论我国政府预算与决算执行的偏差问题及措施

2015-01-28拱北海关李升亮

中国商论 2015年14期

拱北海关李升亮

拱北海关李升亮

摘要：随着我国经济的发展和财税体制的改革，我国政府的财政预算规模逐年增加，预算与决算情况在每年的政府工作报告中都有很明确的阐述。不难从近些年的政府报告中看出，我国的财政收入在逐年地快速增长，但是随之而来的就是预算超收和决算执行的超支，以及预算与决算执行数据的不匹配。这样的财政资金使用状况会严重影响我国财政预算监督职能的发挥，对我国财政体制改革有一定的影响。鉴于目前的财政收支状况，本文就围绕我国政府预算和决算中的偏差问题分析产生的原因，就原因提出一些有针对性的解决措施，帮助各级政府提高预算的编制质量，提升预算资金的使用效率。

关键词：政府预决算超收超支预算编制

1 我国政府预决算情况综述

1.1 从近年来的数据看我国预决算的差异以及超收情况

近年来，我国经济持续增长，财政收入不断增加，收入与支出的规模逐年扩大。本文借鉴国家财政部网站上的一些数据进行分析，具体为：2012年全国预算收入12.5万亿元，支出为12.7万亿元。2013年全国预财政算收入13万亿元，支出为14.3万亿元。2014年全国预算收入15.2万亿元，支付为15.5万余元。从以上数据不难看出，我国收入水平是逐年增加的，并且收入与支出是不一致的。另外，中央预算在近三年超收情况为：2012年212.42亿元，2013年113.77亿元，2014年110.01亿元。虽然超收水平在下降，但是超收情况一直存在。支出方面，仅就中央一般预算支出，在2012年实现了预算收入的100%支出，2013和2014年各为预算的98.5%、99.1%。因为某些原因形成了预算支出小于预算收入，而预算超支情况一直存在。

1.2 我国预算的编制情况

我国预算编制原则是根据社会经济增长水平和未来各项收入的预计水平，结合当年的预算收入完成情况，综合估计测算预算收入规模。支出预算是以预算收入为基础，根据第二年政府的规划和安排，合理安排各项经费项目支出结构形成支出预算。近年来，我国不断深化财政预算体制，改革的目标就是实现一个以控制为取向的财政预算体制。但是从实践的效果看，预算控制能力加强，预算编制水平有很大提高，预算编制更加准确，更具有可执行性。

1.3 我国决算的编制情况

决算工作是对预算执行情况的一个总结和概括，是一年来各项支出的汇总和反映。财政决算是根据预算单位账套中各项花费的集中反映并以报表形式表达出来。按照我国目前的财政运行要求，预算收支是一个平衡关系，决算大多和预算水平相一致，实现收支平衡。这里的收支水平一致是截止年底各算单位从各级财政部门收到的预算总额，包括年中追加的预算。另外，决算报表中收支一致，但是项目金额能否一致，那就要看预算单位具体预算执行的情况了。决算工作是各级财政部门的监控手段，一致受到重视，但是预决算的一致性问题一直没有很好的解决。

2 预决算偏差的原因

2.1 预算收入估计不准确，超收情况影响预算执行

预算单位的预算收入不准直接反应就是年初预算规模较小，存在年中追加预算项目或者超收的情况，预算与决算不能实现一致性。例如从财政部网站上获得的2013年财政部预算和决算数据对比可知，预算规模为359990.62万元，但是决算报表中实际实现的收入为672104.49万元。其中，财政拨款收入，事业收入和其他收入都有明显的超收情况。这种实际收到的资金比预算多是一个较为普遍的现象，也是导致基层预算单位预决算不一致的重要原因。收入估计不准确，预算单位管理者保守估计各项收入的规模，隐藏可能实现的实际收入额度也是造成收入不准的重要原因，预算编制过小，而年中实现追加或者实现的收入过大，就造成了决算执行的偏差。所以，预算收入的准确编制对于保证预决算一致性有至关重要的作用。

2.2 预算编制不准确，预算年中调整直接影响决算的一致性

我国部门预算编制是包括日常人员经费和专项经费的综合性支出预算，按照不同项目对资金进行细分，划分出不同类款项的预算金额。我国预算法也要预算单位要按照批复预算项目进行执行，不允许未经批准的篡改预算项目违规支出。这些要求就需要预算单位编制预算项目要经过深思熟虑，合理规划预算项目的预计使用金额，清晰划分不同类款项的总预算。可是很多预算单位领导盲目追求预算总额，对预算的具体项目关注度不够，具体预算编制人员敬业心也有限，有时候就会出现这个项目资金富余，另外一个项目资金紧张，厚此薄彼的不科学的分配资金使得预算执行中需要修改预算，预算项目之间的调整势必会造成预算和决算执行之间的不匹配，对于加强预算的管理控制能力有一定的影响。

