工三权”的劳动关系协调体系。［23］［24］［25］对此，无论政府或工会都明确予以保留。在保障工人团结权的问题上，全总强调中国只能搞一个工会，不能搞多元工会，决不允许出现脱离党的领导的所谓职工维权组织，坚决遏制职工维权类、意识形态类的社会组织发展。［26］出于维护社会稳定的需要，中国尚未有保障罢工权的立法议程。

纵观中国特色和谐劳动关系的形成过程，发轫于新世纪初叶，很难说是系统完整的理论体系。且在不同发展阶段，全总与人社部的侧重点各有不同。全总在概括总结其“中国特色社会主义工会发展道路”理论时，就将“坚持构建和谐劳动关系”作为该体系的重要组成部分，它长于理论概括，且强调这一体系中党政的主导作用，而工会更多发挥参与、监督作用。人社部则更多地从制度构建和工作完善的角度推动和谐劳动关系的构建，倾向借鉴市场经济国家经验，建立劳资自主协调机制，而政府更多地发挥指导和协调作用。①人力资源社会保障部副部长杨志明杨志明2008年6月23日在“省部级领导干部促进就业与建立和谐劳动关系专题研讨班”上的报告:新时期发展和谐劳动关系的重要任务。

历史上经典劳动关系理论对工业化社会产生劳工问题的根源做出过分析。如果说，新古典主义经济学认为劳工问题的成因主要是市场机制的不完备，而鼓吹“自由放任”(laissez faire)的经济思想;人力资源管理学派则认为劳工问题发源于企业管理实践的不完善，只能通过强化管理得以解决;产业关系学派认为劳工问题产生于企业和劳工个人在谈判权力上的不均衡，解决之法是发育工会和进行集体谈判;马克思主义则将生产的社会性与占有制的私人性之矛盾视为劳工问题之源，因而以阶级斗争和暴力革命作为解决途径。那么，中国特色和谐劳动关系理论则将劳工问题的成因聚焦于社会主义制度下的“人民内部矛盾”。它立足于中国特色社会主义的国情政情，强调社会主义制度下的劳动者和企业管理者的根本利益一致，劳资矛盾是人民内部矛盾 (非对抗性的)，可以通过协商、参与、合作等方式实现各自利益目标，达到劳动力与生产资料的有效结合，完成生产过程，达到共建共享、合作双赢。突出劳动关系的非对抗性，以劳资合作达到劳动关系和谐，并扬弃传统马克思主义的阶级斗争理念，是这一理论的精髓和创新之处。

二、完善劳动关系法治和主体建设

(一)加强劳动关系矛盾的源头治理

中国特色和谐劳动关系的治理体系分为两个维度:第一维度是加强法治保障，依法协调劳动关系，运用法治方式及法治思维解决劳资矛盾。侧重完善“协调的劳动关系的法律、体制、制度、机制和治理能力建设，加强劳动关系矛盾的源头治理，以实现矛盾治理从治标到治本、从事后救济到事先防范的转变”。［27］

2000年以来，我国积极推动劳动立法，尤其从2007年以来，大量劳动保障法规政策频密颁行，初步确立起我国市场经济条件下劳动关系法律政策体系。

在个别劳动关系方面。2007年颁布《劳动合同法》与2008年国务院的《劳动合同法实施条例》，确立了用人单位与劳动者通过订立劳动合同来实现双方权利义务的法律规制。2013年《劳动合同法》修正案与2014年《劳务派遣暂行规定》先后实施，强化对劳务派遣的规制。2014年国务院颁行实施《事业单位人事管理条例》，标志着事业单位向市场化雇佣迈出新的一步。

在集体劳动关系方面。加强基层企业民主法治建设是主基调，六部门于2012年颁行《企业民主管理规定》，通过职工民主管理、工资集体协商等制度，在企事业单位推动工会和职工参与劳动关系协调。此外，在这一领域，地方省市出台了一批工资集体协商及职工权益保障的条例。

在劳动关系协调宏观层面。通过完善职能和健全组织，到2012年末，劳动关系三方协调机制 (包括地方和产业)在全国共建立2.4万个，推进了三方机制建设。

在劳动标准体系建设上。以《就业促进法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《工伤保险条例》修正案、《刑法》修正案 (八)、《职业病防治法》修正案、《女职工劳动保护特别规定》以及《关于深化收入分配制度改革的若干意见》为代表的法规政策相继颁布，初步形成了围绕劳动就业、工资报酬、工时休假、职业安全卫生、女职工和未成年工 (禁止童工)的保护、劳动定额及社会保障等劳动标准体系。各地政府定期上调最低工资标准，仅以经济增速下滑的2014年为例，各地最低工资仍保持14.1%的平均增速。