2.3 日常会计核算不精确，随意性大导致预决算不一致

日常的会计核算是编制决算的基础，核算的水平直接影响决算编报的质量。财政部门近些年来加大了对基层预算单位的账表一致性的核查，但是核算不准确无法实现预决算一致。究其根源很大程度是预算单位的会计人员对于类款项理解的程度不深，在资金使用上有串项的情况。不同类别的资金混乱使用，会计处理也未按项目进行分类核算，会计人员处理业务随意性很大，资金核算不规范，结果在年末无法按项目汇总资金，反映项目的资金使用进度和剩余待结转的资金规模，随意编报决算报表，或者参照预算编报报表，经过财政部门的检查按实际情况调整之后，自然预决算无法一致。总体来说，日常会计核算对于决算执行至关重要，需要加强日常核算的准确性来提高决算报表的质量，实现预决算的一致性。

2.4 监督立法的力度有待加强

人大作为我国最高的立法监督机关，对我国政府的预算决算有最强的监督管理职能。我国的预算和决算每年要通过各级人大的批准，所以强有力的人大监督检查也是约束政府执行预算的重要因素。人大对于政府的预算监督也不是事无巨细，面面俱到的。我国预算法第三十二条也规定，各级政府预算应当按照本级政府预算金额的百分之一到百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支以及其他难以预见的特殊开支。这部分不明确使用方向的财政资金的使用分配权在各级政府手中，所以，各业务部门会根据本部门的实际情况，与主管领导沟通后申请这部分机动资金。申请的“预算外”资金执行之后自然形成了本部门的预算与决算执行的不一致情况。这种具有自由支配权的资金存在影响我国预决算的一致性，我国政府应该加强对这部分资金的监管，提高对预算资金的控制能力。

3 减少预决算偏差的解决办法

3.1 提高预算的测算能力，减少超收情况的发生

超收以及保守估计收入给我国管理预决算一致性带来的影响有目共睹，减少财政预算超收情况，对按照预算执行防止由于平衡关系追加预算有一定的帮助作用。从2012年至2014年间中央财政的超收情况看，随着经济的波动，国外经济的疲软以及营改增等多种因素的印象，增值税、企业所得税、营业税和消费税等几大税种在这三年间大部分都没有实现预期的收入规模，一般都能完成预算的96%～99%之间，而超收的重要贡献者是非税收入，几乎年年超收。从数据上分析，准确衡量非税收入和税收水平是平抑超收，实现准确编制收入预算的的重要途径。一方面各职能部门要加大对本部门非税收入的测算，提高测算的准确度。另一方面要准确估计第二年的税收水平，重点是结合我国政策的变化和国际、国内市场的波动变化，动态监控经济的波动情况，结合基期的税收水平，实现准确测算财政收入规模。可以通过应用云计算和大数据技术对影响税收的各项社会经济指标进行分析计算，建立一个动态的数据监控数据库，合理科学的计算未来我国税收的规模，减少财政超收情况的发生，提高预算的准确度。

3.2 预算单位要提高预算的编制质量，提高预算的可执行性

如果财政部门可以准确测算未来的财政收入，那么各部门准确编制本部门的预算，在一定程度上就能够实现预算和决算执行的一致。所以，各个预算编制主体单位就要认真负责的编制本部门的预算，树立严格执行预算，减少随意更改部门预算的思想意识。首先，单位负责人要亲自负责本部门的预算编制合理分配人员经费和专项之间不同项目的资金规模。其次，具体编制预算的工作人员要及时与业务部门的沟通，合理安排不同项目的资金，降低项目的资金超编和不足情况发生。这样在预算执行过程中，业务人员按照预算遵守执行，不随意调整项目的预算额度，在执行阶段也能保证决算执行与预算的一致性，提高财政资金的使用效率。

3.3 财务人员要认真处理会计核算，实现预决算的一致性

会计核算的准确性也直接影响预决算的一致性。各预算部门需要认真进行会计处理，保证使用资金的合规性和合法性，以及资金的具体使用与预算类款项等都能实现一一对应，这就需要一线会计人员能够负责起来，实现会计业务的规范管理。一方面一线财务人员要提高自身的业务素质，多与预算编制人员进行沟通，及时了解不同项目的资金额度和使用方向。另一方面要做好日常会计核算的处理工作。会计处理是编制决算的关键，分项目核算能够清楚明了的区分不同项目资金的花费方便年末汇总。财务人员要按项目设置明细账，对应好每笔业务与项目的关系，实现精准核算，提高会计核算的规范性。

3.4 健全法律法规，提高人大和审计部门的监督检查力度

加大人大和审计部门的监督检查力度是提高政府预算监控能力与督促预算单位遵守预算执行决算的有效手段。笔者认为，是否可以降低预算法规定的预备费的金额，将全部预算资金纳入人大的监管范围。减少相关部门和领导的自由支配资金额度，那么决算执行的随意性就会降低，对预算资金的控制能力也会加强。各级审计机关对于预算单位的预决算执行对比情况也要加强检查力度，督促各个部门遵守预算编制的初衷，实现预决算的一致性。最后，完善相关法律法规的规定，建立预决算一致性监督检查的机制，由每年一次的决算编报阶段的一致性检查变为不定期的常态化的检查，保障预算单位决算执行的效果。