在劳动保障执法监察方面。继《劳动保障监察条例》2004年颁布后，“十二五规划纲要”提出要切实维护劳动者权益，加大劳动保障监察执法力度。党的十八大报告首次提出“加强劳动保障监察”，要求完善工作机制建设并加大执法力度。2013年全面深化改革决定再次强调加强安全生产、劳动保障等重点领域的执法监察力量。

在劳动争议处理方面。2007年颁布施行的《劳动争议调解仲裁法》部分弥补了劳动争议处理机制的缺陷。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将加强劳动人事争议调解仲裁服务体系建设列为重点任务之一。人社部2011年颁布施行的《企业劳动争议协商调解规定》，将制度建设的重心转向劳动争议调解，目前重点是加强调解仲裁的效能建设。此外，最高法院分别在2001、2006、2010和2013年出台了四个审理劳动争议案件的司法解释，2014年还就审理工伤保险行政案件做出规定，厘清和细化了有关法律规定。

在推进劳动立法的过程中，立法机构采取科学立法、民主立法的方法，广泛向社会、专家征集意见，公众参与度明显提高。如劳动合同法草案收到群众意见近20万条，全国人大常委会将意见进行整理吸纳后，通过媒体向社会做出反馈。全国人大常委会还分别于2008和2011年两度对劳动合同法实施情况进行检查，发挥了执法监督作用。

但是，我国制度构建仍存在明显缺陷:劳动合同制度未建立全口径统计指标;建筑、餐饮及小微企业签约率偏低;由于工会力量孱弱，工会工作形式化倾向严重，工资集体协商制度作用有限;现阶段国家协调劳动关系三方机制不是利益协调机制，参与各方并不能完全代表其利益群体，且机构、人员和职责均缺乏立法保障;劳动基准立法尚未提上日程，劳动标准不完善，机构不健全;由于劳动执法手段单一，执法人员不足，劳动监察不能有效地威慑和遏制用人单位的违法行为;在争议处理方面，集体劳动争议处理制度存在制度设计上的缺陷，亟需制度创新。

因此，我国十三五规划时期劳动关系的立法重点应放在集体劳动关系协调和劳动基准立法两个方面。集体劳动关系协调涉及《集体合同法》及《集体劳动争议处理条例》等法律法规，由于在是否保障罢工权等问题上存在争议，我国至今没有一部单一的集体劳动关系法律，致使这一领域存在立法空白和制度缺陷。笔者认为，应以我国地方立法资源为基础，借鉴国外有关诚信协商的立法经验和技术，启动《集体合同法》的立法进程。此外，与此相关的《工会法》已不适应新形势下协调劳动关系的需要，亟待修订。在劳动标准方面，我国尚欠缺一部保障劳动者基本劳动条件的《劳动基准法》，对劳动者用工、工资报酬、工时休假、职业安全卫生、劳动定额、工作规程、退休、女工和童工等内容及监督检查机构、人员做出规范。可以在借鉴、整合、修订过往单项劳动条件立法的基础上展开立法调研工作。此外，还应就协调劳动关系三方机制进行立法，结束这一领域制度构建无法可依的现状。

在劳动关系治理体制的选择上，市场经济国家一般分为国家统合和劳资自治两类。国家统合的体制，以政府制定法律干预劳动力市场，劳资双方依照法律谈判签订集体合同及处理劳动争议;劳资自治则以劳资开展集体谈判为中心，政府不加干预。［28］前者奉德国为圭臬，也可以说，德国模式是国家统合与劳资自治的统一。后者以英国为代表。在我国，正在形成的劳动关系治理模式被概括为“党委领导、政府负责、社会协同、企业和职工参与的工作格局”，也可简称为党政主导与劳资参与相结合的治理体制。与市场经济国家所不同的是，出于维护政治和社会稳定的需要，这种体制的自上而下程度更高，党政司法部门的权力更大，其运用法律、政策及行政手段介入和干预劳动关系事务的程度更深。它不仅是政劳资三方协调劳动关系的制度体系，更是国家政治和社会治理体系的重要组成部分。

劳动关系法治体系的完善，最终要体现在治理效能的提高。所谓治理效能，包括健全完善劳动关系协调的制度机制、组织机构、人员队伍及基础设施，增进劳动关系协调服务的能力和社会公信力。以劳动争议调解仲裁工作为例，人社部要求，在机构和设施建设上，要确保在“十二五”末期实现全国80%的地级市及55%的县建立仲裁院，乡镇、街道争议调解组织组建率达到60%，设施功能齐全，财政保障充足;在制度和工作流程建设上，要健全调解仲裁的办案制度和工作规范，实现办案流程再造和优化，并改善信息化设施和条件，确保仲裁结案率在90%以上;在调解仲裁队伍的建设上，通过政府购买服务、开发公益岗位来充实调解员队伍，严格把好专职仲裁员入口关，加大培训力度，制定仲裁员管理办法，规范其聘任、管理、履职和解聘制度，不断提高调解仲裁队伍的素质和办案能力。［29］

(二)推进劳动关系主体的民主问责

治理体系的第二个维度是健全劳动关系领域的民主制度建设，并丰富民主形式。这个提法源于党的十八大要求加强社会主义民主法治建设的主张，党的十八届三中全会、四中全会通过的两个决定都要求构建对维护群众利益具有重大作用的利益表达机制、协商沟通机制，推进社会协商和开展形式多样的基层民主协商。2015年初，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，进一步要求推进企事业单位的民主协商，健全企事业单位民主管理制度、集体协商制度和劳动关系三方协商机制。

推进劳动关系主体，其中主要是工会组织的民主问责制度，这是近期制度建设的焦点所在。长期以来，针对基层工会广受诟病的不作为问题，包括笔者在内的学者一致建议工会应从职工队伍中寻找自己的“资源”和“手段”，扩大实施基层工会直选制度，［30］以工会的民主化建设规范和约束工会主席的行为，从而体现会员意志在工会中的主导作用。尽管早期也有零星试点，但由于工会领导人担忧民主直选失控，致使这项改革迟迟未能提上议程。①王兆国在十五届七次执委会告别讲话中强调:工会主席选举，必须坚持党的领导，必须充分发扬民主。要重视把握好候选人提名这个关节点，工会主席候选人提名，既要民主，也要科学。

2012年初，深圳市总工会率先试水。他们将基层工会工作思路确定为“民主选举产生、规范化运作、向职工群众负责”。在163家到期换届企业试行工会直选，“把权力交给工人，让工人自己说了算。”②参见《中国工人》，2013年第5期，深圳市总工会副主席王同信专访:把权力交给工人。在直选程序上，强化源头和过程民主，会员代表和工会委员均民主产生。候选人采取自荐、互荐、组织推荐以及企业推荐等多种方式，由会员代表选举确定。工会主席及副主席候选人先由工会委员投票选举产生，再通过会员代表大会进行差额选举。根据学者观察，由于实行直选，增强了企业工会在集体协商中的合法性、独立性和代表性，也才有了实质上的协商谈判过程，而大幅度的工资增长也使工会与会员的关系更为密切。［31］

深圳的成功实践推动全总下决心进行改革。2014年全总发布《关于新形势下加强基层工会建设的意见》，其最大的亮点是要求全会“推进基层工会主席民主直选产生”:在同级党组织和上级工会的领导下，充分发扬民主，依法依规推进基层工会民主选举。按照积极稳妥、确保质量的要求，扎实推进基层工会主席 (副主席)由会员大会或者会员代表大会直接选举产生。此举对加强工会组织存在的必要性、合法性，加强职工会员与工会的联系，可谓意义深远。

2014年以来，民主直选基层工会主席已推向全国。在率先进行的广东，省总工会重点在新建企业工会、到期换届工会和发生过重大劳资纠纷企业工会推进民主选举，实行直选工会主席的企业约5000家，占全省基层工会委员会的2% 。辽宁颁布《基层工会直接选举工会主席暂行办法》，其所属沈阳、大连等14个市在非公企业工会主席进行直选试点。在河北省巨鹿县，直选企业工会主席已有10年，全县有40多家骨干民营企业通过民主直选的方式选举工会主席，全县工会入会率达90%。

三、构建中国特色和谐劳动关系的协调机制

从1995年起，全总就开始尝试将集体合同制度作为我国市场经济条件下劳动关系协调的核心机制。经过20年的探索，尽管也推出了一批典型案例，但在企业层面的实践仍存在突出问题，如集体协商工作中“职工不敢谈、企业不愿谈、双方不会谈”和“重文本、轻履行，重签订、轻协商”的问题等，［32］实际反映了企业工会作为管理层的附属品，很难代表员工利益，以及当协商谈判遭遇僵局时工会缺乏施压机制等深层次矛盾，以致它难堪核心机制的大任。从构建中国特色和谐劳动关系的逻辑来说，核心机制的确立必须满足三个条件:其一是用和谐、合作而非对抗的方式调整劳动关系，放弃罢工权，维护社会稳定;其二，参与的协调主体须得是法定的、政治上可靠的，摒弃“意识形态类、职工维权类”劳工NGO(非政府组织)组织;其三，推动劳动关系主体独立，强化协调过程，提升制度效用，探索中国特色的自上而下的压力机制。笔者预测，以下三大机制将会被作为协调劳动关系的主要机制在未来发挥更大作用。

(一)在宏观层面:创新劳动关系三方协调机制

自2001年建立国家协调劳动关系三方会议后，这项制度发展迅速，其中省级三方机制均建设完成。确立这项制度的本意，是借鉴国外经验，构建我国劳动关系协调的宏观体制。到2014年，国家协调劳动关系三方会议共举行19次会议。在推动劳动法律政策和重要劳动标准的制定和实施方面，三方通过各种途径参与了我国近年劳动和社会保障法律、政策和措施的制订;在推动开展工资集体协商工作方面，三方共同制定彩虹计划和攻坚计划，强化主体发育、制度建构和人员培训，并根据不同发展阶段的特点确定工作重点;在参与劳动争议调解和仲裁制度完善、协调处理地方重大集体劳动争议和群体性事件中亦发挥了一定作用。特别是从2006年起，国家三方发布《关于开展创建劳动关系和谐企业与工业园区活动的通知》，决定在全国开展此项活动，以促进劳动关系和谐稳定，增强社会和谐基础。这项活动是政府创新社会管理的一项引导性政策举措，在性质上属于企业自律性劳动关系，但在指标设置上也注意发挥各主体的积极性，用商业信誉和市场化措施刺激和激励企业，对企业建章立制，规范劳动关系管理发挥了积极作用，是三方机制中一项极具中国特色的举措。

但是，三方机制在运行中存在诸多问题，尚难堪劳动关系体制的顶层设计。如三方机制缺乏国家立法规范，亦无实体性常设机构、人员和专项经费。三方会议由三方的一个业务部门和分管领导组成，协商范围小，不能包括所有劳动保障议题，且行文无法律约束力。三方机制的运行模式不清晰，职能和各方职责也不明确。三方机制在省、市、县的发展不平衡，尤以县级、乡镇和行业发展受限。各地三方会议的通病是主体缺位和代表性不强。［33］

笔者认为，加强和创新三方机制建设，使其成为我国劳动关系协调的顶层制度，是构建和谐劳动关系的现实要求。人社部已提出，以健全组织和完善职能为重点加强协调劳动关系三方机制建设。这首先涉及三方机制的组织形式选择:是否将组织机构实体化?本人主张将国家协调劳动关系三方会议改制为常设性劳动关系三方委员会，在省一级也建立此类机构，提升委员会规格。扩大主体参与范围，除已有的工会、企联、工商联外，还应吸纳国资委代表参加，并在主要行业推开这一体制。其次，要对三方机制的工作职能进行扩展:不仅包括狭义上的劳动关系事项，还应包括就业和社会保障等相关议题。在劳动关系议题上，应强化劳动保障立法、工资集体协商政策倡导和能力建设、重大集体争议处理的三方协调职能建设，并健全沟通、协商、票决及调研等工作制度和规则，加强专家委员会在基础研究、立法调研和制度规划等方面的作用。第三，将三方机制立法提上议程，通过三方机制的法治化建设实现体制机制创新。

(二)在中微观层面:加强区域和行业工资集体协商制度建设，并与企业协商相协调

2010年夏，为应对工潮和强化维权，全总实施“两个普遍”的政策方略，且推动协商结构从基层企业转向区域和行业。涌现了江苏邳州的板材行业、浙江的节能灯行业、湖北武汉的餐饮行业、北京的家政行业及沈阳的区域运作模式等新型案例。

开展行业集体协商在提高同行业职工收入、减少行业内劳动争议及规范同行业企业竞争秩序等方面有一定作用。《武汉市餐饮行业工资专项集体合同》条款共计15条，都是针对职工最直接的利益制定的，将行业最低工资标准提高至武汉市最低标准的130%，明确2012年餐饮行业职工工资涨幅不低于9%。江苏邳州市板材行业通过连续6年开展行业工资集体协商，全行业效益年均增长18%，职工工资年均增长23%，行业内规模以上企业职工流动率由60%降低到10%以下，①参见全总《工会工作通讯》2012年第9期，《行业工资集体协商发展快效果好》一文。形成了“企业谈增长，行业谈标准，区域谈底线”的多层次、立体式协商体系，切实提升了工资协商的质量。

同时，劳资共同制定行业劳动定额也取得新的进展。2011年，中国财贸轻纺烟草工会与中国服装协会编制完成了《服装行业部分劳动定额指导标准》等文件，对行业协商发挥了指导作用。②参见中国工人出版社出版，全国总工会编:《中国工会年鉴 (2012)》。2013年，全总还与中国陶瓷工业协会、中国眼镜协会等单位共同制定了日用陶瓷和眼镜行业劳动定额指导标准。2014年1月，我国首个年度行业性工资福利指导文件—— 《2014年餐饮行业工资福利工作指导意见》由全总与中国烹饪协会、中国饭店协会联合下发，这个文件影响到2200万餐饮行业职工的工资福利待遇。③参见2014年1月28日《工人日报》:我国首个行业年度工资福利指导意见。

此外，在探索“党政主导”的协商压力机制方面有了新举措。沈阳市将集体合同工作纳入各级政府的绩效考评体系，推进集体合同工作的责任主体是各区、县政府;利用各种行政手段，对企业形成高压态势，迫使其签订集体合同。在其区域协商中，地方工会取代企业工会成为与企业集体协商的谈判主体，它通过一系列措施保障集体合同自上而下的签订过程，推广“1+N”的协商模式，即区域性的和行业性的集体协议，行业协议中的工资标准和增幅不得低于区域性协议标准。

总体上看，区域和行业集体合同制度所涉及的劳动标准和工作定额具有较强的产业特点，它较好地解决了单个企业工会不独立、签订集体合同难度大的问题，是一种有益的制度创新。2014年4月，国家协调劳动关系三方发布从2014年至2016年实施新的集体合同攻坚计划，④人力资源和社会保障部2014年4月14日发布:关于推进实施集体合同制度攻坚计划的通知。其首要内容便是大力推进行业集体协商，将其作为深入推进集体合同制度建设的重点形式和主攻方向。

行业协商现存的问题，诚如有学者对武汉餐饮业工资合同的调查，他们发现主城区仍有21.5%的被调查者认为自己的月工资仍低于合同最低标准。交叉分析得知，这些劳动者主要集中在7人以下的小微企业，［34］说明小企业的签约履约情形较差。如何改进制度建设，除进一步扩大覆盖面，提高协商层次，推动各行业制定劳动定额标准外，笔者建议，将行业协商与企业协商协调起来，结合企业工会的民主直选、针对雇主的广泛宣传教育及劳动执法监查，推动签约企业履约。此外，还可探讨在未来的集体合同立法中引入不当劳动行为裁决机制，促进劳资双方诚信协商。

(三)在劳资冲突处理方面:推进劳动争议“大调解”机制建设和效能提升

面对金融危机以来劳动争议和群体性事件的急剧增加，我国着力推进劳动争议大调解机制建设和效能提升。2012－2013年，各级劳动人事争议调解组织和仲裁机构分别处理争议150.9万件和149.7万件，其中半数以上案件是通过调解机制处理的。近年我国创新劳动争议的处理机制，其核心是在构建和谐劳动关系的理念指导下，坚持“鼓励协商、强化调解、加快仲裁、衔接诉讼”的方针，特别是健全争议调解机制的建设，不断提高争议处理效能，最大限度地通过非诉讼方式解决争议。

为此，人社部于2009年10月颁布调解指导意见，建立多渠道调解体系和政府主导的应急争议调解协商机制，三方参与处理集体争议，并鼓励仲裁院将争议先行调解。《企业劳动争议协商调解规定》于2012年1月实施，其核心就是督促企业建立劳动争议和解调解机制，畅通劳动者的诉求表达渠道。

2008年以来，我国已构建了多渠道、开放式的争议调解网络。各地基层劳动争议调解组织在设立模式上不尽相同，有的是乡镇、街道司法所设立综合治理调解组织;有的是乡镇、街道工会设立调解组织;有的依托乡镇街道劳动保障服务站，由乡镇、街道党委政府领导，人社、工会、公安等部门联合设立调解联动组织，形成调解联动机制;还有的以市县劳动争议仲裁庭为主，在乡镇、街道设立派出庭。一些地区在纺织、出租车、建材等行业依托商会、行业协会建立行业争议调解组织。已成立工会的企业一般设立争议调解委员会，大型企业除设立调解委员会，还在车间、工段、班组设立调解小组。没有设立调委会的中小型企业，主要由职工代表负责调解工作。

总体上看，许多地方都建立起以劳动保障服务站为依托的乡镇街道调解组织、工会为主的调解组织、商会协会调解组织、基层人民调解组织、劳动仲裁调解和法院诉前诉后调解，形成多层次的劳动争议调解网络格局。

各地在调解机制建设上还有一些创新做法。在调解组织体系方面，一是区域行业性调解组织中加入工商、乡镇企业局等中小企业行政主管部门，市级机构增加经贸委、企联、工商联等单位，增强调解组织的调解力度;二是将辖区切块划片进行精细化网格管理，并建立入户走访制，发现问题及时调处。在调解制度模式方面，一是对争议案件进行分级分类处理，对不同类型、不同程度的劳动争议案件采取不同的调解方式，这提高了调解成功率。二是县调解仲裁委员会调解职能前移至街道，调解不成功的直接进行县级劳动争议仲裁。三是建立街道社区劳动关系矛盾隐患风险调查管理制度。在调解协作机制方面，一是辖区内企业调解委员会也视为区域调解组织的一部分，对尚未建立工会企业中发生的劳动争议，区域性争议调解组织可直接受理。二是与劳动仲裁、法院建立沟通制度。对法律无明文规定，在自由裁量范围内的争议焦点，了解仲裁、法院裁审尺度，使调解与仲裁诉讼保持一致。在调解保障体系方面，财政按计件方式向基层调解员提供办案经费支持。①上述创新做法，引自劳动保障科学研究院课题组:《小微企业劳动争议调解机制现状及问题分析 (2014年10月)》。

这项制度存在的问题，主要是对如何解决集体争议和群体性事件缺乏立法规制。目前地方各行其是，既有多方联动机制的模式，也有劳动监察为主的模式，还有以仲裁机构解决为主的模式，以三方机制为主的模式，以及第三方介入的模式等。②参见《北京市劳动保障法学会2013年年会会议材料》(2013年3月)，姜颖等人所作《重大集体劳动争议处理机制论纲》一文。应当为集体劳动争议处理制度进行立法创制，明确区分利益争议和权利争议的概念。对待集体利益争议，应建立以协商调解为核心的争议处理制度，并完善代表人参与争议处理的制度。根据集体争议性质的不同设置自愿调解和强制调解的不同程序，后者主要适用于“重大争议”及有关国计民生的行业，调解机构可主动介入，调解协议具有集体合同的效力。同时，完善调解机构设置，在省一级设立常设或特设调解委员会，吸纳各方人士参加，提升调解员的专业能力。

以往，我们更多地是从市场经济国家协调劳动关系的经典理论、模式、体制和机制来展望、预测或建言中国的制度构建和改革，这往往与国情现实有一定出入。事实上，每个国家的制度建设都有其路径依赖，我们不可能超越它凭空来探讨制度创新。随着中国特色和谐劳动关系的确立及其理论内涵和制度实践愈加清晰，我国已形成市场经济条件下的坚持系统治理、加强党委领导、发挥政府主导作用与劳资参与协调相结合的劳动关系调整模式。我们可能面临着一个极为矛盾的结果:一方面，这一模式的国家集权程度更高，国家主义色彩更浓厚;另一方面，它亦扩大体制内的劳资参与渠道。简言之:强政府、法治和开始强调工会的民主问责，以及重视治理能力建设，其最终目标是保持国家和社会稳定，促进实现“两个一百年”和“四个全面”的中国梦。

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